La tipificación 'Europea' del delito terrorista en la Decisión Marco de 2002: análisis y perspectivas.
| Autor | Nicolás García Rivas |
| Cargo del Autor | Catedrático de Derecho Penal Universidad de Castilla-La Mancha |
| Páginas | 283-306 |
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El Preámbulo de la Decisión marco del Consejo de 13 de junio de 2002 sobre la lucha contra el terrorismo (DMT) consideraba conveniente "realizar una aproximación a la definición de los delitos de terrorismo en los Estados miembros" y recordaba los instrumentos jurídicos internacionales que se ocupaban de ello. Así, tanto en el ámbito universal de la Organización de Naciones Unidas como en el sectorial del Consejo de Europa (COE), de la Organización para la Seguridad y la Cooperación en Europa (OSCE) o la propia Commonwealth se han aprobado o se encuentran en fase de proyecto diferentes instrumentos jurídicos en los que la definición de delito terrorista o bien se obvia, por su dificultad, o bien aparece integrada por elementos distintos a los contenidos en la DMT, lo que puede explicar quizá la inarmónica ejecución de esta norma europea en los distintos países. Por lo que se refiere a la ONU, a lo largo de estos años ha continuado la reflexión iniciada en 1997 para la elaboración de un Convenio general sobre terrorismo que sirva como eje jurídico a una serie de convenios parciales aprobados a lo largo de los últimos treinta años. Sin embargo, esa reflexión no ha culminado por ahora con la aprobación de dicho proyecto. Mientras tanto, desde esa fecha se han aprobado los Convenios "sobre atentados cometidos con bombas" (1998), "sobre financiación del terrorismo" (1999) y, este mismo año, el "Convenio internacional para la represión de los actos de terrorismo nuclear", que será abierto a la firma en septiembre de 2005. Por su parte, el Comité de Minis-tros del Consejo de Europa ha adoptado un "Convenio para la represión del
Estudio realizado en desarrollo del Proyecto CICYT-BJU2003/09380 "Instrumentos penales y procesales contra la criminalidad organizada en la Unión Europea". En su primera versión, fue presentado y expuesto en el Seminario de expertos "La orden de detención europea, ¿primer título de ejecución directa en el Espacio Judicial Penal Europeo Evaluación de la situación actual y perspectivas de futuro." (Toledo, 8 al 11 de noviembre de 2004). El Seminario fue organizado por EJE, UCLM, AGIS 2003 y Ministerio de Justicia español.
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terrorismo" en mayo de 2005, tras varios años de deliberaciones, con el fin de poner al día los instrumentos jurídicos sobre la materia tras treinta años de vigencia del Convenio de 1977.
La transposición de la DMT a los distintos ordenamientos jurídicos quedaba fijada, como máximo, para el 31 de diciembre de 2002. A tres años vista de la entrada en vigor de aquella norma, el presente estudio tiene por objeto analizar la definición "europea" de terrorismo en relación con las definiciones ofrecidas por otros instrumentos jurídicos internacionales y determinar si la transposición a los distintos ordenamientos se ha verificado correctamente o ha sufrido interferencias derivadas de los compromisos adquiridos por los distintos países respecto a esas otras definiciones asentadas en el espectro multilateral del Derecho internacional público.
Por lo demás, esta reflexión se lleva a cabo en un período singular, caracterizado por el "síncope democrático" que tuvo lugar a raíz de los atentados del 11 de septiembre de 2001, síncope que ha dejado sin el debido riego crítico a las democracias de occidente, inclusive los países de la Unión Europea, sobre todo como consecuencia de los atentados de Madrid (2004) y Londres (2005). La estrategia "global" del terrorismo islámico tiene su contrapartida en leyes que vulneran de manera flagrante los principios asentados en la comunidad jurídica internacional, como la Military Order firmada por el Presidente Bush en noviembre de 2001, que permite la persecución universal de elementos terroristas -así definidos conforme a criterios puramente decisionistas-, y la consiguiente catalogación de esos sujetos como "enemigos sin derechos", lo que permite su deportación al limbo jurídico de Guantánamo, su privación de libertad durante años sin acusación siquiera, etc. Sin llegar a ese extremo, el Reino Unido responde ahora a los atentados del 7 de julio de 2005 con una flagrante vulneración de la Sentencia de la Cámara de los Lores de 16 de diciembre de 20041, que consideró inconstitucionales determinadas medidas contra ciudadanos extranjeros recogidas en la Antiterrorist Act de 2001, medidas que ahora piensa reduplicar el Gobierno británico en el Proyecto de reforma de aquella Ley2. El momento, pues, no propicia la reflexión serena, pero los principios del Estado de Derecho, que rigen no sólo en el ámbito nacional sino también en el internacional, obligan a ello.
