Les televisions, l’audiovisual a l’estat de cultura
| Autor | Iñaki Lasagabaster |
| Páginas | 19-39 |
LES TELEVISIONS, L’AUDIOVISUAL
A L’ESTAT DE CULTURA
Iñaki Lasagabaster
Sumari
I. Introducció
Les dues paraules que encapçalen aquest treball, televisió i cultura, responen a
dues realitats molt complexes, sobre les quals s’han escrit milions de pàgines. Titu-
lar un article d’una revista jurídica d’aquesta manera pot semblar una mica preten-
siós, però perfilar més el títol també se’m feia complicat. D’altra banda, el títol d’un
treball depèn del seu contingut i quan es volen expressar algunes idees sobre la tele-
visió i la cultura resulta difícil triar un sol aspecte per analitzar. Els temes que s’han
volgut destacar en aquesta ocasió són quatre i la seva elecció ha aconsellat de mante-
nir el nom de l’encapçalament.
En primer lloc s’analitza la relació entre la televisió i la formació de l’opinió pú-
blica. S’entén que l’opinió pública és un component fonamental de la cultura i un
instrument de primer ordre en els sistemes polítics democràtics. La seva formació
s’atribueix cada vegada més als mitjans de comunicació, especialment a la televisió,
i per això és una tasca indefugible sotmetre-la a consideració.
El segon gran tema d’anàlisi és la relació entre la televisió i el seu sistema d’orga-
nització, tant als estats com a la Unió Europea. El desenvolupament de la Unió Eu-
ropea, dels principis i els valors que l’orienten i, sobretot, dels drets i les polítiques
que fonamenten la Unió, ha tingut i tindrà conseqüències transcendentals en els
sistemes televisius interns. Alguns dels drets que es reconeixen a dins de la Unió
I. Introducció.
II. Televisió i opinió pública.
1. Televisió i opinió pública: algunes consi-
deracions sobre aquests conceptes.
2. La televisió i la seva curta relació històrica
amb l’opinió pública.
3. La televisió i la seva importància actual-
ment: diferents perspectives.
4. Alguns exemples sobre la forma de crea-
ció d’opinió pública.
5. A tall de conclusió.
III. La televisió i la Unió Europea: especialment
el tema del servei públic.
1. Plantejament.
2. Sobre la missió de servei públic que la te-
levisió ha d’acomplir.
3. La televisió privada i les seves funcions de
servei públic.
4. A tall de recapitulació.
IV. La televisió i la llengua.
1. Cooficialitat de llengües i sistema televi-
siu.
2. La regulació de la televisió i l’idioma
d’emissió: una consideració especial so-
bre la situació al País Basc.
3. A tall de recapitulació.
V. La televisió i internet.
1. Sobre el concepte de televisió.
2. El repartiment de competències entre
l’Estat i les comunitats autònomes en
aquesta matèria: telecomunicacions ver-
sus televisió a l’era d’internet.
3. A tall de recapitulació.
VI. Consideració final.
Autonomies, núm. 26, desembre de 2000, Barcelona.
afecten de manera directa els sistemes d’organització de la televisió. Entre aquests
drets hi ha els de caràcter econòmic i el seu corol·lari en una economia capitalista,
que és el principi de la lliure competència. El principi de la lliure competència com-
porta la prohibició de l’existència de monopolis d’un tipus determinat, prohibició
que s’ha incrementat recentment amb els plantejaments vinculats a l’anomenada
globalització. La incidència del dret europeu en els sistemes televisius estatals s’ha
començat a notar i cada vegada serà més gran. S’ha considerat fonamental fer un
comentari breu sobre aquest tema en parlar de la relació entre televisió i cultura.
El fet europeu remet a la cultura en un sentit no polític, i en aquesta matèria
destaca una altra qüestió clau: la llengua. El règim lingüístic vigent a la Unió Euro-
pea presenta inconvenients greus per al desenvolupament de la mateixa Unió. Amb
això no tan sols es constaten les dificultats derivades del funcionament de les insti-
tucions, de l’augment de la complexitat d’aquest funcionament com a conseqüèn-
cia de la integració o l’associació d’altres estats comunitaris o de l’interès dels dife-
rents estats per mantenir la seva llengua oficial com una llengua de referència a la
Unió. També s’ha dit que la llengua és un element fonamental en la configuració de
l’opinió pública i que sense una llengua comuna no és possible crear Europa.1Tot
això porta a plantejar la relació entre la llengua i la televisió i el seu règim jurídic. A
més, aquesta relació adquireix una importància especial en les entitats que tenen
una llengua pròpia i un sistema televisiu propi, però que no tenen prou poder polí-
tic per intentar-ne la defensa o bé no tenen un Estat.
Finalment es fa una consideració breu sobre el progrés tecnològic en matèria te-
levisiva. Aquest progrés ha estat la causa fonamental de l’evolució que ha experimen-
tat la concepció de la llibertat d’informació. En pocs anys s’ha pogut constatar l’a-
bandonament de formes d’intervenció de l’Administració molt rigoroses per d’altres
molt més liberals. La regulació de la televisió per satèl·lit o per cable n’és un exemple
clar. Ara ha sorgit un nou fenomen, internet, que tot just ha començat a desenvolu-
par-se i que tindrà uns efectes molt importants en la televisió. Com ja han dit els es-
pecialistes, ens trobem a la prehistòria de les noves tecnologies. Les conseqüències
que la seva aplicació tindrà per a les persones són difícils de preveure. En tot cas, una
gran responsabilitat dels encarregats de desenvolupar-les és que ho facin de manera
que serveixin a la humanitat en conjunt i que no siguin un instrument que incre-
menti la diferenciació. Les perspectives, però, no semblen gaire falagueres.
II. Televisió i opinió pública
1. Televisió i opinió pública: algunes consideracions sobre aquests conceptes
L'opinió pública ha estat un dels conceptes que inicialment va influir més en les
construccions jurisprudencials relatives a les llibertats d’informació i comunicació.
AUTONOMIES · 26
20
1. Grimm, Dieter, «¿Necesita Europa una Constitución?», Debats, 1996, 55, pàg. 13. Aquest au-
tor ja havia sostingut aquestes opinions al seu treball titulat «Mit einer Aufwertung des Europa-Parla-
ment ist es nicht getan. — Das Demokratiedefizit der EG hat strukturelle Ursachen», a: Jahrbuch zur
Staats- und Verwaltungswissenschaft, Nomos, Baden-Baden, 1993-1994, pàg. 15.
Aquest fenomen és comú a l’experiència dels tribunals constitucionals europeus i
també als diversos procediments d’interpretació dels drets fonamentals. La inter-
pretació dels drets fonamentals i, especialment, la relativa a les llibertats d’informa-
ció i comunicació, ha experimentat una evolució, de manera que han passat de ser
mers drets de defensa a ser drets de prestació, i posteriorment ha sorgit la teoria dels
drets fonamentals com a garanties institucionals. També es manifesta la tendència a
interpretar els drets i les llibertats fonamentals com a llibertats funcionals, en la me-
sura que són drets que es garanteixen per a alguna cosa. Així, doncs, la llibertat d’in-
formació no cobriria qüestions relatives a la publicitat, per bé que alguns tribunals
europeus han considerat que la publicitat també estaria protegida per la llibertat
d’informació.2
El Tribunal Constitucional és un bon reflex d’aquest fenomen europeu i esta-
bleix en una jurisprudència constant la importància de la televisió en la formació de
l’opinió pública, i conclou que, atesa la importància que té en el funcionament del
sistema democràtic, aquesta opinió pública no es pot veure abandonada, pel que fa a
la seva configuració, a les forces del mercat. El Tribunal Constitucional ha declarat
en aquest sentit que la qualificació de la televisió com a servei públic «és constitucio-
nalment legítima des del moment que el legislador la considera necessària per garan-
tir —en termes d’igualtat i efectivitat— determinats drets fonamentals de la col·lec-
tivitat, però no és, de cap manera, una etiqueta que una vegada ha estat col·locada
sobre el mitjà, en permeti qualsevol regulació».3El Tribunal ha assenyalat també que
els mitjans de comunicació, «perquè es produeixin dintre de l’ordre constitucional,
han de preservar ells mateixos el pluralisme»,4la qual cosa és extensible a les televi-
sions privades, que en la seva organització han de respectar «els principis de llibertat,
igualtat i pluralisme, com a valors fonamentals de l’Estat».5Així, doncs, l’organitza-
ció de la televisió exigeix respectar el principi fonamental del pluralisme.
Les diatribes sobre el concepte d’opinió pública no es limiten a aquesta visió in-
terna, sinó que són considerades qüestions bàsiques en la formació de noves formes
d’organització pública, com és el cas de la Unió Europea. La doctrina alemanya ja ha
posat de manifest la importància d’aquest concepte, en plantejar la falta de legitimi-
tat de la Unió precisament per la manca d’una opinió pública europea, l’existència
de la qual requereix, entre d’altres coses, partits d’àmbit europeu, organitzacions no
governamentals del mateix àmbit, mitjans de comunicació europeus i una mateixa
llengua.6Pel que ara ens interessa, fa èmfasi especialment en la importància dels mit-
jans de comunicació, l’europeïtzació dels quals considera que no té cap perspectiva,
ja que no s’ha de confondre un sistema de comunicacions europeïtzat amb un aug-
ment incessant de notícies i informacions sobre Europa. L’europeïtzació dels mèdia
hauria de significar molt més i, d’una manera especial, la creació d’un context comu-
Iñaki Lasagabaster, Les televisions, l’audiovisual a l’Estat de cultura 21
2. Vegeu la Sentència de 8 d’octubre de 1996 del Tribunal Constitucional austríac, que estableix
que la prohibició absoluta de publicitat en les emissions per cable (Kabelrundfunk) és contrària a l’arti-
cle 10 de la CEDH, al principi d’igualtat i al de la llibertat d’empresa (EuGRZ, 1997, pàg. 252 i seg.).
