Un sistema nacional de seguridad pública territorial y de polícia precisado de reforma
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En marzo de 2008 se han cumplido 22 años desde que las Cortes Generales aprobaron, a través de la preceptiva Ley Orgánica, los principios, la estructura y los elementos de coordinación del sistema de seguridad pública territorial y modelo de policía vigentes actualmente en nuestro país. El tiempo transcurrido desde entonces, sin prácticamente modificación sustancial alguna108, aconsejan al menos una reflexión, aquí y ahora.
Es difícil encontrar, no ya en el mundo, sino en Europa, dos sistemas de seguridad pública y de policía que sean idénticos. Cada país adopta el sistema que mejor se adapta a la estructura política y territorial de su Estado, a la cultura y mentalidad de sus ciudadanos, a sus propias tradiciones y al momento histórico. Esta heterogeneidad de los sistemas de seguridad y modelos de policía nos lleva a formular, previamente a cualquier propuesta o reflexión, la inexistencia de modelos de seguridad pública y de policía ideales, universales e intemporales.
Por tanto, no existe la posibilidad de importar para nuestro país el modelo de cualquier otro Estado, por muy eficaz o acertado que nos pa-Page 270rezca un sistema determinado. El análisis comparado de los diferentes sistemas de seguridad pública y de policía existentes en nuestro contexto político y cultural de Europa puede ayudarnos a obtener experiencias y enseñanzas para la reflexión, y en su caso modificación, de nuestro propio sistema. No obstante el sistema que al final creamos más conveniente debe tener muy presente la peculiar organización de nuestro Estado, la cultura y costumbres de nuestra sociedad y a la tradición histórica de nuestro país. Pues a la hora de definir un sistema de seguridad pública territorial y modelo de policía nos estamos refiriendo a una materia trascendental y próxima a los conceptos de democracia, soberanía y estado de derecho, como es la potestad coercitiva que el Estado ejerce, en régimen de monopolio, sobre sus ciudadanos, a través de las FyCS a las que encomienda, además proteger el libre ejercicio de los derechos y libertades individuales y colectivos, garantizar la seguridad ciudadana109.
Esta especial consideración constitucional de la materia a tratar hace que, para la reforma del sistema de seguridad pública y modelo de policía en España, no podamos utilizar únicamente criterios de eficacia policial o de eficiencia económica, sino que debamos combinar estos criterios con otros de legitimidad política, garantía jurídica y sustento social sin olvidar al contexto histórico.
Otro aspecto fundamental a considerar es, que los sistemas de seguridad pública y de policía no se generan sobre el vacío, sino sobre realidades de hecho muchas veces consolidadas por décadas e incluso siglos de tradición histórica, cual es el caso de nuestro país110. Esta premisa hace que debamos ser especialmente prudentes al plantear reformas. Por otro lado, la seguridad de los ciudadanos es un valor excesivamente trascendente como para permitirnos experimentar con modelos de seguridad pública y policiales radicalmente innovadores o rupturistas. La política de reformas moderadas, que tan buenos resultados ha dado en nuestro país para la adaptación de otras muchas insti-Page 271tuciones a las nuevas realidades políticas territoriales, sociales o económicas, deberá ser una vez más la norma a seguir.
La reforma del sistema de seguridad pública territorial y de policía en España debe ser además una reforma sustentada en un amplio consenso parlamentario, como ya lo fueron tanto la vigente Constitución Española como la propia LOFyCS en su momento. Este consenso es especialmente necesario por dos razones. En primer lugar, porque la seguridad pública interior es uno de los elementos conformadores del propio Estado y como tal cuestión de Estado, debe ser tratada. En segundo término, porque nada hay más perjudicial para la eficacia de cualquier sistema de seguridad pública que la inestabilidad. El cambio permanente de modelo, cuando ni siquiera se dio tiempo al anterior para su pleno desarrollo, termina produciendo no sólo la disfuncionalidad del sistema, sino la desmoralización de los diversos componentes del mismo, sometidos a una permanente incertidumbre e indefinición en el tiempo111.
