Tendencias en el uso de instrumentos económicos y fiscales en la gestión ambiental: Reflexiones sobre la Unión Europea y el caso español

AutorDr. Luis M. Jiménez Herrero
Cargo del AutorAsesor en Medio Ambiente del Ministerio de Obras Públicas, Transportes y Medio Ambiente
Páginas163-188

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1. Introducción

El propósito de esta ponencia es esbozar una panorámica general sobre la situación y tendencias en la Unión Europea respecto a la utilización de instrumentos económicos y fiscales en las políticas ambientales y, al tiempo, hacer una pequeña reflexión sobre el caso español.

El marco de referencia actual para hablar de la aplicación de incentivos económicos a la gestión del medio ambiente se asienta en el concepto de desarrollo sostenible. Entendido éste como un proceso de cambio y una estrategia operativa donde se encuadran las modernas políticas ambientales que podemos llamar de "tercera generación", las cuales asumen novedosos enfoques de prevención e integración y, a la vez, defienden la necesidad de que los precios no mientan, es decir, que el sistema de precios refleje la "verdad ecológica" para aumentar la eficiencia en las acciones de uso y protección del medio ambiente y, en última instancia, para propiciar una transformación ecológica de la economía.

2. La gestión económica de las modernas políticas ambientales

Tenemos ahora, por tanto, un nuevo marco de referencia y una nueva visión de los problemas ambientales, en donde debemos encuadrar adecuadamente los aspectos de gestión económica del medio ambiente, y en particular, los relativos a la fiscalidad ambiental.

Ciertamente, los conceptos ambientales han cambiado en los últimos años; ya no es solamente un problema local, sino que la problemática ambiental es globalPage 164 y, por tanto, hacen falta respuestas locales, y también soluciones globales. Por esa razón, el concepto de desarrollo sosteníble también tiene que ser interpretado en su dimensión total, ya que no sólo es un proceso de cambio, sino que también debe ser concebido como una estrategia operativa para adaptar el sistema económico mundial a los límites, estructura y funcionamiento del sistema ecológico global.

Desde esta nueva perspectiva, el enfoque de "integración" es un elemento fundamental de transformación. En primer lugar, para tratar de integrar economía y ecología, compatibilizando sus respectivos procesos. En segundo término, para hacer una gestión integrada de los recursos y de los residuos aplicando principios de prevención y corrección en origen y teniendo en cuenta las leyes de la materia y de la energía. En tercer lugar,porque desde este enfoque se pretende integrar la dimensión ambiental en todas las políticas sectoriales (agricultura, energía, transportes, industria, etc.). En cuarto término, en base a todo lo anterior, para demostrar que el medio ambiente más que un factor limitativo y restrictivo, es un factor positivo de desarrollo, generador de empleo neto, e incluso un factor de justicia social que introduce nuevos elementos de equidad.

En resumen, esto significa que estamos ante nuevas visiones de los problemas ambientales y de los correspondientes sistemas de gestión. Ya no podemos hablar de medio ambiente si no lo vinculamos al desarrollo porque ambos forman un binomio inseparable que están permanente unidos como dos partes de un mismo proceso. Y tampoco podemos plantear una gestión ambiental racional sino se afronta una "transformación eco-estructural" del sistema económico mundial.

Ello nos conduce progresivamente a la definición de nuevas políticas ambientales con una marcada tendencia a la utilización del sistema de precios a través de instrumentos económicos, fiscales y financieros, conjuntamente con una variada gama de mecanismos de mercado.

Las políticas ambientales convencionales se han dirigido en el pasado básicamente al control de la contaminación ambiental, concediendo menos importancia a la gestión y uso racional de los recursos naturales. En la etapa actual, sin embargo, se puede hablar de políticas de "tercera generación", donde predominan los enfoques de prevención, precaución, cautela, integración, participación y cooperación que se aplican con mayor coherencia y racionalidad económica, tanto a la gestión de los residuos (contaminación), como a la gestión de los recursos naturales.

El principio rector comúnmente aceptado en las primeras políticas era el de "Quien Contamina Paga", como procedimiento adecuado para la internaliza-Page 165ción de una buena parte -pero no de todas- las externalidades ambientales negativas (básicamente del tipo producción-consumo).

Sin embargo, actualmente se plantea un nuevo principio más amplio que engloba al anterior denominado "Quien Usa los Recursos Paga", cuya finalidad es ajustar mejor los precios de los recursos naturales a su valor total según el "coste social de oportunidad" de su utilización.