3. STC 206/1990, f. j. 6.
4. STC 12/1982, f. j. 6, i STC 206/1990, f. j. 6.
5. STC 31/1994, f. j. 6.
6. Grimm, Dieter, op. cit., pàg. 12 i 13.
nicatiu que superés el marc dels estats actuals. Els mitjans de comunicació continuen
estant excessivament limitats pels temes de caràcter intern i continuen concebent la
seva activitat segons aquest públic intern.7Juntament amb això, Grimm atorga una
importància fonamental a la llengua, perquè considera que la inexistència d’una
llengua comuna és l’obstacle més gran a l’europeïtzació de la «subestructura política
de la qual depèn el funcionament d’un sistema democràtic i l’actuació d’un Parla-
ment [...]».8Certament es pot dissentir d’un plantejament com aquest, que sembla
que requereix un apriorisme historicocultural, sense el qual no és possible conformar
una voluntat democràtica,9i que perd de vista que estem davant una qüestió sem-
blant a aquella de si és primer l’ou o la gallina. La institucionalització d’Europa, si es
fa adequadament, pot ser un element fonamental en la creació dels fluxos polítics eu-
ropeus entre els ciutadans i els grups en què s’organitzen, que és el que Habermas
anomena «el flux de continguts d’un procés circulatori que es genera per mitjà de la
institucionalització legal de la comunicació dels ciutadans»,10 sense esperar que es
constitueixi, no se sap ben bé com, aquest poble europeu.
El debat sobre l’existència d’una opinió pública europea no és una qüestió so-
lament acadèmica. Es pot dir que adquireix la rellevància més important quan el
Tribunal Constitucional alemany es pronuncia sobre la sentència relativa al Trac-
tat de Maastricht.11 En aquesta sentència, l’alt Tribunal alemany considera que
l’adhesió de la República Federal Alemanya (RFA) a la Unió Europea exigeix una
garantia en el sentit que la voluntat dels òrgans d’una organització supranacional
tingui una legitimació i una influència que es derivin del poble. Aquesta legitima-
ció i influència es donen en la mesura que es compleixin uns requisits, que són: «Si
no s’ha de quedar en un principi d’atribució formal, la democràcia depèn de
l’existència de determinats requisits prejurídics, com la confrontació permanent i
lliure de forces socials, interessos i idees contraposats, en la qual es poden anar de-
cantant i transformant fins i tot els objectius polítics [...] i a partir de la qual l’opi-
nió pública prefigura la seva voluntat política. Això mateix implica que els proce-
diments resolutius dels organismes que exerceixen el poder sobirà i els objectius
polítics que es persegueixen en cada cas resultin visibles i intel·ligibles per a la ma-
joria, com també que el ciutadà amb dret de vot es pugui comunicar en la seva
AUTONOMIES · 26
22
7. Grimm, op. cit., pàg. 12.
8. Grimm, op. cit., pàg. 13.
9. Habermas, Jürgen, «Observaciones a «¿Necesita Europa una Constitución?»», Debats, 1996,
55, pàg. 24. Aquest autor critica la idea de poble que defensa Grimm al seu treball La constelación na-
cional, Paidós, Barcelona, 2000, pàg. 131 i seg.
10. Habermas, op. cit., pàg. 24.
11. La Sentència de 12 d’octubre de 1993 del Tribunal Constitucional alemany ha estat molt cri-
ticada per la doctrina comunitarista i recorda que les altres sentències d’aquest Tribunal, conegudes
com a «Solange Beschluss». Una visió no tan crítica que argumenta la coherència sistèmica de la doctri-
na del Tribunal Constitucional alemany es pot llegir a McCormick, Neil, «La sentencia de Maastricht:
soberanía ahora», Debats, 55, pàg. 25 i seg., especialment les pàg. 29 i 30. Posteriorment, el Tribunal
Constitucional alemany es va haver de pronunciar sobre el Tractat de la Unió i en va emetre una
sentència menys polèmica; vegeu la Sentència de 31 de març de 1998 del Tribunal Constitucional ale-
many, EuGRZ, 1998, pàg. 164 i seg., de la qual es fa un breu comentari a Lasagabaster Herrarte, Iñaki,
«Cuestiones jurídicas sobre el euro», a: El derecho administrativo en el umbral del siglo XXI. Homenaje al
profesor Dr. D. Ramón Martín Mateo, Tirant lo Blanch, València, 1999, pàg. 2600-2603.
pròpia llengua amb el poder sobirà al qual està sotmès».12 Posteriorment, el Tribu-
nal Constitucional alemany sosté que és possible que aquests requisits es complei-
xin, però després diu que no es compleixen, quan assenyala que: «Si és que no exis-
teixen ja, aquests condicionaments efectius es podran arribar a desenvolupar amb
el pas del temps en el marc institucional de la Unió Europea. Aquesta evolució de-
pendrà, entre molts altres factors, del fet que es participi en els objectius dels òr-
gans comunitaris i en els seus processos de decisió des de l’interior de les nacions.
Partits, corporacions, premsa i ràdio seran tant mediadors com factors d’aquest
procés de mediació a partir del qual es pugui formar a Europa una opinió pública
[...]», que actualment no existeix, de la qual cosa es deriva, com a conseqüència
obligada, que: «En l’associació d’estats de la Unió Europea, la legitimació de-
mocràtica té lloc, doncs, en virtut de la connexió de l’actuació dels òrgans euro-
peus amb els parlaments dels estats membres».13
Així mateix, Habermas respon la qüestió lingüística a la qual es referia Grimm,
i que també havia esmentat el Tribunal Constitucional alemany, i diu que el tema
de l’idioma no es pot entendre com un obstacle insalvable, atès el nivell d’escolarit-
zació formal existent.14
L’opinió pública com a base dels estats democràtics ha estat present en les refle-
xions històriques i també en pronunciaments jurisdiccionals de diversa mena. Ara
interessa cridar l’atenció sobre la forma com s’ha produït la relació entre la televisió
i l’opinió pública a Europa, per bé que una anàlisi correcta d’aquesta qüestió reque-
riria dur a terme estudis empírics.15
2. La televisió i la seva curta relació històrica amb l’opinió pública
La televisió s’ha desenvolupat a Europa sota el signe de les limitacions del mitjà.
Aquestes limitacions i la consideració de la importància que tenia el mitjà televisiu
van portar les autoritats competents dels diferents estats a desenvolupar un sistema
televisiu que garantís el pluralisme. Aquest sistema televisiu podia adoptar formes
d’organització molt diferents. En la majoria dels estats europeus es van configurar
sistemes televisius monopolitzats, en els quals no hi havia televisió privada o bé, si
existia, era una televisió privada molt condicionada per obligacions de servei pú-
blic. En altres estats es va garantir el pluralisme per mitjà del que s’anomenava el
dret d’accés, institució que també va recollir la Constitució de 1978 però que no ha
tingut virtualitat. El sistema d’accés, tal com es regulava en el règim jurídic ho-
landès,16 consistia en una infraestructura d’emissió pública que després es facilitava
a diversos grups organitzats, segons la seva importància, perquè hi emetessin els
productes televisius que elaboressin. Aquest sistema s’ha vist superat per la pròpia
Iñaki Lasagabaster, Les televisions, l’audiovisual a l’Estat de cultura 23
12. Sentència de 12 d’octubre de 1993 del Tribunal Constitucional alemany, RIE, 1993, 3, pàg. 1004.
13. Sentència de 12 d’octubre de 1993 del Tribunal Constitucional alemany, RIE, 1993, 3, pàg. 1005.
14. Habermas, op. cit., pàg. 24.
15. Habermas, Jürgen, Historia y crítica de la opinión pública, Gustavo Gili, Barcelona, 1994, 4a
edició, pàg. 34 i 35.
16. Esteve Pardo, José, Régimen jurídico-administrativo de la televisión, INAP
, Madrid, 1984, pàg.
57 i seg.
evolució tecnològica17 i per la influència que la jurisprudència del Tribunal de Justí-
cia de la Unió Europea (TJUE) ha exercit en aquesta matèria. El sistema holandès
sobrevivia mitjançant un control ferri de la publicitat. Amb l’avenç de la tecnologia,
especialment del cable i el satèl·lit, era possible rebre emissions a Holanda de pro-
grames que s’havien originat a Luxemburg, sense que aquestes emissions estiguessin
sotmeses als esquemes de funcionament de la televisió holandesa.