En definitiva, la seguridad pública y la policía de España tienen hoy ante sí nuevos riesgos a los que las estructuras y los procedimientos actuales no siempre ofrecen respuestas adecuadas. La necesaria protección de los derechos y libertades de los ciudadanos y la garantía de la seguridad ciudadana, una de las más transcendentes obligaciones de todo Estado democrático y de derecho, obliga a realizar una reflexión sobre el sistema de seguridad pública y de policía en España, reflexión que en última instancia debe conducirnos a la formulación de un sistema de seguridad más próximo al ciudadano, más flexible, más eficiente y sobre todo, conocida nuestra peculiar distribución administrativa de la seguridad pública territorial, acorde con el bloque de la constitucionalidad que lo diseña112.
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Todas las instituciones acaban, pronto o tarde, reguladas por las leyes y la policía mucho mas por ser una institución de derecho público. Sin embargo también la vida de las leyes es limitada. Una ley es la institucionalización de una realidad social, es decir, un proyecto para congelar la vida en el momento de su elaboración. La ley establece el estado de las cosas y dicta las reglas para organizarlas de una determinada manera. La evolución constante de la vida sobrepasa las leyes, las deja obsoletas y obliga a una nueva creación legislativa. De manera que podemos señalar que la fortuna y acierto de una ley reside en su anticipación al tiempo, en su posibilidad para mantenerse en vigor muchos años, en definitiva, la pervivencia de las leyes no reside en su capacidad para congelar la realidad en que nacieron sino en adaptarse a la evolución de las realidades sociales.
Decimos esto, porque la Constitución Española de 1978 estableció para España un sistema de seguridad y de policía que venimos denominando tridimensionales y que se materializó en la vetusta LOFyCS. Por un lado, sitúa la responsabilidad última de la garantía de los derechos y libertades de los ciudadanos y de la seguridad ciudadana en el Gobierno de la Nación113. Por otro, posibilita a las Comunidades Autónomas la creación de cuerpos de policía propios y asigna a dichas Administraciones determinadas competencias en materia de seguridad pública114. Finalmente, hace una referencia explícita a la existencia de policías locales, dando con ello amparo constitucional a la existencia de dichos cuerpos de seguridad en las Administraciones Locales115. Este diseño constitucional presenta sin embargo diversas asimetrías. Así, reconoce en primer lugar determinados derechos históricos que implican, para determinadas Comunidades Autónomas, la asunción de niveles competenciales en materia de seguridad pública más elevados116, e igualmente introdujo di-Page 273ferentes velocidades en la asunción de las competencias de seguridad pública para otras Comunidades Autónomas117.
Conforme a este diseño de derecho nos encontramos actualmente con una situación de hecho. Por un lado, el Estado mantiene dos fuerzas y cuerpos de seguridad diferenciados: Cuerpo Nacional de Policía, de naturaleza civil ejercitando sus funciones en las capitales de provincia y los núcleos urbanos y con población superior a 20.000 habitantes y la Guardia Civil, de naturaleza militar y con despliegue en el resto del territorio nacional y su mar territorial y funcionalmente en los núcleos menores de aquel número de habitantes y zonas rurales. Ambos Cuerpos resultan sumamente potentes y voluminosos y con funciones en todo el territorio nacional.
En segundo lugar, nos encontramos con tres Comunidades Autónomas, País Vasco, Cataluña y Navarra, que en la actualidad disponen de cuerpos de policía propios en diferentes estados de desarrollo y funciones. En las dos primeras Comunidades, dichos Cuerpos tienen vocación, o son ya de hecho, policías integrales de seguridad pública, reservando en sus territorios a las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado sólo determinadas competencias extra o supra comunitarias.
Este panorama policial autonómico actual se completa con la existencia de varias reducidas Unidades del Cuerpo Nacional de Policía, adscritas como Policía Autonómica a las Comunidades de Galicia, Andalucía, Comunidad Valenciana, Aragón ... Comunidades que estatu-Page 274tariamente disponen también de la posibilidad de crear policía autonómica.
Finalmente, encontramos también un elevado y creciente número de Cuerpos de Policía Local, repartidos por toda la geografía española, especialmente importantes en las ciudades y grandes núcleos urbanos, cuyas competencias en materia de seguridad pública, si bien limitadas por la LOFyCS, no es menos cierto que vienen...
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