STS, 17 de Marzo de 2003

PRIMERO.- El Procurador Don Federico J. O. de Santiago, en nombre del Colegio Nacional de Ópticos-Optometristas, interpuso recurso contencioso-administrativo contra el Real decreto 370/2.001, de 6 de abril, antes mencionado. Una vez reclamado y recibido el expediente administrativo, presentó escrito de demanda en el que, después de exponer los hechos y alegar los fundamentos de derecho que estimó oportunos, terminó suplicando: se dicte sentencia por la que se estime el recurso interpuesto, se declare la nulidad, anule o revoque y deje sin efecto el Real decreto impugnado, y subsidiariamente, para el improbable caso de no ser estimada la anterior, se declare la nulidad de las Unidades de competencia 2, 5 y 7 y los Módulos Profesionales 2, 5 y 7 del decreto 370/2.001, con expresa condena en costas.

SEGUNDO.- El Abogado del Estado, en representación de la Administración General del Estado, se opuso a la demanda con su escrito en el que, después de exponer los hechos y fundamentos de derecho que estimó oportunos, terminó suplicando: se dicte sentencia desestimando el presente recurso.

TERCERO.- No habiéndose solicitado el recibimiento del recurso a prueba, ni estimándose necesaria la celebración de vista pública y acordándose sustanciar este pleito por conclusiones sucintas, se concedió a las partes el término sucesivo de diez días cumplimentándolos con sus respectivos escritos en los que tras alegar lo que estimaron conveniente, terminaron dando por reproducidas las súplicas de demanda y contestación.

CUARTO.- Conclusas las actuaciones, para votación y fallo se señaló la audiencia del día 11 de marzo de 2.003, en cuyo acto tuvo lugar su celebración.

Ha sido Ponente el Magistrado Excmo. Sr. de Manuel G. M..

PRIMERO.- El Colegio Nacional de Ópticos-Optometristas impugna el Real decreto 370/2.001, de 6 de abril (BOE de 8 de mayo), por el que se establece el título de formación profesional de Técnico superior de Óptica de Anteojería y se aprueban las correspondientes enseñanzas mínimas. En el escrito de demanda se solicita que se declare la nulidad, anule o revoque y deje sin efecto el Real decreto impugnado o, subsidiariamente, se declare la nulidad de las Unidades de competencia 2, 5 y 7 (sic) y los Módulos Profesionales 2, 5 y 7 del mencionado Real decreto. La Administración del Estado, representada por el Abogado del Estado, se opone al recurso solicitando su desestimación.

SEGUNDO.- El primer motivo de impugnación del Real decreto 370/2.001 consiste en mantener que en la elaboración del texto reglamentario combatido se ha omitido el trámite de audiencia del Colegio Nacional de Ópticos-Optometristas, que era preceptivo conforme a lo dispuesto en el artículo 2.2 de la Ley 2/1.974, de 13 de febrero, de Colegios Profesionales, en relación con el artículo 105.a) de la Constitución y con los artículos 31.2 y 34 de la Ley 30/1.992, del Procedimiento Administrativo Común, y 24.1.c) de la Ley 50/1.997, de 27 de noviembre, del Gobierno, lo que ha producido indefensión para la profesión Óptica, por lo que el Real decreto debe ser declarado nulo, conforme a la jurisprudencia sobre la materia que se cita.

Consta, según los documentos números 1, 2 y 3 aportados con el escrito de demanda, que el 12 de julio de 2.000 el Colegio Nacional de Ópticos-Optometristas dirigió escritos a diversos órganos del Ministerio de Educación, Cultura y deporte (Director General de Educación, Formación Profesional e Innovación Educativa; Subdirección General de Formación Profesional Reglada; y Secretaría General de Educación y Formación Profesional) en los que manifestaba que había tenido conocimiento del proyecto de Real decreto por el que se establece el título de Técnico superior en Óptica de Anteojería y las correspondientes enseñanzas mínimas. El Colegio formulaba las objeciones que estimaba oportunas, expresando que intentaría analizar lo más pormenorizadamente posible el Proyecto, e incluso advertía que, en caso de aprobarse, procedería a su impugnación.

La finalidad de la audiencia a los Colegios Profesionales interesados en el procedimiento de elaboración de disposiciones de carácter general es que el Colegio en cuestión pueda exponer ante la Administración las objeciones y sugerencias que considere pertinentes. Esta finalidad aparece cumplida mediante los escritos antes señalados. Sería contrario al principio de eficacia en la actuación administrativa (artículo 103.1 de la Constitución) que, habiendo el Colegio Nacional de Ópticos-Optometristas expresado con detenimiento ante la Administración su criterio frente al proyecto de Real decreto ahora impugnado, declarásemos la nulidad de dicho Real decreto para que el Colegio fuese oído de nuevo. La finalidad del trámite de audiencia al Colegio recurrente se encuentra cumplida en el caso que enjuiciamos, por lo que no procede declarar la nulidad solicitada y este primer motivo de impugnación debe ser desestimado.