La RFA va disposar d’un sistema de televisió en el qual es plantejaven dues possi-
bilitats de pluralisme: l’intern (Innenpluralismus) i l’extern (Aussenpluralismus). El
primer es produïa quan la televisió es dotava d’un sistema d’organització en el qual el
pluralisme era conseqüència de l’existència d’un òrgan de control de la televisió amb
aquest caràcter plural, un òrgan que tenia competències importants no tan sols en
matèria de programació, i que havia sabut exercir al llarg de la seva trajectòria una in-
fluència notable en el desenvolupament d’aquest model de televisió. Les primeres
temptatives amb la televisió privada es van desenvolupar a partir d’algunes iniciatives
dels Länder, inicialment del Sarre,18 que va intentar establir el primer sistema de tele-
visió privada de la RFA, seguint d’alguna manera la pauta que havia marcat l’instiga-
dor principal d’aquesta evolució, que ha estat Luxemburg.19 En aquesta evolució,
Luxemburg ha exercit el paper de «paradís televisiu», cosa que no li resultava difícil
d’aconseguir per raó de la seva centralitat geogràfica i perquè tenia l’alemany i el
francès com a idiomes oficials. La possibilitat de recepció es produeix inicialment
com a conseqüència del desbordament de les emissions per via satèl·lit, i posterior-
ment es planteja el problema de les emissions que són directes.20 Aquestes últimes
deriven la seva licitud precisament de l’article 10 de la CEDH. D’aquesta manera, es
produeix una incidència de televisions situades fora d’un estat en el sistema televisiu
d’aquest estat. La conseqüència obligada del progrés tecnològic i de l’aplicació de les
normes europees (TCEE i CEDH) produeix una superació del sistema televisiu pú-
blic i l’obertura a les televisions privades. Ara, però, no interessa analitzar amb pro-
funditat aquest procés, sinó constatar que els sistemes televisius adopten una forma
d’organització amb vista a garantir el procés de formació d’una opinió pública lliure.
3. La televisió i la seva importància actualment: diferents perspectives
La importància de la televisió en la conformació d’una opinió pública lliure s’ha
devaluat en certa manera, perquè s’ha entès que la televisió, malgrat la importància
AUTONOMIES · 26
24
17. Malanczuk, Peter, «Derecho comunitario y televisión», a: González Encinar, J. Juan (ed.), La
televisión pública en Europa, Madrid, 1996, pàg. 3.
18. Sentència, de 16 de juny de 1981 del Tribunal Constitucional alemany, referida per Esteve
Pardo, op. cit., pàg. 55, i Sáinz Moreno, Fernando, «La regulación legal de la televisión privada en la
jurisprudencia constitucional», REDC, 1981, 2, pàg. 159 i seg. La sentència declara que la legislació
del Sarre és inconstitucional no per falta de competència sinó perquè fa una regulació de la televisió
privada que no garanteix el pluralisme de les opinions ni la supervisió estatal sobre les emissions priva-
des, BverG, 57, 295.
19. Convé no oblidar que el Sarre i Luxemburg fan frontera. En aquest sentit, és explicable que el
primer intent de liberalització a la RFA es dugués a terme en aquest Land.
20. Lasagabaster Herrarte, Iñaki, «La televisión en vía directa mediante satélites: aspectos jurídi-
cos», RAP
, 1984, 103, pàg. 446 i seg.
que té, no exerceix la influència que li és atribuïda. Amb relació a aquesta qüestió és
interessant considerar dos aspectes. En primer lloc, que la televisió no es limita a ser
un simple notari dels esdeveniments informatius. La televisió crea la pròpia
notícia.21 La crea quan la publica, perquè una forma important d’incidir en l’opinió
pública és no donar informació sobre una notícia determinada, la qual cosa en pro-
dueix el desconeixement per part de l’opinió pública. D’altra banda, la forma de
donar la notícia també la configura; només cal pensar en el lloc, l’hora, el programa,
etc., que s’utilitzin per facilitar la informació. Per això la influència de la televisió és
molt gran en la formació de l’opinió pública.
Aquesta influència s’ha intentat minimitzar dient que l’opinió pública no és un
camp lliure on germina qualsevol idea, sinó que l’opinió pública té també els seus
propis sistemes de filtre, la qual cosa impedeix que la televisió i els mitjans de comu-
nicació puguin manejar aquesta opinió pública, que troba la seva defensa en filtres
culturals i ideològics.22 Certament les dues coses són veritat i és difícil dir quina d’e-
lles és més significativa: si és possible afirmar que l’opinió pública està molt condi-
cionada pels mitjans o si, al contrari, cal tenir en compte que l’activitat que desen-
volupa la televisió té un filtre molt fort, format per elements culturals i ideològics.
D’opinions, n’hi pot haver per a tots els gustos, però és indubtable que l’interès dels
poders públics per controlar la televisió no ha disminuït en cap cas. Ben al contrari,
el sistema televisiu públic cada vegada està més lluny del pluralisme intern i el plu-
ralisme extern, és a dir, l’autorització de televisions privades no fa augmentar aquest
pluralisme de l’opinió pública, perquè el control i la incidència del poder públic en
les televisions privades és molt fort. Algunes formes d’exercir aquest control són si-
bil·lines i d’altres més directes. Entre aquestes hi ha la simple presa de participa-
cions accionarials en les televisions privades per part dels poders públics, que hi ac-
tuen de manera directa o indirecta. Aquesta situació fa que el sistema de televisió no
tingui ni pluralisme intern ni pluralisme extern, amb relació a la formació de l’opi-
nió pública.
Per tant, ens trobem davant d’un procés d’uniformització de l’opinió pública
que té transcendència diversa segons els temes o els sectors de la població que afecti.
A continuació s’intenta plantejar la forma com es produeixen aquests dos tipus de
fenòmens.
4. Alguns exemples sobre la forma de creació d’opinió pública
La política internacional ha estat un dels àmbits en què la desinformació és més
accentuada. Només caldria pensar en conflictes més o menys recents, com la Guer-
ra del Golf, per adonar-se de les conseqüències que té la forma de donar la infor-
mació. És el mateix que succeeix amb les informacions relatives a catàstrofes, fams i
similars, o amb les anomenades guerres tribals a l’Àfrica, sobre les quals es donen ex-
plicacions que no resisteixen el més mínim contrast, s’obliden les causes autènti-
Iñaki Lasagabaster, Les televisions, l’audiovisual a l’Estat de cultura 25
21. Com posa de manifest algun autor, la notícia també s’inventa; vegeu Ramonet, Ignacio, La
golosina intelectual, Debate, Madrid, 2000, pàg. 23 i seg., on es descriuen invents recents dels mitjans
de comunicació.
22. Solozábal, Juan José, «Opinión pública y Estado constitucional», DPrC, 1996, 10, pàg. 405.
ques del problema o simplement s’ignora que existeix aquest problema. Les denún-
cies més habituals de les organitzacions no governamentals més destacades van en
aquesta línia.23 Algun autor ha posat de manifest que com més televisió es veu, més
gran és el grau de desinformació,24 o com se’ns transmet allò que el poder considera
oportú. És ben il·lustratiu en aquest sentit el títol amb què Grass encapçala la seva
reflexió sobre la informació que els mitjans de comunicació van donar amb relació a
la Guerra del Golf (1991): «No se ven cadáveres».25També s’ha assenyalat que la tele-
visió ofereix una visió del món que cada vegada és més asèptica, despolititzada, in-
colora, que arrossega la premsa cap a la demagògia i la pressió dels interessos comer-
cials.26
La desinformació també té un component territorial destacable. Malgrat
l’existència de televisions públiques i privades, és sorprenent el grau d’homogeneïtat
amb què tracten determinats temes. N’és un exemple paradigmàtic la consideració
que el nacionalisme té per a totes les televisions, la qual és seguida per la majoria de
la premsa, i que és un tema sobre el qual es fan manifestacions absolutament ten-
dencioses i manipulades, alhora que es produeixen silencis importants. No és ad-
missible sostenir que el nacionalisme és igual a racisme i repetir-ho sense parar.27 La
reivindicació nacionalista és tan legítima com qualsevol altra i, a més, així ho ha re-
conegut el Tribunal Suprem. L’alt Tribunal va tenir ocasió d’abordar el cas següent:
un periodista acusa un personatge públic balear, concretament el rector de la Uni-
versitat de les Illes Balears, de ser lloctinent de Hitler, racista i d’altres manifesta-
cions similars, perquè, entre altres, la seva conceptuació pública com a nacionalista
és notòria. El Tribunal Suprem sentencia que aquestes frases i atacs no estan empa-
rats per la llibertat d’expressió i diu literalment que: «El dret a la llibertat d’expressió
que sanciona l’article 20.1.ade la Constitució i el pluralisme polític que, com a va-
lor superior de l’ordenament jurídic de l’Estat social i democràtic de dret, recull
l’article 1 del text constitucional, legitimen qualsevol persona per exposar i difondre
lliurement idees i pensaments en què es propugni el nacionalisme respecte a qualsevol co-
munitat o territori de l’Estat sense que, per això, sigui quin sigui el grau d’acceptació o
AUTONOMIES · 26
26
23. L'ONG Metges sense Fronteres ha demostrat aquest fet en assenyalar que l’opinió pública
ni es preocupa ni està ben informada de la situació a l’Àfrica i que «es commou únicament en veure
com se salden les crisis catastròfiques i quan les càmeres realcen l’horror en directe» (MSF, 1999, 35,
pàg. 3).
24. Collon, Michel, ¡Ojo con los media!, Hondarribia, 1995, pàg. 252 i 253, on fa referència a un
estudi curiós que es va dur a terme a Denver (EUA). En aquest estudi, realitzat entre 250 persones, es
posen de manifest les diferències d’opinió entre els diferents grups de població segons el seu grau d’as-
siduïtat com a telespectadors. El 32 % dels espectadors més assidus pensava que Kuwait era una de-
mocràcia, enfront del 16 % dels menys assidus. Aquesta dada, entre d’altres —com ara el grau de co-
neixement de què era la intifada— posava de manifest que els més assidus a la televisió estaven menys
ben informats.
