Los tipos de pretensiones procesales administrativas y sus correlativas clases de sentencias en el marco de las tendencias legislativas actuales del proceso administrativo iberoamericano. Los efectos generales y específicos de la sentencia en el proceso administrativo
| Autor | Miguel Ángel Torrealba Sánchez |
| Páginas | 53-66 |
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Habiendo revisado en el primer capítulo la necesidad de insertar el instituto adjetivo de la pretensión procesal en la justicia administrativa, partiendo de las tesis postuladas por Guasp y adaptadas por González Pérez al proceso administrativo, corresponde entonces describir, con cierto grado de detalle, cómo se ha producido ese fenómeno en las tendencias legislativas iberoamericanas. Para ello, se comenzará por repasar la tradicional clasificación de las pretensiones procesales, con el fin de detallar luego cómo esta se manifiesta en los diversos regímenes bajo estudio (incluyendo el colombiano, más allá de las precisiones expuestas al final del capítulo ante rior). Cabe señalar que se tratará de un ejercicio fundamental mente descriptivo, pues el asunto será abordado con mayor detalle en el capítulo VI, al revisarse los diversos tipos de sentencias establecidos en el Derecho positivo.
Luego de ello, se estará en mejores condiciones para revisar los diversos efectos de la sentencia. No obstante, como no es tarea de esta investigación profundizar en un tema arduo y en algunos aspectos polémico en el proceso en general, y también en el proceso administrativo, nos limitaremos a exponer sus principales lineamientos apoyándonos en la doctrina. Asimismo, el estudio de los efectos concretos de las di versas sentencias de acuerdo con
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cada regulación, serán abordados con mayor detalle en los capítulos III al V de esta obra.
En cuanto a las diversas pretensiones que pueden plantearse, a la luz de la doctrina, la categorización que será objeto de atención en este capítulo en cuanto a las pretensiones, y más adelante en lo atinente a los fallos judiciales, es aquella que clasifica cuatro tipos: declarativas o mero-declarativas, constitutivas, de condena y ejecutivas69. Veamos primeramente la definición de cada tipo.
Se entiende por pretensiones declarativas aquellas en las que se pide al órgano jurisdiccional la mera declara ción de la existencia o inexistencia de una relación jurídica. La finalidad perseguida es la certeza, la desaparición de la incerti dumbre en que se halla el demandante. La petición tiende a la constatación de una situación jurídica existente, sin que se im ponga a persona determinada, aunque la declaración puede darse en interés del demandante frente a alguien70. Se trata de una pretensión que tiene por objeto el reconocimiento de la existencia o inexistencia de una situación jurídica.
Como ejemplos de pretensiones procesales administrativas declarativas, propone la doctrina la declaratoria judicial de nulidad de un acto administrativo nulo de nulidad absoluta71, y sentencias declarativas serán aquellas que declaren esa nulidad, o bien denieguen una pretensión de ese tipo72.
Serán pretensiones constitutivas, en cambio, aquellas en las que se pide al órgano jurisdiccional la creación, modificación o extinción de una situación jurídica, determinando la mutación de la realidad jurídico-material73. Para un sector de la doctrina son el supuesto normal en el proceso ad ministrativo, afirmación que luce discutible, toda vez que más bien son las pretensiones de condena el supuesto normal aún en la hipótesis de impugnación de actos administrativos, pues no basta con pedir la anulación de estos, sino que generalmente se
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pretenderá también que la Administración modifique la situa ción jurídica creada por la ejecución del acto administrativo anulado74.
A su vez, las pretensiones de condena se manifiestan en el supuesto de que lo que se reclama del órgano ju risdiccional es la imposición de una situación jurídica al demandado, condenándolo a unas prestaciones (positivas o negativas), o a un hacer. No basta el respeto a la situación jurídica reconocida o creada por la sentencia, sino que se requiere que se realice una prestación concreta, positiva o negativa75, se trata de un dar, un hacer o un no hacer76.
En ese sentido, se señala que las pretensiones de condena en el contencioso-administrativo son aquellos actos mediante los cuales el demandante pide a un órgano de este orden jurisdiccional que ordene a la Administración la realización de una determinada conducta, ya consista esta en el pago de una cantidad de dinero, la realización de otra actuación material, el dictado de un acto administrativo o la aprobación de un reglamento77.
Un ejemplo derivado de las anteriores referencias permitirá mostrar la distinción: si se pretende la declaración de la condición de un ciudadano como funcionario público, la pretensión (y la sentencia) será meramente declarativa; si se pretende, además, la anulación del acto administrativo que lo separó de manera ilegal de su cargo, se estará en presencia de una pretensión (y sentencia) constitutiva; y, si a ello se añade la petición de condena a su reincorporación y al pago de las remuneraciones dejadas de percibir durante el tiempo que el acto anulado produjo efectos, en tal caso la pretensión y la correlativa sentencia serán de condena.
