El régimen temporal para la formalización de la iniciativa en el sistema de compensación según la ley del suelo de la...

AutorVicente Laso Baeza

El rgimen temporal para la formalizacin de la iniciativa en el sistema de compensacin segn la ley del suelo de la Comunidad de Madrid

I. CONSIDERACIÓN PREVIA

La confrontación de los textos legales con su efectiva aplicación práctica es uno de los modos más cualificados para verificar hasta qué punto las regulaciones en cada caso previstas son la consecuencia de una construcción meramente teórica o, por el contrario, responden a un modelo coherente en el que, para alcanzar interpretaciones razonables, no es necesario violentar la norma a fin de salvar una estructura mínima que la dé sentido.

La experiencia demuestra que es justamente la aplicación práctica de la Ley y su sometimiento al control jurisdiccional, lo que permite en gran medida extraer sus virtualidades y constatar sus contradicciones, puliendo con ello aquellas aristas que distorsionan su desenvolvimiento pacífico. Y es que frente a la lectura teórica de la Ley, como resultado de la cual determinados aspectos de ella pueden pasar desapercibidos, ocultos tras una apariencia de coherencia interna, su traslación al caso fácilmente desvela disfunciones que dificultan su comprensión. La realidad, esa materia recalcitrante como la llamó un escritor, aparece de este modo como el laboratorio donde la fórmula legal es sometida a prueba verificando su oportunidad y su acierto.

Pues bien, en el año y medio de vigencia con que ya cuenta la Ley 9/2001, de 17 de julio, del Suelo de la Comunidad de Madrid (en adelante LSCAM), son considerables las previsiones en ella contenidas que vienen planteando dificultades objetivas de interpretación y que, en no pocas ocasiones, son el resultado pura y simplemente de una deficiente regulación.

De todas ellas aquí se analizan las previsiones en relación con la formalización de la iniciativa en el sistema de compensación, limitándolo en todo caso a sus aspectos temporales en la fase inicial. Es decir, se trata de determinar cuándo es posible que sea la propiedad únicamente la que formalice la iniciativa y cuándo, ante la pasividad o defectuosa intervención de ésta, puede hacerlo cualquier otra persona, tenga o no la condición de propietario como dice el artículo 104.c)1.

II. LA FORMALIZACIÓN DE LA INICIATIVA EN EL SISTEMA DE COMPENSACIÓN

De acuerdo con el modelo de la Ley del Suelo de 1976, la aplicación de los distintos sistemas de actuación partía de su previa elección por parte de la Administración, ya fuera como una determinación más de las contenidas en el planeamiento, ya mediante un acto autónomo adoptado de modo independiente. El propietario estaba por lo tanto a expensas de lo que la Administración dispusiera al respecto, sin perjuicio de que pudiera instar él mismo el procedimiento correspondiente.

Tan sólo en un supuesto, y para el sistema de compensación, se preveía la posibilidad de que su elección fuera obligatoria, al margen de su condición como sistema preferente, cuando la iniciativa en cuestión fuera respaldada por los propietarios que representaran el 60 % de la superficie del polígono o unidad de actuación. Así lo contemplaba el artículo 159 del Reglamento de Gestión Urbanística al señalar que en tal caso «la Administración actuante acordará la aplicación del sistema si resulta justificada la titularidad de la superficie requerida», limitando en consecuencia los requisitos exigibles al cumplimiento del quórum indicado.

Frente a dicha regulación, la LSCAM introduce, en cuanto al sistema de compensación, una serie de novedades importantes, alguna de las cuales, heredera en parte de alguna otra concreta Ley autonómica aunque con una traslación defectuosa, llega a desnaturalizar el régimen tradicional del sistema al vincularlo de modo innecesario, cuando perfectamente se la podía haber dado un tratamiento autónomo2, con la figura del agente urbanizador.

En la LSCAM cobra especial importancia el régimen de la que se denomina iniciativa para la aplicación y definición del sistema, la cual tiene una clara trascendencia en cuanto la pasividad de la propiedad con vistas a su formalización es precisamente el detonante que permite que cualquier otra persona, aunque no tuviera la condición de propietario, pueda acceder a su formalización y, con ello, a protagonizar la ejecución del planeamiento. Lo que exige la superación de una serie de requisitos así como el sometimiento a un procedimiento de pública concurrencia en el que la posición de la propiedad queda en todo caso reforzada como se desprende de lo dispuesto en el artículo 111.5.

Contemplado sin embargo el contenido de la LSCAM al respecto, esto es, concretándolo en la fase inicial de formalización de la iniciativa, lo que principalmente aparece previsto en los artículos 104 a 107, se plantean diversas incertidumbres que derivan de las siguientes circunstancias:

  1. Configurada en el artículo 71 la denominada «actividad de ejecución» como el proceso dirigido «a materializar sobre el terreno las determinaciones» del planeamiento, el mismo precepto establece, entre otros, como presupuesto legal para acceder a aquélla, que esté definida la modalidad de gestión urbanística. Definición de modalidad de gestión urbanística que, como dice el artículo 79.2, consiste «en la delimitación de la unidad de ejecución y la fijación del sistema de ejecución».