25. Grass, Günter, Mi siglo, Alfaguara, 1999, pàg. 385 i seg.
26. Bourdieu, Pierre, Contrafuegos, Anagrama, 1999, pàg. 112.
27. La premsa i la televisió repeteixen incessantment aquest missatge. A més, el missatge es co-
mença a utilitzar a partir d’un moment determinat, quan alguns comentaristes destacats equiparen
nacionalisme basc amb neteja ètnica, nacionalisme basc amb racisme i d’altres manifestacions sem-
blants. Les mateixes afirmacions es fan en la vida política amb un excés que ben bé podria justificar
plantejaments com el que s’analitza a la nota següent.
de rebuig d’aquestes idees per part del cos social, aquestes manifestacions es puguin qua-
lificar com a causa de deshonor per a qui les fa i que permeti als altres ciutadans atemp-
tar contra el seu honor en un pretès exercici del dret crític d’aquestes opinions.»28
Aquesta sentència del Tribunal Suprem és ben significativa i permetria esten-
dre’n els efectes a molts altres supòsits. La crítica política ha de prevaler sobre al-
tres béns protegits jurídicament, però això no permet fer afirmacions clarament
injurioses i manipuladores. Si no es pot titllar el rector de la universitat de racista
pel fet de ser nacionalista, és lícit tractar de racistes els dirigents nacionalistes o
predicar aquesta afirmació dels seus partits? L’aplicació de la sentència esmenta-
da hi dóna una resposta inequívoca. Tot amb tot, i malgrat la gravetat del cas,
el més destacable d’aquests comportaments és el seu caràcter manipulador de l’o-
pinió pública, cosa que es posa de manifest en alguns casos que relatem a conti-
nuació.
Ningú no afirma a la premsa ni a la televisió que els quebequesos siguin racistes.
Ni tan sols els francesos, que tenen un Consell Constitucional que afirma de mane-
ra taxativa que a França només hi pot haver un idioma oficial, que és el francès,29
posen cap entrebanc al procés sobiranista del Quebec. Ben al contrari, les revistes
franceses acullen col·laboracions sobre el tema, malgrat que internament les re-
ferències a l’autonomia de Còrsega, per exemple, es considerin poc afortunades po-
líticament i es conceptuïn en molts casos d’«etnicistes», per bé que tampoc no se sap
ben bé a què es fa o es vol fer referència amb aquest terme. Una cosa semblant suc-
ceeix amb la pretensió de crear un departament que aculli els territoris bascos de La-
purdi, Zuberoa i la Baixa Navarra. Els diferents criteris de mesura que s’han utilitzat
en aquests casos no poden ser més evidents.
Certament, davant d’aquesta mena de missatges, les poblacions afectades tenen
els seus filtres, que impedeixen o limiten l’eficàcia d’aquestes manipulacions, per bé
que es veuen sotmeses a un assetjament mediàtic constant. Un dels efectes d’aques-
ta política informativa és que provoca una veritable desinformació en altres territo-
ris de l’Estat. Són autèntiques excepcions els columnistes que se separen del discurs
oficial. Com diu Enzensberger,30 els periodistes, els mitjans, actuen en molts d’a-
quests casos com a veritables fabricants d’odi. Per als qui tenen com a única font
d’informació sobre el contingut i el significat del nacionalisme la televisió pública i
privada de l’Estat, la possibilitat d’obtenir una imatge aproximada d’aquesta realitat
i del seu significat és una quimera.
Iñaki Lasagabaster, Les televisions, l’audiovisual a l’Estat de cultura 27
28. Sentència de 21 de juliol de 1993 del Tribunal Suprem, Ar. 6272. Per a una anàlisi detinguda
i exhaustiva de la jurisprudència del Tribunal Suprem amb relació al dret de l’honor, vegeu Lazkano
Brotons, Iñigo, Derecho de la información, Bilbao, 2000 [inèdit].
29. Decisió 99-412 DC, de 15 de juny de 1999, del Consell Constitucional francès, que conside-
ra que la Carta europea de les llengües regionals o minoritàries és contrària a la Constitució francesa
perquè atempta contra els principis constitucionals d’indivisibilitat de la República, igualtat davant la
llei i unicitat del poble francès. Aquest atac es produeix com a conseqüència del reconeixement del
dret a «grups» de parlants d’aquestes llengües, de drets en «territoris» en què es parlen aquestes llen-
gües [les cometes a les paraules «grups» i «territoris» les posa la mateixa Decisió].
30. Enzensberger, Hans Magnus, Zigzag, Anagrama, Barcelona, 1999, especialment les pàg.
103 i 104.
5. A tall de conclusió
De tot el que s’ha dit fins ara es pot destacar que els mitjans de comunicació, i la
televisió en particular, no són transmissors d’una notícia, sinó creadors d’aquesta
notícia, ja sigui pel fet de transmetre-la o per la forma com ho fan o, senzillament,
perquè la manipulen o no la comuniquen. Així, doncs, la televisió té un paper fona-
mental en la creació de l’opinió pública. La concentració actual del control dels
mitjans de comunicació en mans de particulars31 o dels poders públics32 constitueix
un autèntic perill per a les llibertats i significa l’existència d’un component unidi-
reccional i no pluralista en la configuració de l’opinió pública. Enfront d’aquesta
concentració cada vegada més gran, la defensa grupal ideològica o cultural serà cada
vegada més complicada. En la política internacional s’ha parlat de l’«efecte CNN».
Quan aquesta cadena desapareix d’un lloc determinat, també ho fa la informació
que es rep d’aquest lloc. D’altra banda, els poders públics i els grups hegemònics
que els donen suport utilitzen el poder de la televisió per donar una visió desvirtua-
da de determinades qüestions, i són especialment virulents amb tot allò que fa re-
ferència a les cultures minoritàries i als corrents polítics que s’hi produeixen. La dis-
posició d’una televisió pròpia és un instrument imprescindible per participar en
aquest procés de creació d’opinió pública, i d’una manera més contundent en els
casos en què no es participa del poder de l’Estat.33 És necessari que en parlar del na-
cionalisme com a supraconcepte es puguin sentir altres veus.34
III. La televisió i la Unió Europea: especialment el tema del servei públic
1. Plantejament
Les televisions han estat qualificades com un servei públic en la major part d’Eu-
ropa. La idea de servei públic respon a la creació dogmàtica francesa, que quan tracta
de la televisió i d’altres serveis públics experimenta una evolució important.35 Aques-
ta noció de servei públic ha estat condicionada per la necessitat de prestar aquest ser-
AUTONOMIES · 26
28
31. El poder que té el magnat australià de la premsa Robert Murdoch al Regne Unit es considera
entre els cinc més influents. Si s’ajunta al de Conrad Black, canadenc, resulta que dos no-britànics po-
drien impedir, per mitjà de la premsa, la realització de determinades polítiques als polítics anglesos
més destacats; vegeu, en aquest sentit, Ortega, Andrés, Horizontes cercanos, Taurus, Madrid, pàg. 210.
32. En el cas italià es produeix un aiguabarreig del poder dels particulars, que al seu torn han ocu-
pat llocs de poder dins el Govern, com és el cas de Silvio Berlusconi. Vegeu Pace, Alessandro, «La tele-
visión pública en Italia», a: González Encinar, op. cit., pàg. 182 i seg.
33. González Encinar ha definit la televisió espanyola d’una forma rotunda en dir que és l’únic
cas en què «un partit polític pot disposar d’una televisió pública per manipular impunement la infor-
mació i l’opinió dels ciutadans». Vegeu González Encinar, Juan, «La televisión pública en España», a:
González Encinar, op. cit., pàg. 244.
34. Rubert de Ventós, Xavier, De la identidad a la independencia: la nueva transición, Anagrama,
Barcelona, 1999.
35. Sobre aquest tema és interessant el treball de Chinchilla Marín, Carmen, «El servicio público,
¿una amenaza o una garantía para los derechos fundamentales? Reflexiones sobre el caso de la televi-
sión», a: Estudios sobre la Constitución española. Homenaje al profesor Eduardo García de Enterría, Civi-
tas, Madrid, 1991, vol. II, pàg. 943 i seg.
vei a la població, una necessitat que creixia amb les limitacions tècniques que tenia el
mitjà. Amb l’evolució de la tecnologia i l’aplicació del dret comunitari s’ha produït
una obertura molt important del sistema televisiu i ara existeixen televisions privades
a tot Europa. El pas següent que s’està donant en el sistema televisiu ja no és tan sols
l’afirmació de les televisions privades, sinó també l’intent de reduir l’abast de les pú-
bliques, amb l’argument que actuen de forma deslleial amb les televisions privades,
perquè s’aprofiten d’un sistema de finançament privilegiat.36 Sobre aquest tema vo-
lem fer algunes consideracions a continuació, especialment dels problemes que afec-
ten els sistemes de televisió d’àmbits territorials més limitats que el de l’Estat.
