Tema 17. Delitos contra el urbanismo y la ordenación del territorio y delitos contra el ambiente
| Páginas | 735-790 |
Tema 17
DELITOS CONTRA EL URBANISMO Y LA ORDENACIÓN
DEL TERRITORIO Y DELITOS CONTRA EL AMBIENTE
Norberto J. de la Mata Barranco
Claves: El análisis de estos delitos exige explicar qué interés pretende
protegerse, con qué alcance y respecto a qué conductas, cómo se articula su
relación con la normativa administrativa y cómo se resuelven los problemas
que aparecen vinculados a la cuestión de la remisiones normativas, las auto-
rizaciones ilícitas, el error, la retroactividad de la regulación administrativa
favorable y la duplicidad de sanciones, penales y administrativas, cómo se de-
termina a quiénes va a hacerse responsables de las infracciones urbanísticas
y ambientales y qué trascendencia se da al comportamiento irregular de los
funcionarios públicos en su contribución a la lesión penal.
I. Delitos contra el urbanismo y la ordenación del territorio.
caso de las TeresiTas.
La Gerencia municipal de urbanismo del Ayuntamiento de […] aprobó la redac-
ción del Proyecto de Urbanización de la playa de las Teresitas. El Ayuntamiento asu-
mió a través de la Gerencia de Urbanismo la ejecución de la Fase II. Varios concejales
actuando con plena conciencia de que el Proyecto Fase II no se ajustaba a la norma-
tiva urbanística, que además debía ser sometido a evaluación de impacto ecológico y
que adolecía de las autorizaciones administrativas sectoriales que eran preceptivas
por estar afectados bienes demaniales intangibles, decidieron arbitrariamente ini-
ciar, tramitar e impulsar el procedimiento administrativo dirigido a la aprobación,
adjudicación y ejecución de las obras contempladas en el mismo.
Se inició así el expediente municipal correspondiente que se encabezó con un
informe favorable emitido por el director de Política territorial de la Gerencia de
urbanismo, quien actuó en connivencia con los anteriores. En el informe se hacía
constar que en líneas generales el proyecto de urbanización se ajustaba sustancial-
mente a la ordenación urbanística contenida en la modicación del Plan General
de Ordenación del litoral de Anaga, área de las Teresitas, omitiendo en el mismo
cuantos aspectos esenciales se relacionaban con la afección, por ocupación, de cons-
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DERECHO PENAL ECONÓMICO Y DE LA EMPRESA
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trucciones y edicaciones al dominio público marítimo y terrestre y sin reejar todos
aquellos aspectos relacionados con las parcelas, usos y aprovechamientos, paráme-
tros de altura, volumen y ocupación máxima permitida, datos imprescindibles que
tampoco se especicaron en ningún informe posterior. Otras dos funcionarias eva-
cuaron otros dos informes favorables.
En sesión ordinaria del Consejo rector de la Gerencia se acordó la aprobación
del Proyecto de ordenación del Frente marítimo de la playa de las Teresitas con el
voto favorable de varios concejales conocedores de las irregularidades, no constando
que el resto de vocales que votaron a favor fueran conocedores de ellas. Las obras se
adjudicaron a la empresa OHL.
En el período siguiente en que se fueron llevando a cabo diversos actos y re-
soluciones administrativas los implicados conocían la imposibilidad de obtener las
autorizaciones precisas para la ocupación de los bienes de dominio público cuya ocu-
pación contemplaba el proyecto. Constaban a este respecto la suspensión del otorga-
miento de concesiones y autorizaciones por parte de la Dirección General de Costas
y el informe desfavorable de la Intervención delegada de la Gerencia de urbanismo.
Ello no obstante fueron sucediéndose diferentes actuaciones administrativas ten-
dentes a evitar acatar la legalidad vigente.
Finalmente se paralizaron las obras que se estaban llevando ya a cabo habién-
dose ejecutado hasta ese momento movimientos de tierra y acopio en la zona nal
de la playa y el levantamiento parcial en la cabecera de la playa de la estructura del
edicio de aparcamientos y locales comerciales, habiéndose ocupado servidumbre
de protección marítimo-terrestre en un total de 420 metros cuadrados. El Proyecto
no era ni es susceptible de legalización.