El documento de la Comisión Europea de julio de 2005 en el que se fijan las prioridades de la Unión respecto al 60º Período de sesiones de la Asam-
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blea General de Naciones Unidas, exhorta a los países miembros a apoyar la declaración final de su Secretario General en la "Cumbre internacional sobre democracia, terrorismo y seguridad", celebrada en Madrid del 8 al 11 de marzo de 2005: "El Grupo [Club de Madrid] pide que se formule una definición de terrorismo en que quede claro que constituye terrorismo todo acto que obedezca a la intención de causar la muerte o graves daños corporales a civiles no combatientes, con el objetivo de intimidar a una población u obligar a un gobierno o a una organización internacional a realizar o abstenerse de realizar un acto. Considero -proseguía Kofi Annan- que esa propuesta tiene una fuerza moral evidente, por lo que insto encarecidamente a los dirigentes mundiales a que se unan para respaldarla, a fin de aprobar el convenio general lo antes posible." Ese apoyo explícito de la Comisión Europea a los trabajos desarrollados en el seno de Naciones Unidas obliga a enlazar el debate europeo con la evolución lograda por esta organización para definir el terrorismo.
En el ámbito universal de la ONU existen hasta la fecha trece convenios relativos a esta materia; desde el Convenio de Tokyo de 1963 "sobre delitos cometidos a bordo de aeronaves" hasta el reciente "Convenio sobre terrorismo nuclear", al que antes se aludía. Por otra parte, son numerosas las resoluciones del Consejo de Seguridad en las que se aborda el problema de un modo más o menos directo. Así, la Resolución 1373 (28.9.2001), aprobada a raíz de los atentados cometidos en Estados Unidos, creó un Comité especial encargado de verificar el grado de cumplimiento de las medidas dictadas por el propio Consejo en aquella Resolución y en otras posteriores. De otro lado, la "Oficina de las Naciones Unidas contra la droga y el delito", con sede en Viena, lleva a cabo una intensa actividad de asesoramiento técnico y de coordinación con otras instancias internacionales. Si sumamos a todo ello el intenso debate que ha tenido lugar en el "11º Congreso de Naciones Unidas sobre prevención del delito y justicia penal", celebrado en Bangkok del 18 al 25 de abril de 2005, puede afirmarse que esta organización de alcance universal está dotada de instrumentos suficientes para ofrecer una visión "global" del problema terrorista y, también, una definición de lo que debe entenderse por delito de terrorismo. Sin embargo, el Proyecto de Convenio general en el que dicha definición se incluye no ha podido aprobarse todavía; este dato, sus causas, así como la reflexión que está desarrollándose en el seno de la Sexta Comisión de la Asamblea General pueden servir como parámetro provisional para el presente estudio3.
Hace ahora nueve años, en 1996, la Resolución de la Asamblea General 51/210 decidió crear un Comité Especial encargado de elaborar sendos convenios sobre atentados cometidos con bombas y sobre terrorismo nuclear,
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tareas a las que sumaba un exhorto para que estudiara "más adelante medios para desarrollar un marco jurídico amplio de convenios relativos al terrorismo internacional"4. Los dos primeros convenios han sido adoptados en 1997 y 2005, respectivamente, y entre ambos se intercaló el "Convenio inter-nacional para la represión de la financiación del terrorismo" (1999), pero el Convenio global sigue siendo objeto de discusión en buena medida porque no se da con una definición de terrorismo aceptada íntegramente por todas las delegaciones.
El 28 de agosto de 2000, la delegación india presentó un Proyecto de Convenio general sobre el terrorismo internacional, que incluía en su artículo 2 la siguiente definición:
"Comete delito en el sentido de la presente Convención quien ilícita e intencionalmente y por cualquier medio realice una acción que tenga por objeto:
-
Causar la muerte o lesiones corporales graves a otra persona o personas; o
-
Causar daños graves en una instalación pública gubernamental, una red de transporte público, una red de comunicaciones o una instalación de infraestructura, con la intención de causar una destrucción significativa en ese lugar, instalación o red, o de que esa destrucción produzca o pueda producir un gran perjuicio económico, si el propósito de tal acción es, por su naturaleza o contexto, intimidar a la población u obligar a un gobierno o a una organización internacional a hacer o dejar de hacer algo".
Las enmiendas presentadas a este artículo del Proyecto5han incidido sobre todo en la...
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