TERCERO.- El Colegio recurrente alega como segundo motivo de impugnación que el Real decreto 370/2.001 es nulo por vulnerar el artículo 38 de la Constitución, que, a su juicio, proclama el principio de reserva de ley en la materia, así como los principios de legalidad y jerarquía normativa. Afirma que se infringe el principio constitucional de reserva de ley por cuanto que, encubiertamente, se regula una atribución de competencias profesionales, esto es, el ejercicio de una profesión, vulnerando los principios de legalidad, reserva de ley y jerarquía normativa, al no ser el instrumento normativo adecuado para atribuir competencias profesionales que no se poseen, con perjuicio para los profesionales que las tienen conferidas.

El motivo de impugnación debe ser desestimado. El objeto del Real decreto es establecer un título de formación profesional y las enseñanzas mínimas para conseguirlo. El artículo 35.1 de la Ley Orgánica 1/1.990, de 3 de octubre, de Ordenación General del Sistema Educativo (que se cita en el Preámbulo del Real decreto) establece que el Gobierno, previa consulta a las Comunidades Autónomas, establecerá los títulos correspondientes a los estudios de formación profesional, así como las enseñanzas mínimas de cada uno de ellos. El artículo 38 de la Constitución, que sirve de apoyo a la argumentación del Colegio recurrente, reconoce la libertad de empresa en el marco de la economía de mercado. No se advierte relación de esta norma constitucional con los principios que se invocan como vulnerados. El Gobierno se encontraba autorizado por precepto con rango de ley para establecer el título de formación profesional de Técnico superior en Óptica de Anteojería y las enseñanzas mínimas para obtenerlo. Esto es lo que realiza el Real decreto 370/2.001, diciendo su disposición adicional primera que los elementos que se enuncian bajo el epígrafe "Referencia del sistema productivo" en el apartado 2 del Anexo no constituyen una regulación del ejercicio de profesión titulada alguna, añadiendo que, en todo caso, se entenderán en el contexto del Real decreto con respeto (en el texto se dice "con respecto") al ámbito del ejercicio profesional vinculado por la legislación vigente a las profesiones tituladas. Esto es, el ejercicio profesional vinculado a las profesiones tituladas no sufre menoscabo o alteración alguna por la normativa contenida en el Real decreto impugnado. Cosa distinta es que puedan solaparse determinadas competencias, aunque la concurrencia de un título universitario con otro de formación profesional, que inciden sobre ámbitos materiales de actuación equivalentes, no impide que la Administración no pueda regular este último título (el de formación profesional), dentro de su propio ámbito de actuación, reconociendo las facultades superiores que otorgan los títulos universitarios (ver último párrafo del apartado 2.1.1 del punto 2 del Anexo, "Referencia al sistema productivo", que establece que los técnicos actuarán, en su caso, bajo la supervisión general de los correspondientes titulados universitarios, entre los que se encuentran los Diplomados).

El Colegio recurrente, dentro de este motivo de impugnación, cita una serie de decretos y Ordenes emanados de la Administración de las Comunidades Autónomas. Pero ni la normativa de las Comunidades Autónomas puede privar de eficacia a la facultad que el Gobierno atribuye el artículo 35.1 de la Ley Orgánica de Ordenación General del Sistema Educativo, ni se trata de normas que por su jerarquía puedan considerarse superiores al Real decreto impugnado.

CUARTO.- El motivo de impugnación que se designa como III alega que el contenido material del Real decreto atenta contra el ejercicio de la profesión Optica e implica una injerencia en el núcleo esencial de la profesión de Optico-Optometrista con infracción del principio de delimitación de las competencias profesionales y del de interdicción de la arbitrariedad, como manifestación de la naturaleza de las cosas (instituciones) y en relación con los principios de objetividad, de eficacia y de buena fe.

El Colegio recurrente expone que el Real decreto atribuye al Técnico superior de óptica de Anteojería unas competencias sanitarias propias del Optico-Optometrista. Esta primera afirmación no puede ser aceptada. Es una opinión subjetiva de la parte, carente de una prueba que la justifique (que tendría que ser de carácter técnico o pericial), frente al criterio de la Administración, que regula un título de formación profesional y las enseñanzas mínimas para obtenerlo, que considera integradas en la familia de "Fabricación Mecánica". A ello se añade, como ya hemos indicado, que las actividades de formación profesional están sujetas, según su naturaleza, a la supervisión del correspondiente titulado universitario (último párrafo del apartado 2.1.1 del punto 2 del Anexo, según el cual: "este técnico actuará, en su caso, bajo la supervisión general de Arquitectos, Ingenieros o Licenciados y/o Arquitectos Técnicos, Ingenieros Técnicos o Diplomados").