Com s’ha indicat, la televisió pública és criticada pel fet que actua de forma privilegia-
da, ja que disposa d’un sistema de finançament de què no disposen les altres. Les televi-
sions públiques, almenys les que existeixen a l’Estat espanyol, es financen per una doble
via: pressupostària i de la publicitat. Actualment, aquesta situació és objecte de contesta-
ció. Es vol eliminar el finançament privilegiat afirmant que la televisió pública no respecta
els principis de la lliure competència. La televisió pública podria mantenir aquest finança-
ment només en la mesura que complís una funció de servei públic.37 El finançament de la
televisió d’acord amb el dret comunitari només es pot fer si es destrien les funcions de la
televisió que constitueixen la missió de servei públic de les altres. La qüestió consisteix,
doncs, a discernir quan ens trobem davant una missió de servei públic i quan no.
Els autors que defensen la limitació del finançament pressupostari de la televisió
consideren que no hi ha cap diferència entre la programació de les televisions públi-
ques i la de les privades. Certament, si la procedència o no del finançament pressu-
postari de la televisió s’ha de jutjar amb aquests paràmetres, la conseqüència hauria
de ser més radical que la que s’ha plantejat. En aquest cas, no hi hauria
d’haver cap mena de finançament privilegiat, perquè els dos sistemes de televisió fan
absolutament el mateix.38 De la mateixa manera, es planteja que les televisions priva-
des també fan o acompleixen una missió de servei públic, cosa que significa que no
és necessària una televisió pública que faci la mateixa funció. Aquestes considera-
cions requereixen una resposta diferenciada, i l’anàlisi s’ha de centrar inicialment en
la pregunta següent: què és la missió de servei públic que la televisió ha d’acomplir?
2. Sobre la missió de servei públic que la televisió ha d’acomplir
Aquesta qüestió no ha estat analitzada per la doctrina que defensa la limitació
del finançament de la televisió pública per via dels pressupostos. Es fan considera-
Iñaki Lasagabaster, Les televisions, l’audiovisual a l’Estat de cultura 29
36. El Tribunal de Primera Instància de la Unió Europea ja ha tingut ocasió de pronunciar-se en
una qüestió vinculada amb aquest tema en la STPICE de 15 de setembre de 1998. Es tracta d'una de-
núncia de Telecinco, SA, contra les televisions regionals per rebre ajudes contràries a l'art. 92 TCE. El
TPICE condemna la Comissió per no resoldre expressament sobre aquest assumpte, però sense pro-
nunciar-se sobre el fons. Vegeu la STPICE a La Ley, núm. 1554, 1999, i un comentari de la Sentència
a López Contreras González, María, «La intervención de la Comisión Europea en el debate jurídico
sobre el servicio televisivo», La Ley,núm. 4743, de 26 de febrer de 1999, pp. 1869 i seg.
37. Falcón Tella, Fernando, «La doble financiación de las televisiones públicas en España desde la
óptica del derecho de la competencia», RarAP, 1996, 8, pàg. 215.
38. S’ha assenyalat, per exemple, que no hi ha cap diferència entre les programacions de les tele-
visions públiques i de les privades, per bé que aquesta afirmació no està prou justificada i no deixa de
cions molt genèriques sobre la similitud dels dos sistemes de televisió, però no es de-
fineix aquesta funció de servei públic. D’altra banda, es presenta com una tasca molt
difícil discernir allò que és públic d’allò que no ho és en una televisió pública. Podria
ser que un programa determinat es definís en uns casos com un servei públic i en al-
tres no. Això porta a plantejar que la diferenciació entre missions de servei públic i
activitat ordinària a la televisió pública és molt discutible. Caldria afegir-hi, a més,
que les consideracions que es fan sobre la missió de servei públic de la televisió limi-
ten molt aquesta idea. La missió de servei públic de la televisió sembla que es vol
reduir a allò que és merament informatiu i estrictament formatiu, però no a l’entre-
teniment. Aquesta concepció del servei públic és molt còmoda. Com Hoffmann-
Riem i Schulz han assenyalat, la missió de servei públic de la televisió s’ha d’analitzar
amb relació a la programació i els seus destinataris, i amb els requeriments que es de-
riven del manteniment i el desenvolupament propis d’aquesta televisió.
Començant per la programació, cal dir que la programació que es considera servei
públic s’ha de conceptuar a partir de la idea de la televisió com a entreteniment i no tan
sols amb relació a la programació cultural i formativa. L’entreteniment i la manera com
es garanteix també forma part de la funció de servei públic. Els programes d’entreteni-
ment també creen cultura i en molts casos seria difícil considerar que aquests programes
no acompleixen una missió de servei públic. Si la pròpia idea de servei públic televisiu
no és clara, encara serà més difícil discernir quins programes tenen aquest caràcter.
Actualment la programació està experimentant una evolució enorme a causa
dels diferents criteris de rendibilitat que s’utilitzen, que es vinculen amb la població
a la qual s’adrecen aquests programes. Així, doncs, la mateixa idea de servei públic
ha de ser objecte d’una depuració, perquè amb ella ja no es fa referència a progra-
macions adreçades a tota la població ni tampoc a programes adreçats solament a
una elit cultural o política. La programació ha de tenir en compte la fragmentació
de l’audiència i la resposta que s’hi ha de donar des del que és públic.39
Finalment, cal no oblidar que la televisió ha de tenir un funcionament que li
permeti mantenir-se i evolucionar. La seva activitat s’ha d’orientar també a ser tan
rendible com sigui possible, a reduir el finançament públic tant com es pugui i a
ajustar-se a l’evolució incessant que el mitjà està experimentant. Una interpretació
rígida del concepte de servei públic televisiu n’impediria aquest desenvolupament i
la condemnaria a la desaparició.40
AUTONOMIES · 26
30
ser una percepció sense base demostrativa. Vegeu Falcón Tella, op. cit., pàg. 222, i Laguna de Paz, J. C.,
Régimen jurídico de la televisión privada, Marcial Pons, Madrid, 1994, pàg. 330.
39. El debat sobre l’abast de la categoria de servei públic aplicada a la televisió pública és comú als
diferents estats europeus. En aquest sentit, vegeu, pel que fa a Àustria, Holoubek, Michael, «La televi-
sión pública en Austria», a: González Encinar, op. cit., pàg. 123 i seg., on l’autor afirma que: «Àustria
ha establert una garantia constitucional de manteniment i desenvolupament de la radiotelevisió pú-
blica, sobre la base de la funció pública que aquesta acompleix» (pàg. 125). La problemàtica dels estats
europeus no sempre és la mateixa. Cada televisió pública és filla de la seva història i el tractament que
rep en cada un dels estats sempre ha estat diferent. En aquest sentit, són interessants les reflexions que
Esteve Pardo fa de manera comparativa entre els sistemes televisius francès, alemany i espanyol al seu
treball «Servicio público de televisión y garantía de la institución de la opinión pública libre», RAP,
1990, 123, pàg. 185 i seg., especialment la pàg. 205.
40. Hoffmann-Riem, Wolfgang, i Schulz, Wolfgang, «La televisión pública en Alemania», a
González Encinar, op. cit., pàg. 78 i 79.
3. La televisió privada i les seves funcions de servei públic
La definició de les funcions de servei públic que la televisió privada ha d’acom-
plir també presenta problemes interessants. Sovint s’afirma que la televisió privada
fa les mateixes funcions que la pública i que les obligacions que li són imposades en
la seva missió de servei públic les poden controlar els serveis públics, que determi-
naran si les compleixen o no. La creença que els poders públics poden controlar efi-
caçment les televisions privades i exigir d’una manera efectiva que es compleixin les
obligacions de servei públic que la llei els imposa no deixa de ser una mera il·lusió.41
Una prova d’aquesta afirmació és l’incompliment, per part de les televisions, de les
obligacions que es deriven de la Directiva europea sobre televisió sense fronteres.
Les exigències que aquesta Directiva estableix en algunes qüestions, com ara les re-
latives a la publicitat i la protecció de la infància, s’incompleixen amb una freqüèn-
cia inusitada, sense que aquest incompliment tingui conseqüències de cap mena. La
Llei 25/1994, de 12 de juliol, per la qual s’incorporava la Directiva 89/552/CEE a
l’ordenament jurídic espanyol, és un exemple paradigmàtic d’una norma no aplica-
da, d’una política d’aparador. La Llei 25/1994, pel que sabem, no ha tingut cap
aplicació sancionadora, per bé que és ben palès que els qui intervenen en el mercat
televisiu l’estant conculcant tots els dies.
