STS, 19 de Abril de 2007

La Sentencia antes citada de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional dice en su parte dispositiva lo siguiente: "Fallamos PRIMERO.- Que estimando el presente recurso especial para la protección de derechos fundamentales nº 6/02, interpuesto por la representación de la CONFEDERACION SINDICAL DE COMISIONES OBRERAS, contra la Orden del Ministerio de Ciencia y Tecnología CTE/1530/2002/ de 18 de junio, sobre servicios mínimos en "ANTENA 3 DE TELEVISION, S.A.", para la jornada de huelga del 20 de junio de 2002, declaramos la nulidad de pleno derecho de la misma por vulneración del derecho de huelga. SEGUNDO.- No hacemos una expresa condena en costas".

Por escrito de 21 de marzo de 2002 el Abogado del Estado formula escrito de interposición del presente recurso en el que al amparo de lo dispuesto en el artículo 88.1.c) de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa alega que el fallo de la sentencia debió ser de anulación parcial de la orden impugnada (Apartado 1º, letras a) y b) y no total. Al amparo de lo dispuesto en el artículo 88.1.d) de dicha Ley, alega vulneración del artículo 28.2 de la Constitución, en tanto la sentencia considera contrario a dicho precepto la emisión de grabaciones, y en cuanto considera contraria al mismo la emisión de la producción y emisión normal de la programación informativa, alegando a este respecto la sentencia de esta sala de 17 de enero de 2003 .

El Procurador Don Manuel Lanchares Perlado, comparece en nombre de Antena 3 Televisión solicitando la estimación del recurso. El Ministerio Fiscal solicita la inadmisión del motivo primero del recurso, y la desestimación de éste. Doña Isabel Cañedo Vega, Procuradora, en nombre y representación de la CONFEDERACION SINDICAL DE COMISIONES OBRERAS, solicito la desestimación del recurso.

Admitido a trámite el recurso de casación interpuesto, se ordenó que las actuaciones quedasen pendientes de señalamiento cuando por turno correspondiese, a cuyo fin se fijó para votación y fallo el día 11 de abril de 2007, en que tuvo lugar con observancia en su tramitación de las reglas establecidas por la Ley.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. José Díaz Delgado,

Es objeto del presente recurso de casación la estimación por la Sentencia impugnada del recurso contencioso-administrativo que, por el procedimiento previsto en los artículos 114 y siguientes de la Ley de la Jurisdicción, promovió la Confederación Sindical Comisiones Obreras por la representación de la CONFEDERACION SINDICAL DE COMISIONES OBRERAS, y que tiene por objeto la Orden del Ministerio de Ciencia y Tecnología CTE/1530/2002/ de 18 de junio, sobre servicios mínimos en "ANTENA 3 DE TELEVISION, S.A.", para la jornada de huelga del 20 de junio de 2002.

Dicha Orden, interpretando el Real Decreto Ley 17/1977, de 4 de marzo EDL 1977/480, conforme a la Sentencia del Tribunal Constitucional de 8 de abril de 1981, disponía lo siguiente:

" Con ocasión de la huelga general convocada por la recurrente y la Organización Sindical UGT para el día 20 de junio de 2002, se dictó la Orden impugnada que es del siguiente tenor: La Confederación Sindical de Comisiones Obreras y el sindicato Unión General de Trabajadores han convocado, para el día 20 de junio de 2002, una huelga general para todas las actividades laborales en todo el territorio nacional. La duración prevista de la huelga es de veinticuatro horas, desde las cero horas hasta las veinticuatro horas de la citada fecha. En la convocatoria se designa un Comité de Huelga por cada sindicato, a la vez que éstos delegan en las estructuras sindicales y los representantes de los trabajadores las cuestiones operativas relacionadas con la huelga, entre ellas las actuaciones relativas a la fijación de servicios mínimos. Por otra parte, en la citada convocatoria se indica que el comienzo del paro se efectuará en el primer turno de dicha jornada, aunque empiece antes de las cero horas del día 20, y su finalización tendrá lugar una vez terminado el último turno, aunque se prolongue después de las veinticuatro horas.

El párrafo segundo del art. 10 del Real Decreto-ley 17/1977, de 4 de marzo, sobre relaciones de trabajo, atribuye a la autoridad gubernativa la competencia para acordar las medidas necesarias para asegurar el funcionamiento de ese tipo de servicios, referencia que, de acuerdo con la interpretación de este precepto efectuada por la jurisprudencia del Tribunal Constitucional (entre otras, sentencias 11/1981, de 8 de abril, 26/1981, de 17 de julio, y 51/1986, de 24 de abril ) ha de entenderse hecha al Gobierno o a aquellos órganos del Estado que ejerzan potestades de gobierno.

El carácter «esencial» que revisten los servicios públicos de la radiodifusión sonora y la televisión no les viene impuesta solamente por la determinación expresa del legislador, plasmada en el art. 1.2 de la Ley 4/1980, sino, también, por su incidencia en el ejercicio de los derechos fundamentales a comunicar y recibir libremente información veraz por cualquier medio de difusión, consagrados por el art. 20.1.d) de la Constitución Española (circunstancia de la que, igualmente, derivaría su carácter de servicios públicos «esenciales», aun sin necesidad de declaración legal expresa, de acuerdo con la doctrina del Tribunal Constitucional reflejada en las sentencias 26/1981, de 17 de julio, y 51/1986, de 24 de abril ).