El cumplimiento del principio "contaminador-pagador" se ha venido centrando inicialmente en el SISTEMA DE REGULACIÓN DIRECTA (normas-control) para corregir el daño ambiental mediante normas de emisión y vertidos, de producto, de proceso y de calidad ambiental. Este sistema ha sido ampliamente aceptado debido a que, en general, las normas y legislaciones son más fáciles de manejar por los administradores ambientales y, a la vez, se ejerce un control directo sobre el fenómeno contaminante. No obstante, a medida que ha ido aumentando la dimensión del problema ambiental, en su conjunto, el modelo normativo se va agotando paulatinamente, dado que se requieren -cada vez en mayor grado- normas más restrictivas que son proporcionalmente menos eficaces en términos ambientales.

En consecuencia, se hace más necesario procedimientos capaces de internalizar los costes externos ambientales durante todas las fases del "ciclo de vida" del proceso-producto, incluyendo las etapas de explotación del recurso, la producción, el consumo de bienes y servicios, y del tratamiento de los residuos generados.Y hacerlo además, con la mejor relación coste-eficiencia, es decir, al mínimo coste.

En última instancia, es convincente el argumento de que cuanto más ambicioso sea el objetivo de protección ambiental, más necesario es aplicar medidas guiadas por principios de minimización de costes. Esto es, soluciones basadas principalmente en una combinación de instrumentos económicos que consigan el objetivo ambiental al menor coste total para la sociedad en su conjunto (costes de depuración y control, de la contaminación; costes debidos al cambio de modelos de producción y consumo; costes administrativos y de gestión).

Es sobradamente conocido la gran variedad de instrumentos económicos y fiscales que se están aplicando en la actualidad. A finales de los años 80 en los países más industrializados se contabilizaban del orden de ciento cincuenta diferentes instrumentos económicos aplicados a la gestión ambiental, de los cuales más de la mitad eran de tipo fiscal y parafiscal. Hoy día superan los doscientos. Y el aumento es progresivo en los países del área de la OCDE y de la Unión Europea.

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2.1. Tipología y caracterización de los instrumentos económicos fiscales y mecanismos de mercado

En particular, es cierto que existe un predominio de los instrumentos fiscales y parafiscales,pero cada vez la tendencia apunta a que éstos se apliquen conjuntamente con otros mecanismos de mercado, y sistemas de auto-regulación (Acuerdos Voluntarios).

Podemos decir que existen cuatro diferentes categorías de estos instrumentos económicos, hablando en sentido amplio.

En primer lugar, los que afectan al precio de los productos: todo el conjunto de tasas e impuestos ambientales, subvenciones, sistemas de depósito y retorno. Es el conjunto de instrumentos más conocido en los países europeos.

En segundo lugar destacan aquellos que limitan los niveles de contaminación o de degradación ambiental, que incluyen buena parte de los mecanismos de mercado, como son los "permisos de emisión comercializables", o los "mecanismos compensatorios" ("Offset"), o "tipo burbuja" ("Bubble"), que se utilizan con más frecuencia en EE.UU, a los que habría que incluir otros sistemas de creación de mercados como los referentes a los "residuos" (mercados de subproductos) y al agua (mercados y "bancos de agua").

Otro tercer grupo, son los llamados Acuerdos Voluntarios, que pertenecen también a este nuevo sistema de auto-regulación de las empresas, donde se pueden incluir diferentes mecanismos reguladores con capacidad de dinamizar las fuerzas del mercado, como las "eco-auditorías", la "eco-gestión", las "ecoetiquetas" o los "compromisos de progreso" ("responsible care") que se están llevando a cabo con bastante eficacia en algunos sectores industriales con cierta capacidad dinámica.

Y, finalmente, en cuarto lugar, existe un conjunto de instrumentos financieros que ofrecen otras ventajas financieras-fiscales, que de algún modo también incitan al agente contaminador a que se comprometa mucho más en la mejora de la calidad del medio ambiente.

Una clasificación sistemática de los diferentes instrumentos económicos y fiscales, y de los mecanismos de mercado que utilizan la vía de los precios para desarrollar las políticas ambientales se presenta en el cuadro 1.

2.2. Ventajas de los instrumentos económicos

Los instrumentos económicos, en general, tienen ventajas sobre el clásico sistema de regulación directa (normas y...

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