Las técnicas administrativas de garantía de las obligaciones de servicio público.
| Autor | Francisco José Villar Rojas |
| Cargo | Profesor titular de Derecho Administrativo |
| Páginas | 35-54 |
-
LA LIBERALIZACIÓN DEL CABOTAJE MARÍTIMO 1
En desarrollo de los art. 51 y 80 (antiguos art. 61 y 84) del Tratado de la Unión Europea, el Reglamento (CEE) núm. 3577/92, de 7 de diciembre, del Consejo, estableció el principio de libre prestación de servicios a los transportes de cabotaje marítimo. Esta norma diferenció tres clases de transporte: el cabotaje continen-
tal, los servicios de abastecimiento off-shore y el cabotaje insular (transporte de pasajeros y mercancías entre puertos continentales y puertos insulares, o entre éstos últimos). La prestación de estos servicios requiere el cumplimiento de los requisitos que se establezcan sobre el buque y sobre la tripulación 2.
Pese a su objetivo principal, el tenor de esta reglamentación pone de manifiesto la preocupación del legislador comunitario por las consecuencias de la liberalización en el cabotaje insular. Con respecto a este tráfico, el Reglamento faculta a los Estados miembros a imponer obligaciones de servicio público a las compañías que realicen cabotaje insular regular o, incluso, a celebrar contratos de servicio público, como condición para la prestación de servicios de cabotaje (art. 4). Nada se dice sobre cuál sea el medio para imponer esas obligaciones de servicio público; únicamente se precisa que, si se imponen, se limitarán a determinar los puertos a los que se debe prestar el servicio, regularidad, continuidad, frecuencia, capacidad de prestación del servicio, tarifas y tripulación del buque (art. 4.2). Se admite, excepcionalmente, el abono de compensaciones por la prestación de estos servicios. La demora en la aplicación de estas medidas, hasta el 1 de enero de 1999, para el cabotaje insular dentro del mediterráneo, y el relativo a Ceuta y Melilla, y a las regiones ultraperiféricas (entre ellos, las Islas Canarias, de conformidad con el art. 299.2 del Tratado de la Unión Europea), es otra prueba de este cuidado sobre las consecuencias de liberalizar esta clase de transporte regular para estas regiones comunitarias.
Sin embargo, lo singular de este Reglamento no es tanto el régimen particular articulado para atender las especificidades de los territorios insulares; otras normas liberalizadoras también diseñan un régimen singular (la consideración del hecho insular en el servicio universal de telecomunicaciones, o del mismo factor en la determinación del precio asequible de los servicios postales). Lo que diferencia la liberalización del cabotaje marítimo de otras medidas de igual naturaleza es que no se dice nada sobre la técnica que permita, pese a la libertad de prestación, verificar que los operadores cumplen los requisitos para efectuar el cabotaje y, en su caso, que cumplen las obligaciones de servicio público que les son impuestas.
En efecto, en otros sectores, la sujeción de la actividad a la previa obtención de licencia es uno de los pilares de la regulación. Es el caso del Reglamento (CEE) núm. 2407/92 del Consejo, de 23 de julio de 1992, sobre el régimen común de licencias a las compañías aéreas; de la Directiva 95/18/CE del Consejo, de 19 de junio de 1995, sobre la licencia de empresas ferroviarias; o, en el sector de las telecomunicaciones, de la Directiva 97/13/CE, de 17 de abril de 1997, del Consejo y del Parlamento Europeo. En los antecedentes de cualquiera de esas disposiciones se encuentra la razón: la aplicación uniforme y no discriminatoria de la libre prestación de servicios requiere unas normas comunes sobre licencias o autorizaciones, iguales para todos los operadores. Estos títulos administrativos sirven, además, como vehículo de las obligaciones de servicio público que sean procedentes.
Esta «omisión» sobre cuál o cuáles sean los instrumentos de control público sobre estas actividades de transporte y, en particular, sobre las navegaciones de servicio público, abre el interrogante de si los Estados miembros pueden exigir, como condición para la realización de servicios de cabotaje, un título administrativo habilitante, o si, por el contrario, aquella disposición comunitaria sólo permite, en el mejor de los casos, un régimen de declaración de inicio de actividades. En este supuesto, la duda es si un mecanismo de esta entidad es suficiente para controlar el cumplimiento de obligaciones de servicio público.
