Las técnicas de participación
| Autor | Luís Medina Alcoz |
| Páginas | 83-146 |
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En todos los sistemas seleccionados es habitual que la colaboración política discurra por cauces enteramente informales. Tal ha sido y sigue siendo la fórmula normal de diálogo entre los entes locales y los niveles superiores de gobierno en España; las federaciones no han mostrado un particular interés por poner en funcionamiento los múltiples canales orgánicos de participación previstos en la legislación estatal y autonómica, pero han participado intensamente en la dinámica del denominado «Pacto Local», desarrollado primero a nivel central a través de negociaciones entre el Ministerio de Administraciones Públicas y la fEMP1; y después, en menor medida, en el ámbito autonómico2. Y también en Italia la cooperación interinstitucional de los entes locales con las Regiones se ha desarrollado, por lo general, a traves de los canales informales propios de la «contratación política», y no en los organismos legalmente previstos3.
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Junto a los cauces informales, cuya existencia y alcance dependen enteramente de la voluntad política de los responsables de la tramitación, hay en todos los sistemas seleccionados técnicas formales expresivas de una participación local institucionalizada y regulada en mayor o menor medida por acuerdos o normas. La formalización de cauces de colaboración política con el gobierno local parece cumplir la función de potenciar la participación local de los entes locales en los procesos decisorios de las instancias políticas superiores. También parece responder a la necesidad de asegurar niveles de transparencia y publicidad que, al menos en alguna medida, puedan asimilarse al de las discusiones que tienen lugar en los Parlamentos regionales y nacionales; y de sujetar la participación local a criterios jurídicos que concreten su alcance, evitando problemas de compatibilidad con el principio democrático y de seguridad jurídica. No obstante, la formalización de estos cauces no garantiza evidentemente su operatividad y el tipo normativo utilizado y la densidad de la regulación son muy variables. hay relevantes diferencias en este plano entre (y dentro de) los diferentes sistemas.
Los Estados seleccionados prevén y/o regulan las técnicas participativas en instrumentos de muy diverso tipo y rango: acuerdos, reglamentos, reglamentos parlamentarios, leyes, textos de cabecera del ordenamiento regional (Landesverfassung, Statuto della Regione, Estatuto de Autonomía), Constitución4.
Unas veces, el compromiso de colaboración se establece en acuerdos no vinculantes. Es el caso de Escocia: El Partnership Framework de 2001, acuerdo no vinculante, prevé que el gobierno de Escocia consultará a la Convention of Scottish Local Authorities (COSLA) e individualmente a los entes locales en relación con «todas los proyectos que afecten o puedan afectar la estructura, competencias y financiación del gobierno local». En España, un acuerdo de junio de 2005 entre la Junta de Andalucía y la federación Andaluza de Municipios y Provincias (fAMP) creó la Mesa de Concertación Local (luego suprimida por Ley 20/2007, de 17 de diciembre); y otro de julio de 2006 entre el Presidente del gobierno y miembros de la Comisión Ejecutiva de la fEMP previó la denominada Conferencia Municipal.
Otras veces, el régimen de esta participación se halla en Reglamentos del gobierno, no en normas con rango de Ley. Es el caso de buena parte de los ór
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ganos de colaboración CCAA-EELL. Así, la Comisión de Colaboración entre la Junta de Extremadura y la fEMPEX (Decreto 5/1996, de 6 febrero); el Consejo de Cooperación Comarcal de Aragón (Decreto 345/2002, de 5 noviembre); la Comisión de Administración Local de Cantabria (Decreto 100/2004, de 14 octubre); el Consejo Valenciano de Administración Local (Decreto 99/1986, de 30 de julio), recientemente sustituido por la Comisión Mixta de Cooperación entre la generalitat y la fVMP (Decreto 81/2008, de 6 de junio); el Consejo Municipal de Euskadi (Decreto 326/1994, de 28 julio); el Consejo de Pequeños Municipios de Cataluña (Decreto 199/2003, de 26 agosto); y el Consejo de Pequeños Municipios de La Rioja (Decreto 16/2006, de 10 marzo).