Aquesta dificultat per executar el control sobre les televisions privades és moti-
vat pel fet que aquest control toca molt de prop una llibertat, que és la llibertat d’ex-
pressió. El control, per la televisió privada, del compliment de les seves obligacions
es pot entendre com un atac a la llibertat d’expressió. A més, el control de les televi-
sions privades podria significar l’enfrontament entre els poders públics i un o diver-
sos mitjans de comunicació, cosa que cap polític no vol que es produeixi, per raó de
les conseqüències que aquest enfrontament pot tenir. Les televisions, i els mitjans
de comunicació en general, exerceixen un poder molt gran sobre l’opinió pública, i
això fa que sigui molt difícil pensar que els poders públics controlin el compliment
de les obligacions que la llei els imposa. Amb relació a aquesta matèria, tampoc no
s’ha acudit a d’altres mecanismes, com ara la creació d’administracions indepen-
dents que es preocupin per l’aplicació d’aquestes disposicions.42
4. A tall de recapitulació
El servei públic televisiu s’ha d’analitzar de manera que no converteixi la televi-
sió pública en una organització amb una gestió tan complexa que n’impedeixi la su-
pervivència. La televisió pública s’ha d’analitzar tenint en compte la necessitat que
es mantingui i evolucioni. El servei públic televisiu s’ha d’entendre des de la pers-
Iñaki Lasagabaster, Les televisions, l’audiovisual a l’Estat de cultura 31
41. Hoffmann-Riem i Schulz, op. cit., pàg. 86.
42. Morange, Jean, «La televisión pública en Francia», a: González Encinar, op. cit., pàg. 146-
148, on manifesta que l’existència d’autoritats independents a França ha permès de mantenir la inde-
pendència de la televisió respecte del Govern, per bé que no ha aconseguit l’altre objectiu de tenir una
televisió pública de qualitat. Algunes de les referències que aquest autor fa al problema de la televisió
pública i la seva vinculació amb la qualitat, atès el seu caràcter de servei públic, plantegen els mateixos
problemes als quals s’ha fet referència amb relació a la RFA. Vegeu Hoffmann-Riem, Wolfgang, i
Schulz, Wolfgang, «La televisión pública en Alemania», a: González Encinar, op. cit., pàg. 78 i seg.
pectiva informativa, formativa i d’entreteniment. La televisió privada no serveix
com a actora en la prestació d’aquest servei, perquè l’experiència ha demostrat que
el control del compliment de les seves obligacions de servei públic és pràcticament
impossible. Assimilar la funció de la televisió pública com a servei públic a la televi-
sió privada sotmesa a obligacions de servei públic és injustificable. Així com en al-
tres camps l’existència d’obligacions de servei públic dóna als poders públics unes
possibilitats de control molt àmplies i fàcils d’executar, en el cas de la televisió priva-
da la imposició de les obligacions de servei públic es presenta com una tasca impos-
sible de dur a terme.
A aquestes consideracions generals cal afegir-ne d’altres que són aplicables espe-
cialment a les televisions d’un àmbit inferior a l’estatal, perquè en aquest cas el ser-
vei públic televisiu té les seves peculiaritats, entre les quals cal destacar d’una mane-
ra especial les que es deriven de l’existència de llengües oficials distintes del castellà.
Les obligacions de servei públic adquireixen un significat peculiar en aquest cas,
que analitzem d’una manera específica a l’apartat següent.
IV. La televisió i la llengua
1. Cooficialitat de llengües i sistema televisiu
L’existència de diverses llengües oficials en un àmbit geogràfic determinat té
unes conseqüències importants en el sistema televisiu. Aquestes conseqüències no
han estat analitzades adequadament. Normalment, quan es parla de la televisió i
dels drets fonamentals en general, no es fa cap referència a l’idioma. L’excepció
potser es troba en el dret a l’educació. Aquesta manca de consideració és deguda al
fet que normalment s’ha entès que la llengua no cal tenir-la en compte perquè «lò-
gicament» tot s’ha de fer en la llengua oficial de l’Estat i, de llengua oficial, a la ma-
joria dels estats europeus només n’hi havia una. Això és així fins al punt que els or-
denaments jurídics no recollien cap disposició sobre l’oficialitat de les llengües,
perquè era absolutament evident que només en podia ser una. El cas exemplar, en
aquest sentit, és França, que, per cert, acaba d’aprofitar la modificació recent de la
seva Constitució, com a conseqüència de la ratificació del Tractat de Maastricht,
per introduir-hi un precepte que estableix que la llengua oficial de França és el
francès. És significatiu que ho faci ara. Potser ho ha fet no enfront d’un «enemic»
lingüístic interior sinó davant del progrés de la Unió Europea i la pèrdua d’im-
portància del francès com a llengua de treball en els òrgans comunitaris,43 com
també davant del procés d’extensió de l’anglès com a llengua comuna en tots els
àmbits, que s’ha accentuat gràcies al seu domini en el camp de les telecomunica-
cions, sobretot a internet.
AUTONOMIES · 26
32
43. En aquest sentit, és molt il·lustrativa la proposta que va realitzar el president francès Jacques
Chirac de fer obligatori l’ensenyament de tres idiomes estrangers a totes les escoles primàries dels es-
tats de la Unió Europea. Amb aquesta mesura sembla que es busca que l’alemany no retrocedeixi a
França i que el francès no perdi més terreny en l’àmbit de la Unió Europea com a llengua de treball.
Vegeu Ortega, Andrés, «Do you speak French?», El País, 3 de juliol de 2000.
Les emissions de televisió plantegen el problema de la llengua d’emissió, que al
seu torn es pot analitzar des de dues perspectives: l’activa, des del punt de vista de
l’emissor, i la passiva, des del punt de vista del receptor. Si l’ordenament jurídic re-
gula el règim jurídic lingüístic de la televisió, cal analitzar aquest règim jurídic i
veure quines prescripcions conté. Si, en canvi, l’ordenament jurídic no en diu res,
cal reflexionar sobre aquesta relació. El dret a emetre en qualsevol llengua estaria
emparat pel dret a la llibertat d’expressió. No es podria prohibir una emissió en una
llengua no oficial perquè aquesta prohibició aniria contra el dret a la llibertat d’ex-
pressió i no de cap dret de caràcter lingüístic. Un altre problema diferent és el que
plantegen les emissions en període electoral, que es fan en una llengua no oficial i
estan protegides pel dret d’accés dels ciutadans i els grups polítics a la ràdio i la tele-
visió.44 Aquest dret suscita la qüestió de si en aquest cas seria possible un sistema te-
levisiu que emetés en diverses llengües i que cap d’elles no fos oficial. Aquesta qües-
tió planteja el problema del dret a rebre informació en la llengua oficial de l’Estat:
els ciutadans, tenen dret a rebre emissions de televisió en la llengua oficial? Com
s’ha assenyalat anteriorment, aquesta pregunta es planteja davant la manca d’una
regulació expressa d’aquest tema. Per a alguns la pregunta podria resultar una mica
retòrica i tindrien raó: qui farà unes emissions en una llengua no oficial, és a dir, en
una llengua que no serà coneguda per una part significativa dels ciutadans? La ren-
dibilitat política, econòmica o cultural d’una emissió televisiva és que tingui el
nombre d’espectadors més gran possible, i això s’impedeix si les emissions es fan en
un idioma que no és l’oficial i, per tant, que la població coneix poc o de forma limi-
tada. Malgrat aquesta objecció, la pregunta continua existint i la resposta ha de ser
positiva. La població té dret a rebre les emissions de televisió en la llengua oficial i
no en una altra. Una altra pregunta distinta seria plantejar si les persones que només
coneguessin una llengua distinta a l’oficial tindrien dret a rebre emissions en la seva
llengua. En principi, la resposta seria negativa, entre altres motius perquè seria im-
practicable, tot i que en alguns casos les respostes s’haurien de matisar més. Caldria
pensar també en altres supòsits, com ara el d’una llengua que, malgrat no ser oficial,
és valorada per la població com un bé cultural. La protecció de la cultura pròpia la
consideren un valor positiu alguns sistemes jurídics que, tanmateix, neguen un es-
tatus jurídic a llengües que es parlen en el seu territori, i el mateix succeeix en l’àm-
bit comunitari.45
La relació entre llengua i emissions de televisió permet preveure sistemes dife-
rents, que normalment estan condicionats pel règim jurídic d’oficialitat de les llen-
gües. En el futur aquests problemes es podran derivar de la preeminència d’una o de
diverses llengües respecte de totes les altres. Encara no ens trobem en aquest cas, per
la qual cosa analitzarem només el primer aspecte. El règim jurídic de l’oficialitat de
la llengua pot vincular expressament el règim jurídic de la televisió. Tots dos règims
Iñaki Lasagabaster, Les televisions, l’audiovisual a l’Estat de cultura 33
44. Jimena i Quesada, Lluís, «Els drets lingüístics en l’àmbit de les ràdios municipals: especial re-
ferència a la Comunitat Valenciana dins del nou marc comunitari europeu», Revista de Llengua i Dret,
1993, 20, pàg. 70 i seg.
45. Sobre l’anomenada excepció cultural a la Unió Europea, vegeu Waelbroeck, Michel, «Cultura
y proteccionismo en la Unión Europea», RIE, 2000, 7, pàg. 7 i seg., on es refereixen assumptes relatius
a Grècia, França i Itàlia.
jurídics poden trobar expressions molt diverses segons quin sigui l’òrgan competent
de regular-los i els principis a què respongui l’organització de l’Estat. En aquells es-
tats en què la unificació lingüística està molt unida a l’afirmació del propi estat, el
marge serà molt petit. En aquells altres supòsits en què l’afirmació cultural de les di-
ferents parts d’un estat en sigui un element constitutiu, la situació serà ben diversa.
Aquest és el cas de Suïssa o de la República Federal d’Alemanya. En aquests dos es-
tats, la unificació política parteix del principi de la sobirania cultural (Kulturhoheit)
pròpia de les entitats associades, ja siguin Länder o cantons. En el cas alemany,
aquesta sobirania no planteja, de moment, problemes lingüístics, perquè només
existeix un idioma oficial. A Suïssa, en canvi, s’ha adoptat un règim jurídic lingüís-
tic territorial, en què cada llengua és oficial de forma exclusiva en una part del terri-
tori. Aquest sistema fa que els drets dels ciutadans siguin diferents segons la llengua
i el cantó on es trobin.
