El título IV de la Constitución
| Autor | Javier García Fernández |
| Cargo del Autor | Catedrático de Derecho Constitucional |
| Páginas | 103-127 |
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Como se ve en el libro de Harvey C. MANSFIELD, Jr., sobre la formación del Poder Ejecutivo moderno1, si hay un órgano o poder del Estado que tiene continuidad histórica desde las formaciones políticas preestatales hasta nuestros días es el Gobierno si bien ha estado vinculado a la Jefatura del Estado hasta épocas muy recientes cuando el régimen parlamentario (Repúblicas o Monarquías) desplazó la dirección política del Estado hacia el Gobierno en detrimento del Poder Ejecutivo dual. Sin embargo, como es sabido, en todo el constitucionalismo moderno es difícil encontrar el debido reflejo de esta preeminencia del Gobierno en los textos constitucionales2.
La Constitución española de 1978 no es una excepción a esa regla pues el órgano constitucional llamado Gobierno está regulado en un Título, el IV, que tiene el significativonomen iurisde «Del Gobierno y de la Administración», de modo que en el mismo vemos agrupados seis artículos dedicados al Gobierno y otros cinco preceptos que tratan de la Administración como aparato, de una rama específica de ésta (las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad) y del supremo órgano consultivo del Gobierno que es el Consejo de Estado. Lógicamente, no toda la regulación constitucional del Gobierno está en el Capítulo IV pues en los restantes Títulos encontramos otras muchas referencias: relaciones con el Rey (Título II), alcance de su potestad legislativa (Título III), relaciones con las Cortes (Título
V), potestades económicas y hacendísticas (Título VII), relaciones con las Comunidades Autónomas (Título VIII), relaciones con el Tribunal Constitucional
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(Título IX), e intervención en la reforma constitucional (Título X). En definitiva, el estatuto constitucional del Gobierno no sólo no se agota en el Título IV sino que, además, éste sólo recoge los elementos estáticos del órgano y en modo alguno su marco relacional. En este artículo nos limitaremos a describir los rasgos jurídicos y políticos que emanan del Título IV dejando para otros trabajos todo lo referente a su relación con las Cortes Generales y demás órganos constitucionales.
Antes de entrar en el contenido de este Título IV conviene recordar que el mismo está situado sistemáticamente entre el Título dedicado a las Cortes Generales y el que regula las relaciones Gobierno/Cortes. Quiere ello decir que la posición ulterior del Gobierno respecto a las Cortes Generales ya está indicando algo obvio pero que la Constitución expresa a través de su ordenación sistemática: que en orden a la legitimidad democrática el Gobierno está subordinado al Parlamento. Es una obviedad pues en el sistema parlamentario el Gobierno existe porque disfruta de la confianza parlamentaria pero en el caso español la Constitución se ha encargado de destacarlo sistemáticamente.
Antes de avanzar conviene recordar también otra cuestión. Como en toda dictadura, el Gobierno del régimen de Franco (organizado jurídicamente a través de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado, texto refundido aprobado por Decreto de 26 de julio de 1957), era el órgano de imputación de toda la acción política del Estado lo que se acrecentaba, además, a causa de la identificación orgánica Gobierno/Administración pues ambos formaban un ente único a cuya cabeza estaba el Gobierno. Los supuestos doctrinales de la demo-cracia han cambiado radicalmente pero esa preeminencia del Gobierno no ha variado ya que las exigencias del Estado social, como ha visto López Guerra determinan que el Gobierno sea un órgano de acción y de dirección de la política3si bien, precisamente porque el Gobierno posee legitimación democrática, han de separarse Gobierno y Administración pues en el Estado democrático y social la Administración no puede responder a los criterios de actuación políticopartidistas a los que está obligado a acomodarse el Gobierno.
Dejado de lado las previsiones constitucionales sobre la Administración, sobre las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad y sobre el Consejo de Estado, el Título IV de la Constitución ha regulado el Gobierno conforme a los siguientes criterios:
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· las funciones (artículo 97);
· la composición del órgano, las funciones de su Presidente y el estatuto político y personal de sus miembros (artículo 98);
· el procedimiento de formación (artículos 99 y 100);
· el procedimiento de cese (artículo 101);
· el procedimiento para hacer efectiva la responsabilidad penal de sus miembros (artículo 102).