Hay técnicas de participación previstas en los Reglamentos de las Asambleas o Parlamentos nacionales y regionales. Así, el Reglamento Orgánico del Bundestag (Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages de 2 de julio de 1980) y el Reglamento de alguna Asamblea territorial (Baden-Württemberg, Baviera, hesse, Meclemburgo-Pomerania Occidental, Renania del Norte-Westfalia, Renania Palatinado) atribuyen a las asociaciones de entidades locales más relevantes (de ámbito federal o regional, respectivamente) el derecho a ser oídas cuando una Comisión legislativa estudie un borrador de Ley que afecte a intereses esenciales de los municipios o de sus asociaciones. En España, los Reglamentos de los Parlamentos canario (de 17 de abril de 1991) y catalán (de 22 de diciembre de 2005) prevén también mecanismos de participación local de diverso tipo (Comisión general de Cabildos y derecho de audiencia de las asociaciones catalanas de entes locales).
En ocasiones, la Ley prevé, sin regularlo, un mecanismo específico de participación local. Es el caso de la Conferencia de Ciudades y la CSAL, previstas en el artículo 138 LBRL. Es también el de la legalmente prevista (pero no regulada) implicación de los entes locales en la fase ascendente del Derecho comunitario: la DA 13ª ha previsto que el gobierno adopte las medidas necesarias para hacerla efectiva a través de la fEMP, pero tales medidas no han sido adoptadas por el momento. Pero a veces en la Ley contiene el régimen jurídico, más o menos detallado, de concretos mecanismos de participación, admitiéndose normalmente un desarrollo reglamentario. Así, en Alemania, las Leyes regionales de régimen local (Kommunalenverfassungen, Gemeindeordnungen o Landkreisordungen) de Baden-Wüttenberg, hesse, Meclemburgo-Pomerania Occidental, Renania-Palatinado, Sarre, Schleswig-holstein y Turingia. A su vez, el Estado de hesse ha aprobado una Ley ad hoc, conocida como «Ley de participación» (Beteiligunsgesetz). Es la Ley de garantía de la autonomía municipal en la legislación (Gesetz übuer die Sicherung der kommunalen Selbstverwaltung bei der Gesetzgebundg in Hessen), de 23 de diciembre de 1999. También en Italia la Ley regula la Conferencia Estado-Regiones-Ciudades y Autonomías Locales y la mayor parte de los mecanismos de participación local en procedimientos normativos regionales. En España, la Ley también prevé múltiples mecanismos de participación en el nivel estatal (CNAL y Comisión Interadministrativa de Capitalidad) y en las Comunidades Autónomas: Andalucía (Consejo
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Andaluz de Provincias y Consejo Andaluz de Municipios, recientemente sustituidos por el Consejo de Concertación Local), Castilla-La Mancha (Consejo Regional de Provincias y Consejo Regional de Municipios), Castilla y León (Consejo de Provincias y Consejo de Municipios, Comarcas y otras Entidades Locales), Extremadura (Consejo de Coordinación), Aragón (Consejo Local de Aragón), Asturias (Comisión Asturiana de Administración Local), Cantabria (Comisión de Comarcas), Cataluña (Comisión de gobierno Local), galicia (Comisión gallega de Cooperación Local y Consejo de Capitalidad), Islas Baleares (Asamblea de Municipios), Islas Canarias (Comisión de Administración Territorial y Consejo de Capitalidad), La Rioja (Consejo Riojano de Cooperación Local), Murcia (Consejo Regional de Cooperación Local) y Navarra (Comisión foral de Régimen Local).
Otras veces la norma de cabecera del ordenamiento regional (Landesverfassung, Statuto della Regione, Estatuto de Autonomía) regula o prevé mecanismos de colaboración política entre los poderes local y regional. Es el caso de los derechos de audiencia previstos en algunas Constituciones regionales alemanas (a favor de las...
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