Ante el anuncio de la huelga general que también afecta a las sociedades titulares de la gestión indirecta, privada, de los servicios públicos esenciales de radiodifusión sonora y televisión, se hace precisa la adopción de las medidas procedentes para asegurar el mantenimiento de los servicios esenciales de la radiodifusión sonora y la televisión, a los que el Estado otorgó la concesión, de acuerdo con lo previsto en la Ley 10/1988, de televisión privada, y art. 26.2.b) de la Ley 31/1987, de 18 de diciembre, de Ordenación de las Telecomunicaciones, todo ello de conformidad a lo previsto en los arts. 28.2 de la Constitución Española y 10 del Real Decreto-ley 17/1977 .

El Real Decreto 531/2002, de 14 de junio, por el que se establecen las normas para garantizar el funcionamiento de los servicios mínimos esenciales en el ámbito de la gestión indirecta de los servicios públicos esenciales de radiodifusión sonora y de televisión, bajo competencia del Estado, faculta a la Ministra de Ciencia y Tecnología para dictar las órdenes necesarias para precisar los servicios mínimos aplicables a cada empresa y el personal mínimo necesario para garantizar la prestación de los mencionados servicios.

Con fecha 14 de junio de 2002 se ha recibido en el Ministerio de Ciencia y Tecnología un escrito de la sociedad concesionaria «Antena 3 de Televisión S. A.», acompañado del acta de la reunión celebrada el día 13 de junio de 2002. En dicha acta, firmada por los representantes de ambas partes, se pone de manifiesto que no se ha logrado alcanzar un acuerdo para la fijación de los servicios mínimos para el día 20 de junio de 2002.

En consecuencia, de acuerdo con lo previsto en el Real Decreto, resulta necesario proceder a dictar una Orden ministerial en la que se precisen los servicios mínimos aplicables a la sociedad concesionaria «Antena 3 de Televisión, S. A.», para garantizar la prestación del servicio público esencial de televisión del que es concesionaria, durante la próxima huelga general. La fijación de los servicios mínimos previstos en la presente Orden ministerial responde a una estricta ponderación de las circunstancias concurrentes en la huelga convocada, con vistas a garantizar la continuidad de estos servicios prestados por «Antena 3 de Televisión, S. A.», en proporciones razonables y necesarias para la defensa de los intereses esenciales de la comunidad y, de otro lado, a moderar las medidas aplicables de forma que las restricciones al ejercicio del derecho de huelga sean las mínimas necesarias para la defensa de dichos intereses. Así, para el mantenimiento de los habituales servicios informativos parece necesario disponer de hasta un 31 por 100 de la plantilla de dichos servicios, distribuido en tres turnos. Por el contrario, cuando se trata simplemente de asegurar la continuidad de la emisiones y el mantenimiento y seguridad de las instalaciones, el personal requerido es mucho menor, de forma que el personal adscrito al cumplimiento de los servicios mínimos representa el 19,3 por 100 del total.

En la tramitación de la presente Orden se ha dado audiencia a la representación de los sindicatos convocantes.

Por todo ello, una vez oída la representación sindical, dispongo:

Fijación de los servicios mínimos

1. De conformidad con el art. 3 del Real Decreto 531/2002, de 14 de junio, por el que se establecen las normas para garantizar el funcionamiento de los servicios mínimos esenciales en el ámbito de la gestión indirecta de los servicios públicos esenciales de radiodifusión sonora y de televisión, bajo competencia del Estado, tienen la consideración de servicios esenciales dentro del servicio público esencial de televisión del que es concesionaria «Antena 3 Televisión, S. A.», los siguientes:

   1. La emisión, dentro de los horarios habituales de difusión, de una programación previamente grabada.

   2. La producción y emisión de la normal programación informativa.

   3. La programación y difusión de los comunicados y declaraciones oficiales de interés general a que se refieren el art. 16 de la Ley 10/1988, de televisión privada y el apartado 3 de la disposición adicional sexta de la Ley 31/1987, de Ordenación de las Telecomunicaciones .

2. Esta Orden tiene por objeto garantizar el cumplimiento de los servicios esenciales recogidos en el apartado anterior, para lo que se fijan, en la empresa «Antena 3 de Televisión, S. A.», los servicios mínimos recogidos en el anexo que se acompaña.

   En el supuesto de que el sistema de trabajo en alguno de los departamentos previstos en el anexo se encuentre organizado por turnos, el número de personas fijado en el anexo se distribuirá en los correspondientes turnos. Siendo, por lo tanto, la obligación de prestar servicios mínimos aplicable a los trabajadores que se integren el primer turno de dicha jornada, aunque el mismo empiece antes de las cero horas del día 20, y que finalicen una vez terminado el último turno, aunque se prolongue después de las veinticuatro horas.

Determinación de los trabajadores que hayan de prestar servicios mínimos

La designación de las personas que hayan de prestar servicios mínimos se realizará con la representación de los sindicatos convocantes. En el caso de no alcanzar acuerdo se procederá conjuntamente al sorteo para determinar los empleados a quienes corresponderá, con carácter obligatorio, prestar los servicios mínimos. De dicho sorteo quedarán excluidos los Representantes de los Trabajadores. La comunicación escrita a los designados se entregará con una antelación mínima de doce horas al momento de convocatoria de la huelga.

Información

Por la dirección de «Antena 3 de Televisión, S. A.», se vigilará el más estricto cumplimiento de lo dispuesto en esta Orden, poniendo en conocimiento del Ministerio de Ciencia y Tecnología toda incidencia que pudiera acontecer.

Asimismo, la citada empresa concesionaria notificará esta Orden ministerial a la representación de los sindicatos convocantes.

ANEXO. Servicios mínimos de Antena 3 de Televisión durante la huelga general del 20 de junio de 2002 .