    Es decir, la ejecución jurídica y material del planeamiento presupone la elección del sistema y la delimitación de la unidad correspondiente, lo que a su vez debe contemplarse desde el reconocimiento a la propiedad, en los artículos 18 y 21, del derecho a instar la tramitación del correspondiente procedimiento.

  2. De acuerdo con ello, en el inicio del artículo 104, titulado «Iniciativa para la aplicación y definición del sistema de compensación», el ejercicio de la iniciativa a que se refiere el artículo 106 siguiente queda supeditado a que el sistema esté establecido, de acuerdo con las alternativas que ofrecen los artículos 99, 100.2 y 101.1, en el planeamiento o al delimitarse la unidad de ejecución. Conclusión a la que también llevaría el artículo 103.1.b) al decir que el incumplimiento de los plazos del artículo 104 permite la sustitución del sistema de compensación, lo que supone partir de su elección previa como condición para el ejercicio de la iniciativa. Es decir, no cabe en principio formalizar la iniciativa si no está elegido el de compensación como sistema de ejecución, lo que encaja sin dificultad con lo expresado en el apartado precedente.

  3. No obstante lo anterior, cuando el mismo precepto 104 se refiere a quiénes pueden ejercitar la iniciativa y al plazo para llevarla a cabo, dice en el apartado a), respecto del suelo urbano no consolidado y del urbanizable sectorizado, que corresponde a los propietarios del 50 % de la superficie del ámbito, sector o unidad y en el plazo de un año desde la aprobación del Plan General, y, en el apartado b), respecto del urbanizable no sectorizado, que corresponde al mismo porcentaje del sector que se pretenda delimitar, computándose también el plazo, que pasa a ser de dos años, desde la aprobación del Plan General.

    En consecuencia, en el supuesto del apartado a) se fija como dies a quo, sin diferenciación alguna por ejemplo de aquellos casos en los que el Plan General contiene la ordenación pormenorizada y de aquellos otros en que remite tal previsión a un planeamiento de desarrollo, la aprobación definitiva del Plan General, cuando además podría darse el caso de que todavía en éste no se delimitasen unidades de ejecución. Y, a su vez, en el apartado b), se asume expresamente, como no puede ser de otro modo conforme a la clase de suelo de que se trata, que ni siquiera esté delimitado el sector y, por lo tanto, menos aún las unidades de ejecución, lo que debería entenderse igualmente aplicable al suelo urbanizable no programado y no urbanizable común mientras no se efectúe la correspondiente adaptación del planeamiento.

    Es decir, frente al encabezamiento del precepto en que la elección del sistema se presenta como presupuesto necesario, se admite sin embargo en su desarrollo posterior que tal circunstancia no sea siempre exigible.

  4. Por último, y para dificultar todavía más la cuestión, cuando el artículo 107 se refiere a las causas que pueden provocar la desestimación de la iniciativa, viene a admitir la innecesariedad de que estuviera elegido el sistema de compensación al señalar que si el planeamiento no contuviera previsión al respecto dicha desestimación podrá justificarse en «la procedencia de la elección de uno de los sistemas de ejecución pública». Lo que en sentido contrario implicaría estimar la iniciativa cuando el sistema de compensación se propusiera simultáneamente con ésta y así se entendiera procedente.

    Este es, en consecuencia, el marco legal aplicable a la forma-lización de la iniciativa, marco legal que prácticamente en tres artículos, y nada se ha dicho todavía del Preámbulo, se pronuncia con una evidente oscuridad cuando no deficiencia, exigiéndose ineludiblemente superar el tenor literal de los preceptos para intentar llegar a una posición mínimamente razonable. Materia de especial trascendencia cuando además afecta a una cuestión especialmente sensible por cuanto está en juego nada menos que el reconocimiento de la iniciativa para la ejecución del planeamiento, la cual, atribuida de entrada a favor de la propiedad, puede sucesivamente decantarse del lado del promotor no propietario cuando aquélla se muestra pasiva.

    A fin por lo tanto de ir desbrozando el camino para alcanzar una interpretación coherente según la cual la letra de la Ley pueda ser reconducida de manera que se consiga una mínima inteligibilidad del tema tratado, a continuación se estudian las cuestiones que se consideran más importantes, analizando en primer término dos aspectos de carácter general y, sucesivamente, la distinta solución que se entiende ofrece la LSCAM según cual fuera la clase y categoría de suelo sobre la que pretendiera plantearse la formulación de...

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