En la demanda se exponen unos principios de delimitación de competencias profesionales. El criterio de competencia exclusiva exige una norma legal que declare dicha competencia con el referido carácter de exclusividad, norma legal que no se cita. En cuanto a los restantes criterios que se mencionan (de capacidad técnica, de accesoriedad y concurrencia) no existe una justificación de su vulneración, que, en cuanto al primero, requeriría desde luego la oportuna prueba pericial.

Nos encontramos con un título universitario (Diplomado en Optica y Optometría) y con un título de formación profesional que inciden sobre una misma materia, pero sin que el Real decreto impugnado merme las facultades de los titulados universitarios, disponiendo, en cambio, que los que alcancen el título de formación profesional de Optico de Anteojería deben actuar, según la naturaleza de las funciones que desempeñen, bajo la supervisión general del correspondiente titulado universitario.

No apreciamos que el Real decreto impugnado infrinja en los extremos objeto de este motivo de impugnación un concreto precepto de ley, ni existe arbitrariedad alguna en que la Administración regule el establecimiento de un título de formación profesional y las enseñanzas mínimas para obtenerlo, conforme a las facultades que le confiere el artículo 35.1 de la Ley Orgánica de Ordenación General del Sistema Educativo, ni resulta, como consecuencia, vulneración de los principios de objetividad, de eficacia y de buena fe, cuyo alcance y significado no determinan la nulidad del Real decreto impugnado ni de ninguna de sus partes, conforme a las razones antes expresadas.

El motivo de impugnación debe ser desestimado.

QUINTO.- La demanda, utilizando de nuevo el número III, alega que el contenido material del Real decreto atenta contra las capacidades y competencias del Diplomado en Optica y Optometría y su contenido academico. Se exponen en este apartado una serie de manifestaciones que, en realidad, en sus aspectos esenciales, se encuentran ya desestimadas por las razones expuestas sobre necesidad de que el Real decreto, o parte que se impugna, infrinja un precepto con rango de ley para que pueda declararse su nulidad; sobre competencia del Gobierno para establecer los títulos de formación profesional y las enseñanzas mínimas para obtenerlos; sobre falta de eficacia del Real decreto para limitar o afectar al ámbito del ejercicio profesional vinculado al título de Diplomado en Optica y Optometría; y, finalmente, sobre sujeción de los Técnicos superiores en Optica de Anteojería a la supervisión general de los titulados universitarios. El propio Colegio recurrente manifiesta que entendería que el Técnico superior realizara sus funciones bajo la dirección técnica y profesional del Optico-Optometrista o del Oftalmólogo, pero nunca de forma autónoma, cuando lo cierto es que el Técnico superior, según la naturaleza de las funciones que ejercita ("en su caso"), se encuentra sometido a la supervisión general del competente titulado universitario.

Con objeto de contestar de una forma más completa a las alegaciones que en ese apartado de la demanda se formulan, añadiremos las siguientes precisiones.

El Colegio recurrente critica las Memorias justificativa y económica del proyecto de Real decreto. Pero ni dichas Memorias constituyen el objeto de la impugnación ni lo que al respecto se dice altera los términos en que aparece planteado el debate.

Se transcriben unos informes del Ministerio de Sanidad y Consumo, de la Universidad de Granada y de la Escuela Universitaria de Optica de la Universidad Complutense de Madrid que tampoco aportan datos o conceptos nuevos que permitan declarar la nulidad de todo o parte del Real decreto impugnado. En relación con el informe de Ministerio de Sanidad y Consumo de 7 de octubre de 1.998 hay que destacar que, frente a él, aparecen los acuerdos alcanzados entre dicho Ministerio y el de Educación, Cultura y deporte el 9 de febrero de 2.001, en los que, con ciertas modificaciones, se expresa por ambas partes el total acuerdo con el proyecto (documento aportado por el Abogado del Estado con el escrito de contestación a la demanda).