El número total de trabajadores de la sociedad concesionaria «Antena 3 de Televisión, S. A.», que quedará sujeto a la prestación de los servicios mínimos durante la huelga general convocada para el día 20 de junio de 2002 asciende a la cantidad de 354 trabajadores, que representan el 19,3 por 100 de la plantilla de dicha empresa, distribuido en las siguientes áreas:

1. Comunicación (dos trabajadores).

2. Dirección de Sistemas de Información (12 trabajadores).

3. Dirección de Contenidos (ocho trabajadores).

4. Ingeniería (seis trabajadores).

5. Operaciones (98 trabajadores).

6. Producción general (ocho trabajadores).

7. Secretaría General (15 trabajadores).

8. Servicios Informativos (205 trabajadores).

La recurrente interpuso contra dicha Orden recurso contencioso-administrativo solicitando en la demanda la anulación de la dicha Orden, alegando al efecto que se vulnera el art. 28.2 de la Constitución, por falta de motivación, de acuerdo con las sentencias que cita del Tribunal Constitucional y Tribunal Supremo, singularmente las de 15 de septiembre de 1995 y 20 de febrero de 1998, siendo necesario aportar datos, hechos o circunstancias técnicas por las que se imponga la necesidad de mantener unos servicios esenciales y no meras expresiones genéricas como las que se recogen en la Orden impugnada.

También alegaba que el art. 1 .a) de la Orden impugnada, contravenía también el art. 28.2 de la Constitución, en cuanto considera servicio esencial la emisión, dentro de los horarios habituales de difusión, de una programación habitual previamente grabada, lo que supondría la virtual privación de la eficacia de la acción huelguística, manteniéndose unos niveles habituales de programación y emisión, infringiendo también el principio de proporcionalidad y sacrificios mutuos.

Por otro lado sostenía que también se vulneraba por la Orden impugnada el art. 28.2 de la Constitución al calificar en el art. 1 .b) como servicio esencial la producción y emisión de la normal programación informativa, ya que debían haberse establecido unos formatos reducidos de acuerdo con la relevancia del derecho reconocido en el art. 20.1.d) de la Constitución, teniendo en cuenta la duración de la huelga y el alcance de la información, incurriendo en las mismas infracciones que en el caso anterior, y siendo más grave por el hecho de que ya el Tribunal Supremo en sentencia de 15 de septiembre de 1995 declaró nulo de pleno derecho el Real Decreto 176/91 por tal motivo.

Finalmente entendía que los servicios mínimos establecidos resultaban abusivos y por lo tanto no cumplían el requisito de proporcionalidad, examinando al respecto los distintos departamentos y señalando lo injustificado de su inclusión.

En el fundamento jurídico tercero, la sentencia impugnada reconoce la suficiencia de la motivación del acto administrativo, en los siguientes términos:" Se cuestiona por la recurrente la motivación de la Orden impugnada, a cuyo efecto el Tribunal Constitucional en relación con el mantenimiento de los servicios esenciales tiene declarado (STC 9/98 ) que " el acto por el cual se determina dicho mantenimiento ha de estar adecuadamente motivado y que, cuando se produce una restricción de derechos fundamentales constitucionalmente garantizados, "la autoridad que realiza el acto debe estar en todo momento en condiciones de ofrecer la justificación" (STC 26/1981, f. j. 16º ). Siendo una decisión que comporta tan graves consecuencias, es preciso no sólo que exista una especial justificación, sino que tal justificación se exteriorice adecuadamente con objeto de que "los destinatarios conozcan las razones por las cuales su derecho se sacrificó y los intereses a los que se sacrificó" (STC 26/1981, f. j. 14º ) y de que, en su caso, puedan defenderse ante los órganos judiciales (STC 27/1989, f. j. 4º ). Recae, pues, sobre la autoridad gubernativa el deber de explicar las razones que, a su juicio, legitiman en una concreta situación de huelga la decisión de mantener el funcionamiento de un servicio esencial para la comunidad, correspondiéndole asimismo probar que los actos de restricción del derecho fundamental tienen plena justificación, sin que sean aquí de aplicación las reglas generales sobre distribución de la carga de la prueba.

Ello significa que en la motivación aportada por la autoridad gubernativa han de incluirse los factores o criterios cuya ponderación ha conducido a determinar las prestaciones mínimas, sin que sean suficientes "indicaciones genéricas, aplicables a cualquier conflicto", de las que no es posible deducir cuáles son los elementos valorados por aquella autoridad para tomar la decisión restrictiva en la forma y con el alcance con que lo ha hecho, cómo se ha llegado a la determinación de las prestaciones mínimas dentro de la calificación del servicio como esencial. En definitiva, han de hacerse explícitos, siquiera sea sucintamente, "los criterios seguidos para fijar el nivel de tales servicios, de forma que por los Tribunales, en su caso, y en su momento, se pueda fiscalizar la adecuación de las medidas adoptadas" (SSTC 53/1986, ff. jj. 6º y 7º; 26/1981, ff. jj. 14º y 15º; f. j. 4º ; 27/1989, ff. jj. 4º y 5º)".

Ha de tenerse en cuenta al respecto, que una cosa es que la disposición administrativa resulte motivada, lo que constituye un requisito formal de la misma, cuyo incumplimiento tiene la consideración de vicio determinante de anulabilidad en las condiciones establecidas en el art. 63.2 de la Ley 30/92, y otra que el contenido sustantivo de la disposición se ajuste al ordenamiento jurídico, es decir, que las limitaciones establecidas por la misma al ejercicio del derecho de huelga resulten jurídicamente fundadas y amparadas por la ley.

