Teoría del Registro de la Propiedad como servicio público

AutorJesús López Medel
CargoAyudante de Derecho Natural y Registrador de la Propiedad
Páginas602-658

(Premio "Gascón y Marín» - 1957)

(Conclusión.)

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Titulo IV La organización del Registro de la Propiedad
Capítulo I Problemas generales
A) El planteamiento

Por versar nuestro trabajo sobre una «Teoría del Registro como servicio público», podría reducirse a la fundamentación y justificación de aquella teoría, construida-y esta es la mayor insistencia nuestra-sobre la naturaleza de una actividad, que es pública, por lo menos en su parte esencial 372. Dijimos que el Registro esta al servicio del derecho privado, mejor que al de un particular concreto, ocasional o de mala fe no pocas veces.Page 603

No obstante, en el titulo anterior completamos los aspectos públicos y sociales de tal actividad, planteando el problema de la naturaleza de una función para cumplir aquellos fines. Con esto creo haber estudiado suficientemente el objeto-actividad del Registro.

Si ahora nos permitimos ultimarla, es por ofrecer una serie de aspectos que han venido siendo los más externamente llamados a configurar y concebir el Registro corno servicio público, como son los elementos de organización. Por eso este título es deliberadamente breve, o al menos procuraremos hacerlo, para no paliar la atención más viva que hemos venido prestando a los dos elementos básicos del Registro, según nuestra teoría, la actividad y fin de seguridad, y la función de carácter jurisdiccional de carácter especial, que para cumplir una y otro interesamos.

De otro lado, la brevedad de este título puede quedar compensada con esa obra que González Pérez nos ha prometido 373, estudiando, precisamente, no una teoría del Registro como servicio público, sino los elementos concretos como tal, a la cual, como anticipo también, nosotros nos remitimos.

En este apartado de inevitables «observaciones», que descubren nuestro pensamiento sobre la cuestión, hemos de decir también que la doctrina hipotecaria, haciendo honor a este adjetivo, apenas ha dedicado atención a los problemas de la organización del Registro. Ni en tratados, ni en revistas o publicaciones, hemos encontrado la atención intensa que sobre otros temas sustantivos ha tenido. Creo que en esto hay una laguna de la Ciencia Hipotecaria, semejante a la existente en el de la Ciencia de Administración ante el Registro. Roca Sastre ha sido el que 374 ha dedicado una mayor atención, aun cuando el tema haya sido tratado, no como cuerpo sistemático de amplios vuelos doctrinales, como el resto de su obra, sino por imperativos de «programa» y finalidad particular de sus Tratados generales sobre Derecho Hipotecario, y ello lo decimos, no como queja bibliográfica o profesional, sino por la necesidad de tal atención.Page 604

La razón de este descuido puede estar en que haya una delegación implicita del investigador o estudioso en los órganos jerárquicos superiores, en cumplimiento de preceptos reglamentarios 375, y, por tanto, se piense que el problema de la organización y desenvolvimiento sea materia más bien gubernativa, encomendada y dirigida por el Ministerio de Justicia, Dirección General de los Registros y Colegio Nacional de Registradores de la Propiedad; o como cosa interna, no susceptible de lucubración alguna científica, o de crítica doctrinal, sistemática y elaborada.

Por último, hacemos confesión de que los elementos de organización forman parte indiscutible del Registro como servicio público, y esta es la razón más fuerte para no evadirnos del problema, que ceñiremos en lo posible, sobre todo en el capitulo II de este título, con una sistematización de aquellos elementos y breve referencia-que sólo excepcionalmente llega a la transcripción- a los artículos de la Ley y Reglamentos hipotecarios.

En este capítulo, además del planteamiento, esbozamos los problemas más generales, y acaso importantes, para un supuesto de hacer teoría de los elementos de organización, que son: lo orgánico dentro del servicio público; lo reglamentario y lo legal, en aquélla; la unificación de la diversidad de Registros, precisamente por la organización; y la unificación de funciones, atendiendo a la desarrollada por el Registro y otras instituciones.

Para los capítulos posteriores, rehuimos toda teoría sin distinción de derecho actual y derecho constituyente 376.

En la exposición de los elementos de organización, hecha en forma esquemática, casi hemos seguido un sistema especial, aten-Page 605diendo a los elementos externos, internos, jerárquicos y activo profesionales, sólo en parte orientado en García Oviedo 377.

