Tendencias recientes de la politica de vivienda en Espana.
| Autor | Leal Maldonado, Jesus |
| Cargo | Ensayo |
Sumario. 1. Introduccion. 2. El contexto. 3. Las politicas. 3.1. Regulacion y produccion del suelo residencial. 3.2. La vivienda como objeto fiscal prioritario. 3.3. La volatilidad de la financiacion de la vivienda. 3.4. La intervencion directa del Estado: los planes de vivienda. 4. Conclusion. 5. Bibliografia.
[en] Recent trends in housing policy in Spain
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Introduccion
A lo largo de los ultimos 60 anos se ha venido dando en Espana un modelo de politica de vivienda caracterizado por su gran continuidad, cuyos principales parametros parece que estan llegando a su fin. Esa continuidad se debe al mantenimiento del impulso a un acceso a la vivienda en propiedad para todos los hogares, mas alla de su renta o de su condicion, asi como a una amplia distribucion de los beneficios concedidos que alcanza tambien a los hogares de ingresos medios. Durante este tiempo se ha canalizado de forma sistematica el ahorro de los hogares hacia la adquisicion de la vivienda que habitan. Esa vivienda constituye para la gran mayoria de los espanoles su principal patrimonio y para muchos el unico que poseen. Esta tendencia llega a su culmen a en el comienzo de este siglo, con una demanda de vivienda en propiedad mas alla de las necesidades y de la capacidad para llevarla a cabo que desemboca en lo que se ha llamado la burbuja inmobiliaria residencial, cuyo enorme impacto economico y social ha llevado a tomar conciencia de la exigencia de un cambio radical del modelo que impulse de forma eficiente la rehabilitacion y el alquiler.
Pero no se trata de un modelo exclusivo espanol sino en cualquier caso de una tendencia generalizada entre los paises del Sur de Europa, con los que tambien se comparten otras caracteristicas de esa politica de vivienda tales como la de la formacion de un elevado parque de viviendas secundarias, una cantidad considerable de viviendas vacias y una escasez cuando no carencia de viviendas sociales en alquiler a precios fuera de mercado para hogares de rentas bajas como han mostrado gran numero de autores (Allen, J. y otros (2004), Arbaci S. (2007) Castles, F.G. & Ferrera, M. (1996) Hoekstra, J. (2010) Leal, J. (2001).
El clientelismo propio de las politicas de los regimenes de bienestar de los paises del sur de Europa ha llevado a una serie de actuaciones en vivienda que con frecuencia era regresiva socialmente porque llevaba a favorecer mas a las clases medias que a las mas desfavorecidas. Los efectos de esas politicas, han contribuido a una profundizacion de la polaridad social entre propietarios e inquilinos. Al mismo tiempo que el propio valor de la vivienda se mantiene como un elemento discriminante de gran importancia, por su efecto en las desigualdades economicas y en las territoriales, consagrando grados elevados de segregacion en las ciudades.
Los problemas que se han arrastrado en las condiciones de acceso a la vivienda han sido de un tamano tan considerable que con frecuencia aparecen entre los primeros lugares de la preocupacion de los espanoles tal como revelan las encuestas de opinion publica (F. Anton y otros 2007).
La cuestion que se plantea en este articulo es hasta que punto las contradicciones del modelo tradicional sostenido durante mas de medio siglo, han obligado a un cambio en el contenido de las politicas, aunque la drastica reduccion de las inversiones publicas supone que este cambio tenga un escaso impacto de manera que contribuya escasamente a la mejora del acceso a la vivienda de los hogares espanoles. En consecuencia, los desahuciados tienen escasas alternativas, los jovenes siguen retrasando su edad de emancipacion, una parte de los inmigrantes se ven forzados a vivir hacinados, mientras sigue siendo complicado adaptar el parque de viviendas a las necesidades de unos hogares cambiantes, especialmente a los constituidos por personas mayores y a los unipersonales. El reto que se planea al tratar de explicar el fracaso de la politica de vivienda espanola supone ir mas alla de la descripcion de las medidas que se introducen a lo largo de estos anos y tratar de comprender como es la intervencion del Estado sobre el conjunto del sistema espanol de provision de viviendas, para explicar esa gran dificultad de adaptarse al rapido cambio en las condiciones de vida y en las formas de convivencia experimentado en Espana y poder garantizar una vivienda digna a todos los espanoles, tal como le exige a los poderes publicos el articulo 47 de la Constitucion Espanola.
Se trata de un fracaso cuyas raices se extienden a un periodo de mas de tres cuartos de siglo de politica de vivienda, desde el final de la Guerra Civil hasta nuestros dias. Pero este es un trayecto demasiado largo y lejano que necesitaria un desarrollo que sobrepasa la capacidad de este articulo, por lo que nos vamos a limitar al analisis de los cambios producidos en epocas mas recientes que nos permitan comprender el tratamiento del Estado a la exigencia de facilitar el acceso a la vivienda a todos los hogares.