En el presente caso el preámbulo de la Orden impugnada, que antes se ha transcrito, resulta suficientemente expresivo en cuanto a las circunstancias de la huelga, normativa que sirve de cobertura, el carácter esencial de los servicios públicos de radiodifución sonora en general, la traslación a las sociedades titulares de la gestión indirecta mediante la correspondiente concesión, los criterios de fijación de servicios mínimos, manteniendo los habituales servicios informativos, para lo que estima procedente disponer del 31% de la plantilla de dichos servicios, y para la continuidad de las emisiones y mantenimiento y seguridad de las instalaciones, que requiere menos personal, de manera que el personal adscrito a servicios mínimos represente el 19,3 por 100 del total. A lo que debe añadirse que dicha Orden se adopta tras el correspondiente informe de la Secretaría General Técnica y con la audiencia e intervención de las organizaciones sindicales, como resulta de la misma y del acta de la reunión de 18 de junio de 2002, que consta en el expediente. Por ello y si bien la determinación y justificación de tales datos aconsejaría la explicitación de los elementos que se han valorado al efecto, ha de entenderse que al menos reúne los requisitos de motivación o expresión sucinta de los hechos y criterios determinantes de la decisión suficientes en relación con los términos en que se plantea el litigio, teniendo en cuenta que este requisito formal de motivación encuentra su razón de ser, como se ha dicho, en el conocimiento de las razones e intereses que justifican la limitación o sacrificio del derecho, de manera que permita a los interesados el ejercicio fundado de la defensa, y a los Tribunales fiscalizar la legalidad de las medidas adoptadas, razón por la cual tal defecto formal únicamente determina la anulabilidad del acto, como señala el art. 63.2 de la Ley 30/92, cuando impide al mismo alcanzar su fin o produce indefensión a los interesados, lo que en este caso no se aprecia, por cuanto la parte recurrente centra el litigio precisamente en la valoración que de los servicios informativos y la programación grabada se efectúa en la Orden impugnada. Lo que lleva a la desestimación de este motivo de impugnación".

En el presente recurso de casación la recurrente alega, como primer motivo, que el fallo de la sentencia debió ser de anulación parcial de la orden impugnada (Apartado 1º, letras a) y b) y no total. Sin embargo dicho motivo ha de rechazarse, por cuanto si bien la sentencia, como se ha visto en el anterior fundamento jurídico, afirmó la existencia de motivación, sin embargo en el fundamento jurídico cuarto haciendo un análisis conjunto de los demás motivos del recurso entendía que los servicios mínimos esenciales, todos, eran contrarios al artículo 28.2 de la Constitución . En consecuencia, la sentencia, en congruencia con lo solicitado en la demanda, anula la Orden que fija los servicios mínimos, en general, en su totalidad, por entender, que no son conformes con el precepto constitucional antes citado, por lo que no es incongruente, como se sostiene por la recurrente.

Entrando en el análisis pormenorizado de los motivos de casación restantes. La recurrente, al amparo de lo dispuesto en el artículo 88.1.d) de dicha Ley, alega vulneración del artículo 28.2 de la Constitución, en tanto la sentencia considera contrario a dicho precepto la emisión de grabaciones, y en cuanto considera contraria al mismo la emisión de la producción y emisión normal de la programación informativa, alegando a este respecto la sentencia de esta sala de 17 de enero de 2003 .

La sentencia de instancia justifica la vulneración de dicho precepto constitucional en su fundamento jurídico cuarto en los siguientes términos: "Por lo que se refiere a los demás motivos de impugnación, que por su relación pueden examinarse de manera conjunta, conviene señalar el criterio del Tribunal Constitucional, plasmado de manera clara en la sentencia 9/1998, que resume la recogida en las anteriores (SSTC 11/1981, 26/1981, 33/1981, 51/1986, 53/1986, 27/1989, 43/1990, 122/1990 y 123/1990 ), según el cual: "Antes que a determinadas actividades industriales y mercantiles de las que derivarían prestaciones vitales y necesarias para la vida de la comunidad, la noción de servicio esencial de la comunidad hace referencia a la naturaleza de los intereses a cuya satisfacción la prestación se endereza, entendiendo por tales los derechos fundamentales, las libertades públicas y los bienes constitucionalmente protegidos, con la consecuencia de que "a priori" ningún tipo de actividad productiva puede ser considerado en sí mismo como esencial (STC 51/1986, f. j. 2º ). Sólo lo será en aquellos casos en que la satisfacción de los mencionados intereses afectados exija el mantenimiento del servicio, y en la medida y con la intensidad en que efectivamente lo exija, puesto que los servicios esenciales no son dañados o puestos en peligro por cualquier situación de huelga, siendo necesario examinar en cada caso las circunstancias concurrentes en la misma (SSTC 26/1981, f. j. 10º; 51/1986, f. j. 2º )", añadiendo dicho Tribunal (SSTC 148/93 y 9/98 ) que: "es imprescindible, pues, ponderar las concretas circunstancias concurrentes en la huelga, así como las necesidades del servicio y la naturaleza de los derechos o bienes constitucionalmente protegidos sobre los que aquélla repercute, de modo que exista una razonable proporción entre los sacrificios impuestos a los huelguistas y los que padezcan los usuarios de los servicios esenciales (SSTC 11/1981, 26/1981, 33/1981, 51/1986, 53/1986, 27/1989, 43/1990 y 8/1992 )", siempre bajo la concepción de que se trata de asegurar la prestación de los trabajos que sean necesarios para la cobertura mínima de los derechos, libertades o bienes que satisface dicho servicio, sin que ello exija alcanzar el nivel de rendimiento habitual ni asegurar su funcionamiento normal.