Extracto no literal de la Sentencia 492/2014, de 18 de noviembre, de la Sección
Segunda de la Audiencia Provincial de Santa Cruz de Tenerife dictada en la Apela-
ción de la Sentencia 510/2014 procedente del Juzgado de lo Penal nº 5 de Santa Cruz
de Tenerife.
1. Ubicación y consideraciones sistemáticas.
La normativa dedicada a la tutela penal de la ordenación del territorio
se contempla en los arts. 319, números 1, 2, 3 y 4, y 320, números 1 y 2, del
Código Penal, recogidos bajo la rúbrica “De los delitos sobre la ordenación
del territorio y el urbanismo” en el Capítulo I de su Título XVI (Libro II) de-
dicado a la regulación “De los delitos relativos a la ordenación del territorio
y el urbanismo, la protección del patrimonio histórico y el medio ambien-
te”. Junto a ellos, los arts. 338, 339 y 340 completan la previsión legal en el
Capítulo V con unas “Disposiciones comunes” a todo el Título. Es necesario
tener también en cuenta el artículo 404, al que se remite el artículo 320 para
URBANISMO, ORDENACIÓN DEL TERRITORIO Y MEDIO AMBIENTE
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concretar la pena a imponer a la autoridad o funcionario responsable del
delito descrito en él.
Por supuesto, es necesario tener también en cuenta la normativa de carácter auto-
nómico y municipal existente en esta materia, dadas las remisiones conceptuales y nor-
mativas que efectúa el Código Penal a la regulación administrativa.
Lo primero que hay que destacar de la normativa es que el legislador, acertada-
mente, opta por incluir la regulación penal de esta materia en el Código Penal y no,
como algunas voces sugerían, en una ley penal especial o dentro de la propia norma-
tiva administrativa en leyes sectoriales. Razones de carácter preventivo, sistemático y
simbólico vinculadas a la nalidad del Derecho penal y a la función motivadora de la
norma penal avalan esta opción, apenas discutida en la doctrina española. Su inclusión
en el Código Penal favorece su conocimiento, resalta la gravedad de la ilicitud cometi-
da, facilita su aplicación y permite una intervención penal coherente con el sentido de
lo que ésta implica en su conjunto (véase el Tema 1 en relación con la cuestión de las
leyes penales especiales).
Entre los títulos dedicados a los delitos de corte socioeconómico y a los deli-
tos contra la seguridad colectiva el Título XVI agrupa la tutela de intereses hoy
en día claramente sustantivos, pero estrechamente vinculados a unos y otros,
en un caso por su indudable relación al menos criminológica con el mundo em-
presarial y en otro por el carácter difuso o colectivo del bien protegido y la con-
fusión entre el aspecto lesivo de la conducta incriminada a intereses de carácter
colectivo, difícil de concretar, y el riesgo adicional que la misma genera para
intereses de corte individual.
En todo caso, qué duda cabe que estamos ante delitos a ubicar dentro de lo
que se conoce como Derecho penal económico o de empresa porque, aunque
su objeto de protección no se vincula a la tutela del correcto intercambio de
bienes y servicios, sí están vinculados al desarrollo de actividades producti-
vas, se desarrollan por lo general en un ámbito de empresa y sus característi-
cas criminológicas los aproximan a la delincuencia de cuello blanco.
Dentro del Título XVI se adopta un concepto de ambiente bastante
omnicomprensivo, en cuanto se incriminan conductas lesivas o peligrosas
para el ambiente en su sentido más físico, restrictivo –agua, aire y tierra– o
amplio –además, ora y fauna– y conductas que tienen que ver con un con-
cepto más psíquico del ambiente, próximo a consideraciones relativas al bien-
estar social y a lo que implica la ecología en su sentido más global en cuanto
a la relación de todo tipo de la persona con lo que le rodea. En este contexto,
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