Para su explicacion se parte de la existencia de un sistema de bienestar similar al que se presenta en los otros paises del Sur de Europa en el que el Estado tiene una intervencion escasa, o "rudimentaria", en palabras de Esping Andersen (1990) y en la que tanto el mercado como la familia o la propia sociedad civil debe compensar las carencias de esa debilidad (Abrahanson 1992; Ferrera 1995). Esta condicion se manifiesta tambien, aunque de forma diferente, en otra serie de servicios elementales como la provision de educacion, sanidad o en el sistema de pensiones, considerando que la vivienda seria la hermana pobre del Estado de Bienestar Espanol, no solo por la escasez de recursos que se le aplica sino sobre todo por la concepcion que se tiene del acceso a este bien necesario, en la que se le trata como una necesidad cuya satisfaccion corresponde en gran medida a otros elementos que conforman el Sistema de Bienestar en su conjunto como seria en este caso el mercado inmobiliario, la propia solidaridad familiar y en menor medida la Sociedad Civil.
A la hora de abordar el analisis de la politica de vivienda, partimos de su frecuente instrumentalizacion para objetivos distintos que el de garantizar el derecho a su acceso. La intervencion del Estado sobre la vivienda tiene objetivos que van mas alla de la provision de viviendas y de la ayuda a los hogares que no pueden acceder a ella en un mercado de viviendas libre, como la lucha contra el desempleo estructural existente en el pais, o el desarrollo de una serie de industrias. Pero ademas es politica multinivel, que se lleva a cabo por diferentes departamentos ministeriales y niveles administrativos que pueden actuar de forma contradictoria y con objetivos diferentes. Esa politica se distribuye desde el gobierno central hasta el local pasando por el gobierno autonomico, que seria el que tiene las competencias mas completas. Por otra parte, es el resultado de actuaciones diversas que van desde la politica de suelo y planeamiento, la politica financiera, la fiscal, la de servicios sociales y la propia intervencion directa. Todo esto hace que el analisis de esa politica de vivienda se haga complejo y haya que limitar el tiempo y el ambito de su aplicacion, concentrandonos en este caso a los anos del presente siglo y a la intervencion del Estado Central.
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El contexto
La herencia que se recibe a comienzos del presente siglo parte de un parque de viviendas con una elevada proporcion de secundarias y vacias y con unas formas de tenencia mayoritariamente en propiedad. El elevado crecimiento de este parque residencial a lo largo de la primera decada del presente siglo se basaba en una expansion continuada del numero de hogares debido especialmente a tres factores. El primero es el del acceso a la edad de emancipacion de unas generaciones especialmente numerosas, el segundo es el cambio producido en las formas de vida y de convivencia expresadas por la disminucion progresiva del tamano de los hogares cuya composicion media pasa de 2,9 a 2,53 personas por hogar, impulsado por el aumento de los hogares compuestos por una y dos personas cuyos comportamientos residenciales son diferentes del resto (Grafico 1). Finalmente, el tercero es el gran aumento de la poblacion extranjera experimentado durante este periodo con el crecimiento en 5 millones de habitantes provenientes de otros paises que ha contribuido al gran aumento de unas necesidades de vivienda, que han incidido de una u otra forma sobre la demanda de este bien, y en consecuencia sobre el volumen de su produccion
Asi, durante el periodo 2001-2011 se da un incremento de la poblacion residente del 14,6%, alcanzando el pais los 46 millones de habitantes que refleja el ultimo Censo de Poblacion y Vivienda, pero ese aumento contrasta con un crecimiento bastante mayor del numero de hogares durante ese periodo, que supone el 27,5%. Aunque en estos diez anos, la comparacion de los censos muestra que los hogares crecieron mas que el numero de viviendas, que lo hicieron en un 20,3%.
En consecuencia las viviendas no principales se incrementaron menos que las ocupadas de forma permanente. La secundarias en un 0,8% y las vacias en un 10,7%. Es mas, el incremento de 336.943 viviendas vacias, producido a lo largo de la decada, que refleja la comparacion intercensal, corresponde aproximadamente a la mitad de las viviendas de nueva construccion sin ocupar resenadas por el Ministerio de Fomento para el ano 2010, cuyo reparto segun el ano de su construccion refleja el hecho de que el periodo con mas viviendas vacias es justamente el ultimo (Grafico 2). Esto supone que tanto las viviendas vacias como las secundarias han descendido en su proporcion en relacion con las viviendas de ocupacion permanente. Eso no quita que Espana siga teniendo una de las proporciones mas elevadas de viviendas vacias entre los paises europeos, pero sus caracteristicas y su distribucion son muy dispares, al igual que sucede con las viviendas secundarias, que se...
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