Pues bien, bajo este planteamiento, si se observan los servicios esenciales cuyo mantenimiento se pretende en las letras a) y b) de la Orden impugnada, y se ponen en relación con la justificación que se ofrece en el preámbulo de la misma, que se concreta en el "mantenimiento de los habituales servicios informativos" y "asegurar la continuidad de las emisiones", se aprecia que con tales previsiones lo que se trata de alcanzar es el desarrollo en forma habitual de la programación de los servicios informativos y la plena continuidad de las emisiones, aun cuando se refieran a una programación grabada, de manera que la única alteración, por lo demás escasamente apreciable, afecta a la programación pero no a la emisión que es lo que constituye propiamente la televisión como medio de difusión, lo que significa que con tal calificación de servicios esenciales y la dotación del personal necesario para su desarrollo se trata de mantener el desenvolvimiento normal del régimen de emisión de televisión e incluso el contenido habitual de la programación, de manera absoluta en cuanto a los espacios informativos y con la escasa alteración que pudiera producirse respecto del resto de programación grabada, planteamiento que no resulta compatible con los principios de proporcionalidad y sacrificio mutuo a que se refieren las sentencias antes indicadas y que tienen como presupuesto el respeto a la incidencia de la huelga en los servicios que se trata de mantener en la cobertura mínima y no en un nivel que suponga el desarrollo normal o habitual, que sería tanto como privar de eficacia a la huelga por esta vía de los servicios mínimos, con evidente vulneración del derecho reconocido en el art. 28 de la Constitución . Criterio que en semejantes circunstancias se sostiene en las sentencias citadas del Tribunal Supremo de 15 de septiembre de 1995 y 20 de febrero de 1998 .

Cabe añadir, en relación con las alegaciones de las partes demandadas, que la proporcionalidad y justificación de los servicios mínimos no deriva del porcentaje de la plantilla de la empresa que se vea afectado sino de la incidencia en el desarrollo del servicio, la efectividad del derecho de huelga y el sacrificio mutuo, como se desprende de la doctrina jurisprudencial y del Tribunal Constitucional antes indicada" .

Sobre esta materia se ha pronunciado la Sala, entre otras, en la sentencia de 16 de mayo de 2005, o en la más reciente de 26 de marzo de 2007, en relación con la posibilidad de incluir en los servicios mínimos la emisión de programación grabada. Se dice en la última lo siguiente:

"CUARTO.- Comenzando por esto último, y aunque la Abogacía del Estado no desarrolla esa alusión a la sentencia de 17 de enero de 2003, hemos de entender que se refiere en realidad a varias sentencias dictadas con esa fecha por esta Sala y Sección 7ª desestimando los recursos dirigidos contra el Real Decreto 531/2002 de 14 de junio, por el que se establecen las normas para garantizar el funcionamiento de los servicios mínimos esenciales en el ámbito de la gestión indirecta de los servicios públicos esenciales de radiodifusión sonora y de televisión bajo competencia del Estado (recurso 60/2002) y contra el Real Decreto 527/2002 de 14 de junio

, por el que se establecen las normas para garantizar el funcionamiento de los servicios mínimos esenciales del ente público RTVE y de las sociedades estatales RNE, S.A. y TVE, S.A. (recurso 64/2002).

En dichas sentencias esta Sala consideraba que aquellos apartados de los mencionados Reales Decretos en los que se declaraba como servicios esenciales -lo que llevaba a fijar los correspondientes servicios mínimos- los de "emisión, dentro de los horarios habituales de difusión, de una programación previamente grabada" y "producción y emisión de la normal programación informativa" no desnaturalizaban ni vulneraban el contenido constitucional del artículo 28.2 de la Constitución . Y en el mismo sentido se pronuncia la sentencia de 7 de noviembre de 2003 (casación 59/2002 ). Pues bien, las mencionadas sentencias de esta Sala de 17 de enero y 17 de noviembre de 2003 han sido anuladas por el Tribunal Constitucional en sentencias SsTC 183/2006, 184/2006, 191/2006 y 193/2006, todas ellas de 19 de junio de 2003 .

Del primero de estos pronunciamientos del Tribunal Constitucional extraemos las siguientes consideraciones: (... ) SEXTO.- Para decidir si los servicios impugnados pueden calificarse como esenciales debemos partir de unas consideraciones previas.

En primer lugar debe resaltarse que la posible limitación del derecho de huelga de los trabajadores con la finalidad de asegurar el mantenimiento de los servicios esenciales de la comunidad está prevista en el artículo 28.2 CE como contenido necesario de la ley que regula el ejercicio de ese derecho. Deberá ser esa ley, y no otra, la que regule las referidas garantías. La falta en la actualidad de dicha ley lógicamente plantea múltiples problemas y en especial, y en lo que aquí nos ocupa, en orden a la determinación de cuáles puedan calificarse como servicios esenciales y cuál pueda ser el alcance de las garantías necesarias para asegurar su mantenimiento.

En todo caso no está de más observar que la cuestión planteada es una cuestión de límites de un derecho fundamental, en la que, en la relación entre el derecho y su límite posible, el criterio de interpretación debe ser el de la mayor amplitud posible del derecho y la restricción del límite a lo necesario (SSTC 159/1986, de 16 de diciembre, FJ 6; 23/1988, de 22 de febrero, FJ 2; 254/1988, de 21 de diciembre, FJ 3; 113/1989, de 22 de junio, FJ 4; 20/1990, de 15 de febrero, FJ 4; 3/1997, de 14 de febrero, FJ 6; 88/2003, de 19 de mayo, FJ 9; 195/2003, de 27 de octubre, FJ 4; 281/2005, de 7 de noviembre, FJ 8; y 110/2006, de 3 de abril, FJ 3 ).