-
LA IMPUGNACIÓN DE LA REGLAMENTACIÓN ESPAÑOLA SOBRE CABOTAJE MARÍTIMO Y NAVEGACIONES DE INTERÉS PÚBLICO
2.1. LA LEGISLACIÓN ESPAÑOLA: EL ART. 7.4 DE LA LEY DE PUERTOS Y EL R.D. 1466/1997
Pocas semanas antes de la aprobación del Reglamento (CEE) 3577/92, en España había sido aprobada la Ley 27/1992, de 24 de noviembre, de Puertos del Estado y de la Marina Mercante. En la materia que se estudia, esta Ley adoptó dos clases de medidas: la sujeción a previa autorización administrativa de todas las navegaciones de línea regular de cabotaje (art. 81) y la posibilidad de que la Administración competente establezca obligaciones de servicio público en los servicios regulares de navegación interior y de ca-botaje con la finalidad de garantizar su continuidad y regularidad (art. 83). Con carácter general, el art. 7.4 de la Ley faculta al Gobierno para declarar navegaciones de interés público aquellas navegaciones que se consideren precisas para asegurar las comunicaciones marítimas esenciales de la Península, de ésta con los territorios españoles no peninsulares y de éstos entre sí 3.
Esta norma sufrió una importante modificación por la Ley 62/1997, de 26 de diciembre, de la que interesa resaltar el nuevo tenor del citado art. 7.4 de la misma. Dice así:
Tendrán el carácter de navegaciones de interés público aquellas que se consideren precisas para asegurar las comunicaciones marítimas esenciales de la Península, de ésta con los territorios españoles no peninsulares y de éstos entre sí.
Corresponde al Gobierno la determinación de las mencionadas navegaciones, así como de las exigencias necesarias para asegurar el cumplimiento de su fin esencial, de conformidad con el derecho comunitario.
En todo caso, la navegación regular entre islas, entre éstas y Ceuta y Melilla y entre todas ellas y el territorio peninsular tienen el carácter de interés público.
El Gobierno, en el ámbito de las competencias del Estado, podrá establecer que la prestación de todas o alguna de estas navegaciones se realice en régimen de autorización administrativa en la que podrán imponerse obligaciones de servicio público, o en el de contrato administrativo especial en atención a la satisfacción de forma directa o inmediata de la finalidad pública que aquéllas representan
.
Esta disposición continúa una tradición de la legislación española de declarar líneas de navegación de interés general, de interés nacional o de servicio público, con el fin de asegurar determinados tráficos y comunicaciones regulares entre distintos puertos y puntos del territorio nacional. En este sentido, este precepto es poco novedoso 4.
Tres meses antes de esta reforma había sido publicado el R.D. 1466/1997, de 19 de septiembre, sobre régimen jurídico de las líneas regulares de cabotaje marítimo y de las navegaciones de interés público. Aun formalmente anterior, la lectura de este reglamento evidencia su coherencia con la modificación legislativa que se encontraba en tramitación.
Básicamente, este reglamento diferencia dos clases de regímenes jurídicos: de una parte, las navegaciones de línea regular de cabotaje continental, que precisa comunicación previa a la Administración con una antelación mínima de tres meses al inicio de la actividad con indicación de los puertos con los que se pretenda operar (art. 3); y, de otra parte, las navegaciones de interés público, que lo son los servicios de línea regular de cabotaje insular, de pasajeros o mercancías, que requiere el previo otorgamiento de autorización administrativa que incorporará las obligaciones
de servicio público que correspondan (art. 4 en relación con los arts. 6 a 8).
La competencia para recibir las comunicaciones, otorgar las autorizaciones e imponer las obligaciones de servicio público se atribuye a la Dirección General de la Marina Mercante (art. 5 R.D. 1466/1997). En ambos casos, comunicación y autorización, los operadores tienen la obligación de informar a la Administración so-
bre los servicios que prestan y las condiciones en que lo hacen
(art. 12).
Excepcionalmente, en línea con la normativa comunitaria anotada, en relación con el cabotaje insular, se prevén los contratos de navegación de interés público (art. 21 y 22), que tienen la naturaleza de contratos administrativos especiales (art. 5.2.b de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas) 5.
Si alguna valoración merece, en este punto, esta regulación es el margen de discrecionalidad que deja a la Administración de la Marina Mercante; discrecionalidad que, en principio, parece pugnar con el carácter reglado de la intervención administrativa a que conducen los procesos de liberalización.
2.2. LAS CUESTIONES PREJUDICIALES DEL TRIBUNAL SUPREMO
Pues bien, frente a esta regulación (el R.D. 1466/1997), varias asociaciones interpusieron recurso contencioso-administrativo por entenderlo contrario a la normativa comunitaria, en concreto, el repetido Reglamento (CEE) 3577/92. Una vez tramitados, el Tribunal Supremo elevó tres cuestiones prejudiciales al Tribunal de Justicia de la Unión Europea, que se resumen en las siguientes preguntas:
1) ¿El art. 4 del Reglamento (CEE) 3577/92 permite someter la prestación de los...
Para continuar leyendo
Solicita tu prueba