B) Los elementos orgánicos del registro como servicio
  1. -En los criterios doctrinales.

    Por haber estudiado en la parte preliminar la teoría general del servicio público, nos excusamos de reiterar aquí el planteamiento doctrinal de la esencia del mismo. Es decir, si es la organización, si es la actividad o si es cierta actividad estatal la que matiza y justifica-o, mejor cualifica a todo servicio.

    Al concretar este problema al Registro, necesariamente nos encontrábamos con que todo posible entendimiento del mismo como servicio se basaba únicamente sobre la organización, más que sobre la actividad.

    Desde el punto de vista administrativo, Royo Villanova 378 claramente distingue la «declaración de los títulos sujetos a inscripción»-que es materia civil-de la «reglamentación del servicio»-que es materia administrativa-. Y este criterio puede considerarse, en general, como dominante en la Ciencia de la Administración 379.

    El sustentado por González Pérez 380 se basa más bien en el carácter de la función calificadora, que para dicho autor es función administrativa, corroborada en este sentido por la condición de funcionario administrativo. Más. amplio y completo es el criterio de Alesi 381, al extender el campo del servicio público a un grupo de actividades, entre otras, a la «actividad dirigida a proporcionar utilidad a los particulares, bien de orden jurídico (elPage 606 servicio del Registro de la Propiedad)...» La doctrina de Zano-bini puede considerarse orientada en esta nueva corriente 382.

    Desde el punto de vista civil-hipotecario, puede decirse que aquella tal concepción genérica apenas ha sido elaborada, por la pereza a estudiar los temas de organización del Registro. No sabemos si por delegarlos definitivamente a la Ciencia de la Administración, o por negar-con el silencio-que el Registro sea, además de institución, un servicio público; o, en último caso, por mostrarse contraria a que la organización sea la que matice el servicio. Así, Roca Sastre 383 reconoce que «el Registro, en su aspecto orgánico, constituye elemento de la Administración del Estado, considerado, no como un servicio público en sentido administrativo en sentido puro, sino como una actividad estrictamente jurídica puesta al servicio del Derecho Privado».

    De igual forma queremos entender que los autores 384 que han defendido el carácter institucional del Registro, si alguna concesión habrían de hacer a la teoría del Registro como servicio estaría en razón de la actividad y no de la organización. Y si alguna vez se habla de «organismo», al lado de «institución», no es para relegar a ésta a lo orgánico, sino para destacar la actividad viva desarrollada 385.

    Otro grupo de autores distingue el Derecho Registral material del formal 386; y al desplazar el problema al de carácter más bien público del Derecho Registral formal frente al privado del Derecho Registral material 387, se diluye toda la fuerza yPage 607 eficacia auténtica de la actividad registral, de manera que se vuelve y se remite ya a otra cuestión más de fondo, cual es lo público y lo privado del Derecho 388, y si se termina por destacar los limitados efectos de la inscripción «sólo» en cuanto a terceros. Se comprenderá que, en definitiva, por la distinción material y formal no se llega al camino de la actividad como determinante del servicio, sino a lo ya organizado, que «reglamenta la organización, según De Buen.

    Para nosotros, la razón del Registro como servicio está en la actividad puesta al servicio del Derecho Privado. Es decir, lo privado es el destinatario del servicio, que, naturalmente, como no se concreta en un individuo-aunque la institución registral se valga de él a través de sus actos y negocios jurídicos-, se hace público, y nosotros, con un calificativo más actual, denominamos social. Por eso, la distinción-aparentemente sin importancia que hace Gallardo Rueda 389-de que el Registro no es institución simplemente homologadora al servicio de los intereses privados, sino de un instrumento de defensa del orden público, de mantenimiento de la seguridad jurídica general», es exacta. Naturalmente que hay intereses privados en el Registro. Pero ese interés se excluye en el propio del negocio jurídico. No se ha hecho el Registro-y menos en un Derecho constituyente e ideal-para garantizar exclusivamente ese interés, lícito y justo, aunque siempre dentro de las normas civiles. Se ha hecho para y en servicio del Derecho Privado, y de ahi ese sino del citado autor, cuando lo cualifica por lo que supone de «defensa del orden público»-mejor...

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