A partir de esa consideración es evidente que la falta de la inexcusable ley postconstitucional no puede valer para adoptar actitudes de tolerancia respecto de la utilización de criterios restrictivos del ejercicio del derecho y de la laxitud de sus limitaciones establecidas por la autoridad gubernativa con base en una norma preconstitucional, el artículo 10.2 Real Decreto-ley 17/1977, de 4 de marzo, en el que los elementos del supuesto de hecho de la norma que permite el establecimiento de las limitaciones ni tan siquiera coinciden estrictamente con los del supuesto de hecho del artículo 28.2 CE .

Así las cosas, debe observarse que, debiendo ser la ley reguladora del ejercicio del derecho de huelga la que establezca, con los criterios que el legislador determine, el régimen de las garantías precisas para asegurar el mantenimiento de los servicios esenciales de la comunidad, la calificación global de unos determinados servicios públicos como esenciales por una ley distinta de la reguladora del ejercicio del derecho de huelga (en el caso que nos ocupa la Ley 4/1980, de 10 de enero, derogada por la Ley 17/2006, de 5 de junio, de la radio y la televisión de titularidad estatal, en cuyo artículo 2 se califica de servicio esencial el servicio público de radio y televisión del Estado), calificación realizada, por tanto, desde una óptica distinta de la del derecho de huelga, no puede suplir sin más y de principio la calificación del servicio como "servicio(s) esencial(es) de la comunidad", desde el prisma normativo y constitucional del derecho de huelga.

Baste observar que en el negado caso de que la Ley 4/1980, al hacer la calificación de la radiodifusión y la televisión como servicios públicos esenciales, estuviera haciendo una calificación global de conjunto de los servicios a efectos de eventuales huelgas, estableciendo así la base normativa para la ulterior limitación del ejercicio del derecho de huelga en tales servicios en otra norma, vendría a colisionar con nuestra doctrina interpretativa del artículo 28.2 CE, citada en otro lugar, según la cual "no existe ningún tipo de actividad productiva que, en sí misma, pueda ser considerada como esencial. Sólo lo será en aquellos casos en que la satisfacción de los mencionados bienes o intereses exija el mantenimiento del servicio, y en la medida y en la intensidad que lo exija, puesto que los servicios esenciales no quedan lesionados o puestos en peligro por cualquier situación de huelga, siendo necesario examinar en cada caso las circunstancias concurrentes en la misma" (SSTC 26/1981, de 17 de julio, FJ 10, y 51/1986, de 24 de abril, FJ 2 ).

Por ello debemos relativizar el dato de que la Ley 4/1980 califique la radiodifusión y la televisión como servicios públicos esenciales, que se utiliza en el preámbulo del Real Decreto impugnado y en la argumentación del Abogado del Estado en este recurso de amparo como presupuesto conceptual para la calificación como servicios esenciales de los concretos servicios aquí cuestionados. Deberán ser éstos directamente los que, en su caso, puedan calificarse o no como "servicios esenciales de la comunidad", a los efectos del artículo 28.2 CE en el marco de nuestra referida jurisprudencia, evitando el deslizamiento conceptual desde el dato normativo de la calificación del artículo 1.2 de la Ley 4/1980, a la calificación de los concretos servicios cuestionados.

Por otra parte, debe significarse que la norma preconstitucional que todavía en el momento actual sigue utilizándose como base para el establecimiento por la autoridad gubernativa de las limitaciones del concreto ejercicio del derecho de huelga en garantía del mantenimiento de los servicios esenciales, esto es, el artículo

10.2 Real Decreto-ley 17/1977, de 4 de marzo, sobre relaciones de trabajo, establece elementos de rigor no siempre debidamente atendidos y, desde luego, no respetados en este caso. En efecto, el supuesto de hecho en que pueden imponerse medidas limitadoras se compone de dos elementos: uno, la calificación del servicio ("servicios públicos o de reconocida e inaplazable necesidad") y otro, de carácter circunstancial ("y concurran circunstancias de especial gravedad"), que debe concurrir en ambos términos de la alternativa del primer elemento. No basta así con la calificación del servicio para justificar las medidas limitativas, sino que éstas, en su caso, deben ajustarse a las circunstancias, que deben ser no sólo graves sino de especial gravedad (en este sentido el FJ 18 de la STC 11/1981 tempranamente advirtió que, "en algún sentido, el artículo 10 del Real Decreto-ley 17/77 es más estricto que el artículo 28.2 de la Constitución ").

En otro orden de consideraciones ha de significarse que la calificación de un servicio como esencial, como hace en esta ocasión el Real Decreto impugnado, "no significa la supresión del derecho de huelga de los trabajadores ocupados en tal servicio, sino la previsión de las garantías para su mantenimiento, término éste que sin necesidad de acudir a otro canon hermenéutico que el que brinda la interpretación lexicológica excluye aquellas garantías ordenadas al funcionamiento normal, (pues) mantener un servicio implica la prestación de los trabajos necesarios para la cobertura mínima de los derechos, libertades o bienes que el propio servicio satisface, pero sin alcanzar el nivel de rendimiento habitual". Y, en estrecha relación con la anterior consideración, ha de recordarse también que el límite al derecho de huelga establecido en el artículo 28.2 CE trae causa en la correlativa satisfacción de otros derechos o libertades constitucionalmente protegidos y en la preservación de los bienes de idéntica significación (STC 53/1986, de 5 de mayo, FJ 3 ).