En el cas de l’Estat espanyol, el règim jurídic de la llengua s’estableix d’acord
amb la Constitució, els estatuts i les lleis autonòmiques que regulen l’oficialitat de la
llengua. No s’ha fet una anàlisi exhaustiva d’aquestes regulacions, ja que aquest no és
l’objecte d’aquest treball, sinó que només s’analitza la normativa dictada a la Comu-
nitat Autònoma del País Basc. La Llei de normalització de l’ús de l’èuscar (LNE)46es-
tableix com a llengües oficials de la Comunitat Autònoma del País Basc l’èuscar i el
castellà (art. 3 LNE), l’ús de les quals té l’abast que aquesta Llei i la seva normativa de
desplegament (art. 1 LNE) els reconeixen. La Llei enumera els drets dels ciutadans i
ciutadanes bascos a rebre en èuscar publicacions periòdiques, programacions de rà-
dio i televisió i d’altres mitjans de comunicació (art. 5.2.cLNE) i posteriorment afe-
geix el dret a expressar-se en èuscar en qualsevol reunió (art. 5.2.eLNE). Més explíci-
tament, reconeix a tots els ciutadans el dret a ser informats pels mitjans de
comunicació social tant en èuscar com en castellà (art. 22 LNE). Aquesta relació en-
tre l’èuscar i els mitjans de comunicació o entre l’èuscar i la televisió suscita una viva
polèmica, de la qual ara volem destacar només un aspecte: la seva naturalesa jurídica.
Si la Llei reconeix als ciutadans i les ciutadanes bascos el dret a rebre programacions
de televisió en èuscar (art. 5.2.dLNE), aquest és un dret subjectiu perfecte que pot
reivindicar davant dels tribunals i exigir-hi la prestació d’aquest servei públic.47 L’or-
denament jurídic ja ha previst altres supòsits en què els ciutadans poden exigir da-
vant dels tribunals la prestació d’un servei públic determinat per part de l’Adminis-
d’aquest dret quant a la seva regulació jurídica concreta i el seu grau de compliment.
2. La regulació de la televisió i l’idioma d’emissió: una consideració especial sobre
la situació al País Basc
El dret a ser informat en èuscar i en castellà es reconeix amb relació a tots els
mitjans de comunicació, i es reconeix al Govern la tasca de promoure l’ús preferent
de l’èuscar en els mitjans de comunicació de la Comunitat Autònoma del País Basc
AUTONOMIES · 26
34
46. Llei 10/1982, de 24 de novembre, bàsica de normalització de l’ús de l’èuscar.
47. Lasagabaster Herrarte, op. cit., 1990, pàg. 211 i seg.
(art. 23 LNE) i la funció d’impulsar la normalització lingüística en els centres emis-
sors de RTVE (art. 24 LNE). Aquest darrer aspecte es pot considerar totalment inè-
dit. TVE no emet cap programació en èuscar, llevat potser d’algunes emissions
puntuals.48 La normativa estatal sobre televisions públiques no fa cap referència al
tema lingüístic i, a la pràctica, pel que fa almenys a la Comunitat Autònoma del
País Basc, no utilitza aquest idioma. El panorama en les televisions privades presen-
ta una problemàtica del tot diferent. Els distints sistemes d’emissió tenen una pro-
blemàtica pròpia. D’una banda, hi ha les televisions privades clàssiques, a les quals
és aplicable la Llei 10/1988, la televisió per satèl·lit, la televisió per cable i la televi-
sió local. L’estudi de tots aquests sistemes des de la perspectiva de la llengua exigiria
una anàlisi per a la qual ara no disposem d’espai. Tanmateix, sí que és possible
fer una sèrie de consideracions que, si bé no estan prou contrastades amb dades em-
píriques, es corresponen bàsicament amb la realitat.
La televisió privada, regulada a la Llei 10/1988, es pot considerar des de dues
perspectives interessants per a la llengua. La primera fa referència a la delimitació
per zones territorials d’emissió, que no han de coincidir necessàriament amb el
territori de cada comunitat autònoma, cosa que pot impedir l’aplicació de criteris
lingüístics en les emissions. En segon lloc hi ha les exigències relatives a la progra-
mació, en què no es fa cap referència al règim lingüístic quan es parla de les caracte-
rístiques que aquesta ha de tenir. Des de cap d’aquestes perspectives es pot conside-
rar que el règim lingüístic sigui objecte de cap consideració. De fet, pel que fa a la
Comunitat Autònoma del País Basc, les emissores privades de televisió no tenen
cap programació en llengua basca.49
L’anàlisi dels altres sistemes de televisió no es pot fer degudament, atesa la seva
implantació limitada. Les emissions per cable estan poc desenvolupades i les emis-
sions per satèl·lit, com que estan totalment liberalitzades, no estan sotmeses a cap
requisit d’aquest tipus, la qual cosa sembla lògica. Les emissores locals també estan
poc desenvolupades perquè es pugui fer una anàlisi de les seves característiques. En
tot cas, la vinculació de les emissores locals amb el seu àmbit geogràfic fa previsible
una vinculació més gran d’aquestes amb els requisits lingüístics de cada zona.
3. A tall de recapitulació
L’existència de llengües cooficials té com a conseqüència la introducció de l’ele-
ment lingüístic en la definició del dret a rebre i comunicar informació i en la concre-
ció de l’abast d’allò que s’entén per servei públic. Les emissions televisives en llengües
distintes del castellà les realitzen amb regularitat només les cadenes autonòmiques,
d’acord amb les exigències de servei públic que es deriven de la cooficialitat. Ni la te-
levisió pública estatal ni la privada constituïda en virtut de la Llei 10/1988 emeten
Iñaki Lasagabaster, Les televisions, l’audiovisual a l’Estat de cultura 35
48. Aquesta afirmació es fa perquè no es disposa de dades oficials o contrastades sobre la progra-
mació en èuscar a TVE. D’altra banda, tampoc no es tenen dades sobre la programació en altres llen-
gües cooficials.
49. Vegeu, sobre aquest tema, Lasagabaster Herrarte, op. cit., 1990, pàg. 227 i 228. Igual que a la
nota anterior, s’exemplifica la situació només amb dades relatives a la Comunitat Autònoma del País
Basc.
regularment en algun dels diversos idiomes cooficials, i, quan ho fan, és d’una forma
molt limitada tant pel temps d’emissió com pel contingut. A més de l’incompliment
de la funció de servei públic que els correspon, aquest comportament significa la ne-
gació del dret a rebre informació en les llengües cooficials, que es dedueix de les nor-
mes reguladores de la cooficialitat i del fet mateix que aquestes són unes altres llen-
gües oficials. Les televisions locals poden tenir un paper important en les emissions
en llengües distintes del castellà. La televisió per cable encara no s’ha desenvolupat
prou, però no és previsible que amb ella augmentin sensiblement les produccions en
llengües cooficials i menys encara que es desenvolupin emissions que compleixin les
funcions lingüístiques que es deriven de la cooficialitat. Tot això fa preveure que
la funció de servei públic només serà coberta, com ho ha estat fins ara, per les televi-
sions públiques autonòmiques. Tanmateix, els qui volen reduir l’abast de la funció de
servei públic de la televisió pública no tenen en compte aquest aspecte.
V. La televisió i internet
En aquest darrer apartat es vol fer una breu referència al problema de la televisió
i dels mitjans de comunicació en general, les noves tecnologies i el paper que corres-
pon als ens subestatals en aquest camp. El tema no és exclusiu de l’Estat espanyol i
per això serà interessant analitzar d’altres experiències que poden ser molt il·lustra-
tives en aquesta matèria. L’evolució de les tecnologies de la informació està provo-
cant la superació d’idees o categories que es trobaven a la base del repartiment com-
petencial entre l’Estat i altres ens. A més, aquesta evolució tot just comença ara
perquè, com se sol dir, ens trobem a la prehistòria de les telecomunicacions. El re-
partiment competencial entre l’Estat i les comunitats autònomes s’ha fet a partir de
la distinció entre telecomunicacions i mitjans de comunicació social, entre els quals
se citen la televisió, la ràdio i la premsa. La distinció entre aquestes categories ja no
presenta la claredat que abans semblava que tenia.