El Colegio recurrente hace constar una serie de aclaraciones sobre lo que, a su juicio, ha de entenderse por establecimiento o taller de productos ópticos, productos ópticos, prescripción facultativa, lentes oftálmicas, etc. No se menciona precepto con rango de ley en que sus criterios se fundamenten, ni la Sala, puede en la presente resolución decidir sobre la forma en que deberán interpretarse en el futuro los preceptos del Real decreto impugnado, lo que habrá de hacerse cuando se verifiquen los hechos de aplicación del mismo, ni expresar declaraciones sobre cómo debería quedar redactada en puntos determinados la disposición general objeto del proceso, ordenando al respecto el artículo 71.2 de la Ley de la Jurisdicción que los órganos jurisdiccionales no podrán determinar la forma en que han de quedar redactados los preceptos de una disposición general en sustitución de los que anularen. Por ello, tampoco resulta pertinente que se especifique de una forma expresa en el Real decreto 370/2.001 el sentido del término "en su caso" contenido en el punto 2.2.1 de la Competencia General, habiéndonos ya referido al mandato de que los Técnicos con título de formación profesional deben actuar bajo la supervisión general de los distintos titulados universitarios según la naturaleza de sus funciones.

En numerosos puntos de este apartado se alude a unas competencias que se afirma son de uso exclusivo del Optico-Optometrista y del Oftalmólogo, pero sin que se invoque un precepto con rango de ley formal que atribuya dichas competencias con el expresado carácter e impida el establecimiento de un título de formación profesional, que no las altera, y cuyos poseedores deben actuar, en lo que sea pertinente, bajo la supervisión general de los titulados universitarios.

Se hace una especial mención del decreto 1.387/1.961, de 20 de julio, cuyo artículo dispone que todos los establecimientos de óptica o secciones de esta especialidad en Oficinas de Farmacia deberán tener a su frente un Optico diplomado en la forma prevista en el artículo 2. El Real decreto que se combate no contiene precepto alguno que modifique o derogue esta norma, a lo que se une que se trata de una norma con rango de decreto, no de ley, de la misma jerarquía pues que la impugnada.

Tampoco podemos admitir, sin prueba pericial alguna, la opinión de la parte recurrente de que los estudios y capacidad profesional de los Opticos Diplomados sean identicos a los de los poseedores de un título de formación profesional como el de Técnico superior en Optica de Anteojería.

El motivo de impugnación debe ser desestimado.

SEXTO.- El motivo de impugnación designado en la demanda como número IV entiende que el Real decreto recurrido infringe el principio de igualdad constitucional establecido en el artículo 14 de la Constitución.

Basta para rechazar este motivo afirmar que no puede existir igualdad entre un título universitario y un título de formación profesional, singularmente cuando, como hemos reiterado, el Técnico de formación profesional debe actuar, según las facultades que ejercita, bajo la supervisión de un titulado universitario. El Real decreto 370/2.001 no establece equivalencia alguna entre las dos titulaciones que se comparan y deja a salvo íntegramente las competencias propias de los Diplomados universitarios en Optica y Optometría. La sentencia del Tribunal Supremo de 1 de marzo de 1.993, que se cita y aporta por el Colegio recurrente, confirma la falta de término de comparación entre uno y otro título, diciendo que el título de Técnico Especialista correspondiente a la Formación Profesional de Segundo Grado que ostenta el recurrente (Ramo Metal, especialidad Optica de Anteojería) no es equiparable al universitario de Diplomado en Optica; por lo que, en definitiva, considera ajustado a derecho que el Colegio Nacional de Optica deniegue al recurrente la colegiación.

SÉPTIMO.- El último motivo de impugnación, que se designa también en la demanda como número IV, defiende que el contenido material del Real decreto atenta contra el derecho a la salud de los ciudadanos, afirmando que la "refracción" no es un acto profesional que se pueda ejecutar por cualquiera sin la preparación requerida al efecto, ya que debe procederse a realizar un análisis exhaustivo del ojo y, en caso de detectarse alguna patología, cumplir la función preventiva y remitir al paciente al especialista con la urgencia que el caso requiera.

Se trata de una opinión del Colegio recurrente sobre una función eminentemente técnica ("la refracción") que la Sala no puede aceptar sin una prueba pericial que acredite el alcance del título de formación profesional y su eficacia en relación con la cuestión suscitada. El motivo, como los anteriores, debe ser desestimado.

OCTAVO.- Al no estimarse ninguna de las alegaciones que el Consejo recurrente hace valer contra el Real decreto 370/2.001, ni contra sus partes específicas, procede desestimar el recurso contencioso-administrativo, tanto en cuanto a la pretensión principal (declaración de nulidad del Real decreto) como respecto a la subsidiaria (declaración de nulidad de determinadas Unidades de Competencia, respecto de las cuales la número 7, que se menciona, salvo error, no figura en la disposición impugnada, y Módulos Profesionales).

No concurren circunstancias que determinen una especial imposición de costas.

debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Colegio Nacional de Opticos-Optometristas contra el Real decreto 370/2.001, de 6 de abril, por el que se establece el título de Técnico superior en Optica de Anteojería y las correspondientes enseñanzas mínimas; sin efectuar especial imposición de costas.

definitivamente juzgando,

.