Al propio tiempo a la hora de relacionar el ejercicio del derecho de huelga con otros derechos o libertades constitucionales protegidos, en cuanto la preservación de éstos pueda operar como límite de aquél, debe ser factor importante a considerar el de la significación relativa del momento de ejercicio de cada uno de los derechos. En tal sentido si el derecho o libertad que, en su caso, pueda operar como limitativo del ejercicio del derecho de huelga puede ejercitarse en un momento no coincidente con el del ejercicio del derecho de huelga, sin afectar sensiblemente a su funcionalidad, no habrá ninguna razón para dar prioridad a aquél y para que deba operar como limitación del ejercicio del derecho de huelga en el momento elegido. La articulación de ambos derechos puede perfectamente hacerse, desplazando el momento temporal del ejercicio del derecho que eventualmente pudiera colisionar con el de huelga. Naturalmente, para la conciliación temporal del ejercicio de los diferentes derechos será factor importante el de la duración de la huelga, que deberá ser elemento inexcusable para un juicio de proporcionalidad sobre la necesidad del límite.

No está de más advertir cómo ese elemento de la temporalidad está presente en el mismo Real Decretoley 17/1977, base normativa del Real Decreto impugnado en este caso, cuando se refiere a servicios de "reconocida e inaplazable" necesidad, evidenciando que, de ser posible el aplazamiento de la prestación del servicio, no se da ya el supuesto de la potestad de limitar el ejercicio de derecho de huelga.

No cabe duda de que el derecho de huelga, como ya hemos señalado, no es un derecho ilimitado y que, en concreto, a los efectos que a este recurso de amparo interesan, la salvaguarda del derecho a comunicar y recibir información veraz por cualquier medio de difusión [artículo 20.1 d) CE ] puede operar como límite de aquel derecho a la hora de definir los servicios esenciales y los servicios mínimos en relación con una huelga concreta.

Pues bien, en este caso en relación con la calificación como servicio mínimo de "la emisión, dentro de los horarios habituales de difusión, de una programación previamente grabada" -artículo 3 a) del Real Decreto 531/2002, de 14 de junio -, ha de afirmarse, en aplicación de la doctrina constitucional expuesta que, aun admitiendo que pueda resultar concernido el derecho a comunicar y recibir información -artículo 20.1

4. CE- en aquellos supuestos en los que la programación previamente grabada revista un contenido o un interés primordialmente informativo, se restringe de manera desproporciona el derecho de huelga. En efecto, se trataría en todo caso de una información que obviamente puede ser emitida con posterioridad a la jornada de huelga, en esta ocasión de veinticuatro horas, sin menoscabo alguno del derecho a comunicar o recibir información, al estar desprovista ésta, por su propia condición de pregrabada, de la actualidad e inmediatez necesarias que pudieran justificar en principio la restricción del derecho de huelga. En otras palabras, la oportunidad del ejercicio del derecho a comunicar y recibir información durante la jornada de huelga respecto a una programación previamente grabada de posible contenido o interés informativo supone una restricción del derecho de huelga que, por la propia característica de la información que se quiere emitir, no encuentra justificación en la preservación del derecho a comunicar y recibir información.

Pero de inmediato debe advertirse, además, que no toda la programación de televisión tiene que ver con el referido derecho constitucional, existiendo una gran porción de espacio de puro entretenimiento. Por ello, el resto de la plural actividad televisiva previamente grabada, desprovista de todo contenido e interés informativo, aún respaldada por un evidente interés legítimo tanto del comunicador como de los receptores, en nada concierne al derecho a comunicar y recibir información ex artículo 20.1 d) CE, no invocándose en el Real Decreto impugnado ningún otro derecho o libertad constitucionalmente reconocido ni ningún bien de idéntica significación cuya preservación requiera el sacrificio del derecho de huelga para la emisión de la referida programación previamente grabada.

A las precedentes consideraciones ha de añadirse, como el Ministerio Fiscal señala con acierto, que mediante la calificación como servicio mínimo de "la emisión, dentro de los horarios habituales de difusión, de una programación previamente grabada" se persigue, como se indica en la exposición de motivos del Real Decreto recurrido, la no interrupción del servicio de la radiodifusión sonora y de la televisión, con lo que se priva de repercusión apreciable a la huelga, sustrayéndole su virtualidad de medio de presión y de inequívoca exteriorización de los efectos del paro laboral efectivamente producido mediante la exigencia de una apariencia de normalidad del servicio contraria, como ya hemos señalado, al derecho de huelga.

Ha de concluirse, por tanto, que la calificación en este caso como servicio mínimo de "la emisión, dentro de los horarios habituales de difusión, de una programación previamente grabada" ha lesionado el derecho de huelga (artículo 28.2 CE ).