Por último, serán pretensiones ejecutivas aquellas en que se solicita del órgano jurisdiccional un hacer, una manifestación de voluntad, la realización de
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una conducta, física o material, en contra de la voluntad del obligado78. Tendrán su origen en un título ejecutivo.
Esta clasificación o tipología puede encontrarse en la regulación de las diversas leyes bajo estudio. Así, por ejemplo, y a reserva de que el estudio más detallado de varias de estas se hará en capítulos posteriores, serán pretensiones declarativas o constitutivas79, bajo la ley española, las de anulación de actos administrativos y de disposiciones80, en la hipótesis de no solicitarse el reconocimiento de alguna situación jurídica individualizada (artículo 31.1)81; de condena, aquellas en que, además de la anulación judicial, se pida el reconocimiento de la situación jurídica individualizada y la adopción de las medidas adecuadas para el pleno restablecimiento de esta, entre ellas la indemnización de daños y perjuicios (artículo 71.1.b)82, el recurso contra la inactividad (artículo 32.1)83y el recurso frente a la actuación material constitutiva de vía de hecho (artículo 32.2)84; por último, serán pretensiones ejecutivas, por ejemplo, la de ejecución de actos firmes no ejecutados (artículo 29.2)85.
En el supuesto de la ley peruana, serán pretensiones declarativas o constitutivas la declaración de nulidad de actos administrativos (artículo 5.1)86; de condena las de reconocimiento o restablecimiento del derecho o interés jurídicamente tutelado y la adopción de las medidas o actos necesarios para tales fines (artículo 5.2)87; el llamado por la doctrina contencioso contractual88(artículo 4.5), el contencioso funcionarial89(artículo 4.6), la de que se declare contraria a derecho y el cese de una actuación material que no se sustente en acto administrativo (artículo 5.3)90; la de que se ordene a la Administración pública la realiza ción de una determinada actuación a la que se encuentre obligada por mandato de ley o en
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virtud de acto administrativo firme (artículo 5.4)91, la de indemnización de daños y perjuicios92, entre otras.
La ley costarricense contiene, como ya se señaló, una enumeración enunciativa de pretensiones, en su artículo 4293. En todo caso, en el elenco de las expresamente enunciadas en el precepto, serán pretensiones declarativas aquellas en que se solicite lo siguiente, en atención al contenido de los diversos literales o apartados: a) la declaración de disconformidad de la conducta administrativa con el ordenamiento jurídico y de todos los actos o las actuaciones conexas; b) la anulación total o parcial de la conducta administrativa (que podrá ser también constitutiva, conforme aclara la doctrina según ya se señaló)94;
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el reconocimiento o la declaración de alguna situación jurídica, y d) la declaración de la existencia, la inexistencia o el contenido de una relación sujeta al ordenamiento jurídico-administrativo. En cuanto a las pretensiones constitutivas, ellas serán en las que se pida95a) la declaración de disconformidad de la conducta administrativa con el ordenamiento jurídico y de todos los actos o las actuaciones conexas; b) la anulación total o parcial de la conducta administrativa; c) la modificación o, en su caso, la adaptación de la conducta administrativa96; d) la declaración (no el mero reconocimiento) de alguna situación jurídica; e) la declaración de la existencia, la inexistencia o el contenido de una relación sujeta al ordenamiento jurídico-administrativo, y f) la fijación de los límites y las reglas impuestos por el ordenamiento jurídico y los hechos, para el ejercicio de la potestad administrativa. Y serán pretensiones de condena aquellas en que se peticione a) la modificación o, en su caso, la adaptación de la conducta administrativa; b) el restableci miento o la declaración de alguna situación jurídica, así como la adopción de cuantas medidas resulten necesarias y apropiadas para ello97; c) que se condene a la Administración a realizar cualquier conducta administrativa específica impuesta por el orde namiento jurídico98; d) la declaración de disconformidad con el ordenamiento jurídico de una actuación material, constitutiva de una vía de hecho, su cesación, así como la adopción, en su caso, de las demás medidas previstas en ese mismo artículo 4299; f) que se ordene a la Administración pública abstenerse de adop tar y ejecu-
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tar cualquier conducta que pueda lesionar el interés público o las situaciones jurídicas actuales o potenciales de la persona, y g) la condena al pago de daños y perjuicios100. Como puede verse, será bastante común la acumulación de pretensio nes de condena con otras, como también ha...
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