Llama la atención, como veíamos más arriba, que el estatuto interno básico del Gobierno se sustancie en seis artículos pues la Constitución de 1931, que expresaba un modelo organizativo del Gobierno algo más atrasado que el vigente, dedicaba a este órgano ocho artículos. Aun así lo importante es el contenido y, desde este punto de vista, es cierto que la Constitución ha sabido concentrar en unos pocos preceptos un modelo de Gobierno bien trabado y bien definido como órgano de dirección de la política nacional. En efecto, llevar a la Constitución con cierto pormenor las funciones del órgano es un avance, una garantía de su posición como ente directivo de la política y como órgano constitucional con un radio de acción predeterminado y una guía sobre la que estructurar el contenido del programa de gobierno y, por ende, la relación fiduciaria con el Congreso. Y es que la relevancia de este Título IV radica, por ello, en varios contenidos que contribuyen a configurar un modelo de Gobierno plenamente adaptado al sistema parlamentario asegurando al tiempo la plena vigencia del principio democrático4y la no menos plena eficacia del órgano encargado de la gobernación del país, país (no debe olvidarse) integrado en la Unión Europea y dotado de una amplísima descentralización.
Los contenidos constitucionales que contribuyen a configurar ese modelo de Gobierno5no son los siguientes:
Este punto puede parecer excesivamente sutil o abstracto pero es importante para entender la posición jurídica del Gobierno en el conjunto de los órganos
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constitucionales del Estado. El primer modelo de sistema parlamentario, que trataba de romper radicalmente el dualismo de legitimidades (Corona, Parlamento) de las Monarquías constitucionales, desplazó al Parlamento no sólo la legitimidad que emanaba del principio democrático sino también la potestad de decidir sobre el alcance y la estructura de los restantes órganos constitucionales aun cuando ya estuvieran descritos en la Constitución. Ejemplos de esta tendencia eran, por ejemplo, la atribución al Parlamento de la determinación por Ley de la estructura ministerial6, la nula capacidad de reacción del Gobierno frente a la Ley inconstitucional, la escasa regulación constitucional del Gobierno que ponía al órgano a merced de cualquier normación legislativa o, en fin, el bajísimo nivel normativo de las normas que disciplinaban la organización gubernamental. En el constitucionalismo posterior a 1945 y, sobre todo, posterior a la década de los setenta del siglo pasado, el órgano Gobierno se fortaleció en las Constituciones de modo que su estatuto quedó mucho más ahormado aun cuando siguiera siendo necesario el complemento legislativo para su ordenación plena.
Y para alcanzar esa cierta autonomía de órgano constitucional sin excesiva sumisión a la Ley era necesario que la Constitución regulara, con cierta suficiencia, las funciones o, al menos, las potestades del Gobierno. Eso es lo que ha hecho el artículo 97 de la Constitución con una descripción rigurosa y conceptualmente rica de tales potestades que permite conocer el «radio de acción exterior» del órgano, como decía Nawiasky7, es decir, el campo concreto de la acción del Gobierno y el límite que no pueden franquear los restantes órganos constitucionales. Ahí radica la importancia de este precepto que perfecciona la regulación que contenía la Constitución de 1931 sobre el campo competencial del Gobierno estableciendo así, con precisión, el ámbito de actuación del Gobierno8. Pocas Constituciones extranjeras lo han hecho y quizá la más completa, aunque con una técnica algo diferente, sea la de Portugal que en sus artículos 200 a 203 regula con detalle las funciones del Gobierno y de su órgano colegiado, el Consejo de Ministros.
A diferencia de la Constitución portuguesa, que ha elegido la técnica enunciativa y casuística de funciones concretas, la española ha optado por señalar el contenido general de la acción del Gobierno a través de un conjunto de funciones9o
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líneas de acción de las que emanan funciones concretas con diverso alcance jurídico10. El resultado es que el Gobierno queda configurado como un órgano legitimado para actuar hacia la sociedad nacional e internacional y que esa actuación está legitimada constitucionalmente más...
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