La misma conclusión se impone en relación con la calificación como servicio mínimo de "la producción y emisión de la normal programación informativa" -artículo 3 b) del Real Decreto 531/2002, de 14 de junio -. Es evidente la directa implicación en la adopción de esta medida del derecho a comunicar y recibir información veraz por cualquier medio de difusión -artículo 20.1 d) CE -. Ahora bien, la obvia pluralidad, heterogeneidad y diversidad de contenidos que puede revestir y de hecho reviste la denominada en el Real Decreto impugnado, sin más concreciones, "normal programación informativa" no tiene por qué merecer, en razón de su distinto valor desde la perspectiva del derecho a comunicar y recibir libremente información veraz, un igual nivel de protección, de manera que sin una mayor precisión de lo que constituye la denominada "normal programación informativa", cuya ausencia no corresponde determinar a este Tribunal, no puede considerarse justificada ni proporcionada la restricción que en este caso, atendiendo a la extensión y duración de la huelga convocada, se ha impuesto al derecho de huelga. No puede dejar de recordarse a este respecto, como ya hemos señalado con anterioridad, que "mantener un servicio implica la prestación de los trabajos necesarios para la cobertura mínima de los derechos, libertades o bienes que el propio servicio satisface, pero sin alcanzar el nivel de rendimiento habitual" (STC 53/1986, de 5 de mayo, FJ 3 ), lo que también resulta aplicable y extensible en este caso a la programación informativa durante la jornada de huelga, sin que pueda justificarse sin más la exigencia de una "normal programación informativa".

Así pues, la calificación en este caso como servicio mínimo de "la producción y emisión de la normal programación informativa" ha vulnerado también el derecho de huelga (artículo 28.2 CE ).

Finalmente, en modo alguno resulta ocioso recordar que este Tribunal ha declarado que "el contenido esencial del derecho de huelga consiste en una cesación del trabajo en cualquiera de las manifestaciones o modalidades que puede revestir" (STC 11/1981, de 8 de abril, FJ 10 ) y que esta cesación del trabajo es susceptible de provocar la interrupción de la actividad de producción y distribución de bienes y servicios si las características de la huelga y su seguimiento así lo determinan. Precisamente por ello, cuando los bienes y servicios resultan esenciales para la comunidad y su producción o distribución no puede verse interrumpida sin afectar a derechos y bienes constitucionalmente protegidos, resulta lícita la restricción del derecho de huelga mediante el establecimiento de unos servicios mínimos que garanticen su mantenimiento, servicios que deben ser los estrictamente requeridos para la garantía del derecho o bien sobre el que se proyecta. No es, por tanto, la pretensión de interrupción del servicio la que debe ser justificada por los huelguistas, apareciendo ésta como una consecuencia, en su caso, del ejercicio del derecho de huelga, sino la necesidad de su no interrupción, lo que obliga a motivar, según ya se ha señalado, las medidas que se adopten para garantizar su mantenimiento. La efectividad del ejercicio del derecho de huelga no demanda tampoco del empresario una conducta específicamente dirigida a propiciar la divulgación de la situación de huelga, pero demanda, no ya del empresario sino de la autoridad gubernativa facultada para el establecimiento de los servicios mínimos, que aquellos que se impongan no restrinjan de forma injustificada o desproporcionada el ejercicio del derecho, incluida la faceta del mismo dirigida a lograr su proyección exterior.

En consecuencia, debemos concluir que la fijación como servicios mínimos de los previstos en las letras a) y b) del artículo 3 del Real Decreto recurrido ha ocasionado una restricción ilegítima del derecho de huelga. Obligado será, por ello, la estimación del recurso y el otorgamiento del amparo solicitado. Como señala el Ministerio Fiscal en su informe, el alcance del otorgamiento del amparo, dada la fecha designada para la celebración de la huelga, no puede ser otro que el de declarar la nulidad de los preceptos contrarios al derecho fundamental de huelga, declaración que debe extenderse a la Sentencia de 17 de enero de 2003 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, al no haber reparado la lesión del derecho de huelga imputable directamente y en su origen al mencionado precepto del referido Real Decreto.

En consecuencia, la mencionada STC 183/2006, de 19 de junio de 2006, termina declarando que el Real Decreto 351/2002, de 14 de junio, por el que se establecen las normas para garantizar el funcionamiento de los servicios mínimos esenciales en el ámbito de la gestión indirecta de los servicios públicos esenciales de radiodifusión sonora y de televisión bajo competencia del Estado ha vulnerado el derecho fundamental de huelga (artículo 28.2 CE ) de la Federación sindical allí recurrente; y para restablecer la integridad de este derecho la sentencia anula los apartados a) y b) del artículo 3 del citado Real Decreto así como la Sentencia de 17 de enero de 2003 de esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo . Paralelamente y por las mismas razones, la STC 184/2006, también de fecha 19 de junio de 2003, declara que el Real Decreto 527/2002, de 14 de junio, por el que se establecen las normas para garantizar el funcionamiento de los servicios mínimos esenciales del ente público Radiotelevisión Española y de las sociedades estatales Radio Nacional de España, sociedad anónima, y Televisión Española, sociedad anónima, ha vulnerado el derecho fundamental de huelga (artículo 28.2 CE ) y anula por ello los apartados a) y b) del artículo 2 del citado Real Decreto así como la Sentencia de 17 de enero de 2003 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo que declaraba la conformidad con el Ordenamiento jurídico de la disposición recurrida".

Siendo los servicios mínimos previstos en las letras a) y b) de la Orden impugnada idénticos a aquellos apartados de los Reales Decretos 351/2002 y 527/2002 que fueron anulados por las mencionadas SsTC 183/2006 y 184/2006, procede la aplicación de la doctrina constitucional reseñada en el apartado anterior, que conduce directamente a la desestimación del recurso de casación.

A tenor de lo establecido por el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción, procede imponer las costas a la parte recurrente pues no se aprecian razones que justifiquen no hacerlo. A tal efecto, la Sala, haciendo uso de la facultad reconocida en el apartado 3 de ese precepto señala como cifra máxima a la que asciende la imposición de costas por honorarios de abogado, la de 1500 euros por cada parte recurrida.