1. Sobre el concepte de televisió
La definició de la idea de televisió s’ha fet normalment partint de les normes re-
guladores d’aquest mitjà, entre les quals es troba la normativa comunitària. Avui dia
els conceptes de televisió i de mitjans de comunicació des d’una perspectiva consti-
tucional requereixen un estudi amb profunditat que no s’ha realitzat. El reparti-
ment de competències en aquesta matèria s’ha fet d’una manera massa senzilla, i re-
sulta necessari abordar una nova conceptualització d’aquesta categoria, amb tot el
que això significa. Els mecanismes que s’han creat per gestionar aquest mercat, en
concret la CMT, ja han posat de manifest que s’està donant un procés de con-
vergència entre la televisió i internet, la qual cosa porta a la necessitat d’aplicar a in-
ternet les normes de la televisió, especialment les relatives a la protecció de la infàn-
cia i de la joventut, d’acord amb les prescripcions de la Llei 25/1994, que incorpora
la Directiva sobre televisió sense fronteres.50
AUTONOMIES · 26
36
50. Llaneza González, Paloma, Internet y comunicaciones digitales, Bosch, Barcelona, 2000, pàg. 422.
A la República Federal d’Alemanya ha estat objecte d’un gran debat i d’atenció
doctrinal el problema de la determinació del contingut de la categoria mitjans de co-
municació, amb vista a diferenciar-la d’allò que s’entén per telecomunicacions. El Tri-
bunal Constitucional federal ha definit com a mitjà de comunicació social els serveis
que compleixen les condicions següents: s’adrecen a la generalitat, en forma de text,
so o imatge, i es transmeten a través d’ones electromagnètiques.51 Aquesta definició
no és gens clara, com s’ha evidenciat a l’hora distingir entre una tríada de serveis inte-
grats de forma genèrica en allò que usualment s’anomena multimèdia. Aquesta tríada
és la següent: la radiotelevisió en sentit estricte, els serveis de mitjans de comunicació
i els teleserveis de comunicació individual. La diferència entre els dos primers depèn
del grau d’influència en la formació de l’opinió pública. La radiotelevisió té una gran
importància en aquest camp, mentre que els serveis de mitjans de comunicació en
tenen molta menys. Resulta més difícil establir la diferència entre teleservei i mitjans
de comunicació. En principi, el teleservei és un mitjà de comunicació individual,
mentre que els mitjans de comunicació s’adrecen a la generalitat. La diferència entre
mitjans de comunicació i radiotelevisió tampoc no és tan clara en alguns casos. Un
cas paradigmàtic d’aquestes dificultats es pot trobar en la telecompra. La telecompra
pot ser un servei de mitjans de comunicació, però si funcionés com a compra sota
demanda amb possibilitat d’interacció seria teleservei i si es fes en el marc d’una ofer-
ta de programació televisiva seria radiotelevisió.52
2. El repartiment de competències entre l’Estat i les comunitats autònomes en aquesta
matèria: telecomunicacions versus televisió a l’era d’internet
El repartiment de competències entre l’Estat i les comunitats autònomes en
aquesta matèria es regeix pels articles 149.1.21 i 149.1.27 CE i pels corresponents
dels diferents estatuts d’autonomia.53 L’article 149.1.21 CE estableix la competèn-
cia exclusiva de l’Estat per a la regulació de les telecomunicacions i l’article
149.1.27 CE la competència estatal per dictar normes bàsiques del règim de prem-
sa, ràdio i televisió i, en general, de tots els mitjans de comunicació social. La juris-
prudència constitucional ha realitzat la interpretació d’aquests preceptes sense arri-
bar al grau de profunditat que seria desitjable, entre altres raons perquè el mateix
plantejament dels conflictes tampoc no requeria una tasca d’aquesta mena. Les
sentències del Tribunal Constitucional que es podrien portar a col·lació per aquest
154/1989 i la STC 168/1993, entre altres. El punt que tenen en comú és que no
Iñaki Lasagabaster, Les televisions, l’audiovisual a l’Estat de cultura 37
51. García Morales, María Jesús, «La regulació dels serveis multimèdia a Alemanya», Autonomies,
1999, 25, pàg. 46.
52. García Morales, op. cit., pàg. 48 i 49.
53. Cuadreny i Minovis, Salvador, «Las competencias del Estado y las comunidades autónomas
sobre telecomunicaciones por cable en la Constitución española», a: Arnaldo Alcubilla, Enrique, i
Montejo Velilla, Salvador, Telecomunicaciones por cable, La Ley-El Consultor, Madrid, 2000, pàg. 154
i 155. Sobre els títols administratius d’intervenció i la seva evolució, vegeu Esteve Pardo, José, «Viejos
títulos para tiempos nuevos: demanio y servicio público en la televisión por cable», REDA, 1992, 74,
pàg. 257 i seg.; Lazkano Brotons, Iñigo, «Televisión por cable y comunidades autónomas. (En torno a
la STC 21/1988, de 18 de febrero)», RVAP, 1988, 22, pàg. 179-187.
donen un concepte de televisió que després pugui tenir aplicació en la determinació
de què és televisió i mitjans de comunicació, enfront del concepte de telecomunica-
ció. Potser és la STC 168/1993 la que apura més en aquest sentit, quan assenyala
que el concepte de televisió no pot ser el que donaven alguns tractats internacionals
i que reproduïa la LOT, ja que un concepte tan ampli no resultava: «[...] plenament
operatiu a efectes del joc de les regles internes i constitucionals de distribució de
competències [...]»54 i es corria el risc que la competència sobre telecomunicacions
«[...] se superposés i acabés buidant de contingut [...]»55 la competència autonòmi-
ca sobre televisió, ràdio i mitjans de comunicació social. La conseqüència és que l’a-
torgament de concessions per a la gestió indirecta del servei, «[...] atesa la seva rela-
ció estreta amb els mitjans de comunicació social que sol·liciten concessions, que se
serveixen com a instrument de les emissores de radiodifusió sonora per exercir els
drets fonamentals que l’article 20 CE consagra [...] és una mesura que, per la seva
finalitat, troba una col·locació natural i específica en el títol [...]»56 competencial de
mitjans de comunicació social, que regula l’article 149.1.27 CE.57 Per tant, entrarà
en joc l’article 149.1.27 CE quan es tracti de l’exercici d’un dret dels que estableix
l’article 20 CE, per bé que amb això es plantejarà en molts casos la qüestió de si
s’està efectivament davant un dels drets que regula aquest precepte o no. En tota
aquesta matèria, es troba a faltar una anàlisi de tots els diferents serveis que es poden
prestar a la xarxa, de les seves característiques i de la definició que aquests serveis
han de tenir: si són mitjans de comunicació social o serveis de telecomunicació.
3. A tall de recapitulació
La doctrina i la jurisprudència han de perfilar el concepte de radiotelevisió molt
més del que ho han fet fins ara. La radiotelevisió requereix una depuració que acla-
reixi si els nous serveis que sorgeixen, especialment a internet, són catalogables dins
aquesta categoria o si, al contrari, es corresponen amb les telecomunicacions. La ju-
risprudència del Tribunal Constitucional ja ha assenyalat el perill que es derivaria
d’una interpretació àmplia de la matèria telecomunicacions.58 La interpretació de les
ta el principi que la interpretació del primer precepte no pot buidar de contingut el
segon. El problema possiblement no trobarà una solució fàcil. El Tribunal Consti-
tucional no és el camí adequat per resoldre problemes competencials en matèries
que estan sotmeses a aquesta evolució.59 Tampoc no és gaire factible que els poders
AUTONOMIES · 26
38
54. STC 168/1993, f. j. 4.
55. STC 168/1993, f. j. 4.
56. STC 168/1993, f. j. 4. En aquesta sentència se’n citen d’altres que van tractar el mateix tema,
57. Vegeu, sobre aquesta qüestió, els treballs de Chinchilla Marín, Carmen, «Les competències
de les comunitats autònomes en matèria de televisió», Autonomies, 1987, 8, pàg. 61 i seg.; Ariño Or-
tiz, Gaspar, «El papel de las administraciones territoriales en materia de televisión por cable: modelo
competencial», EC, 1994, 31, pàg. 31 i seg.
58. STC 168/1993.
59. García Morales, op. cit., pàg. 39; cal tenir en compte, a més, que la resolució dels conflictes de
competència requereix normalment un període de 3 a 4 anys.
públics implicats arribin a acords, si es té en compte que un d’ells té els instruments
principals de poder i que no li serà difícil de dur a terme una política de fets consu-
mats.
VI. Consideració final
La televisió pública és un requeriment ineludible de la democràcia, especial-
ment en aquells àmbits territorials menors que l’Estat i que no tenen una estructura
política suficient per defensar els seus interessos. La democràcia requereix l’existèn-
cia d’una opinió pública, que es crea mitjançant un procés lent, en el qual el plura-
lisme dels mitjans de comunicació constitueix una necessitat ineludible. La televi-
sió fa el paper de protagonista principal en el desenvolupament dels serveis públics
vinculats a la creació d’aquesta opinió pública. Aquest paper només el pot exercir si
és pública, per bé que el grau de compliment dependrà dels controls que se’n facin i
de la cultura política existent. La televisió privada ja ha demostrat que és incapaç de
fer aquesta funció i que els controls per intentar-ho no són operatius. La televisió ha
d’acomplir aquesta funció de creació de l’opinió pública perquè té la responsabilitat
de manifestar el pluralisme de la societat i de crear les precondicions culturals que
garanteixin el funcionament del sistema democràtic i el seu manteniment posterior.
La televisió té una responsabilitat fonamental en la preservació de les llengües que
no estan protegides per estructures polítiques estatals, amb vista a garantir, als seus
habitants, el dret a comunicar i a rebre informació en la seva llengua. Tot el que s’ha
dit serveix per entendre la televisió com un instrument crucial de l’Estat de cultura i
també la responsabilitat que incumbeix els poders públics en aquest àmbit. El fun-
cionament de les televisions públiques i el seu manteniment amb vista al futur re-
quereix que trobin un lloc adequat en els nous desenvolupaments tecnològics, so-
bretot pel que fa a les conseqüències que tots els serveis vinculats a internet tindran
en la televisió. Les categories jurídiques que s’han utilitzat fins ara s’hauran de revi-
sar necessàriament. La construcció europea i els principis que la inspiren no poden
reduir la seva consideració sobre els mitjans de comunicació a un mer càlcul econò-
mic o de competència. La funció de servei públic de les televisions públiques conti-
nua essent manifesta i és percebuda per la majoria dels ordenaments jurídics com
un requeriment democràtic bàsic i l’únic mitjà capaç de garantir la formació d’una
opinió pública lliure.
Iñaki Lasagabaster, Les televisions, l’audiovisual a l’Estat de cultura 39
