La introducción de un techo de déficit y de deuda pública en la constitución y la aprobación de la ley orgánica de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera como medida para garantizar la estabilidad presupuestaria en la Unión Europea
| Autor | Juan Calvo Vérgez |
| Cargo | Profesor Titular de Derecho Financiero y Tributario, Universidad de Extremadura |
| Páginas | 9-62 |
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Como es sabido toda reforma constitucional tiene por objeto una revisión parcial de la Constitución y la sustitución de una o varias de sus normas con la finalidad de no modificar la estructura y los principios fundamentales de la Norma Fundamental. Dentro de nuestro sistema constitucional cabe aludir a la existencia de dos procedimientos a través de los cuales resulta posible acometer una reforma de la Constitución. En primer lugar, el llamado procedimiento ordinario, susceptible de ser aplicado como regla general. Y, en segundo término, el procedimiento agravado, previsto en relación con diversos preceptos de especial relevancia constitucional como, por ejemplo, el relativo a la sucesión de la Corona.
Con carácter general cualquier modificación de la Constitución Española (CE) requiere el respaldo, como mínimo, de tres quintas partes del Congreso y del Senado (dos tercios de cada Cámara en el caso del procedimiento agravado), debiendo procederse tras su votación a la disolución de las Cortes1.
La Constitución sólo prevé la celebración de referéndum en este tipo de reforma en el caso de que lo soliciten, en los quince días posteriores a su aprobación, un 10% de los miembros de cualquiera de las Cámaras.2
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Nuestra Constitución no establece un único procedimiento de reforma de su texto, sino dos procedimientos, a saber, uno que se considera el general u ordinario (regulado en el art. 167 CE, y que ha sido calificado de “rígido”) y otro especial o extraordinario, calificado de “superrígido” por agravar más el general, y al que se refiere el art. 168 de la Norma Fundamental.
En el caso de la reforma del art. 13.2 CE se siguió el procedimiento de reforma parcial, establecido en el art. 167 CE, el mismo que regiría la presente modificación constitucional operada para la introducción del techo del déficit en nuestra Norma Fundamental, y de conformidad con el cual “1. Los proyectos de reforma constitucional deberán ser aprobados por una mayoría de tres quintos de cada una de las Cámaras. Si no hubiera acuerdo entre ambas, se intentará obtenerlo mediante la creación de una Comisión de composición paritaria de Diputados y Senadores, que presentará un texto que será votado por el Congreso y el Senado.
2. De no lograrse la aprobación mediante el procedimiento del apartado anterior, y siempre que el texto hubiere obtenido el voto favorable de la mayoría absoluta del Senado, el Congreso por mayoría de dos tercios podrá aprobar la reforma.
3. Aprobada la reforma por las Cortes Generales, será sometida a referéndum para su ratificación cuando así lo soliciten,
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dentro de los quince días siguientes a su aprobación, una décima parte de los miembros de cualquiera de las Cámaras”.
Añade además el art. 168 de la Norma Fundamental que “1. Cuando se propusiere la revisión total de la Constitución o una parcial que afecte al Título Preliminar, al Capítulo II, Sección I del Título I, o al Título II, se procederá a la aprobación del principio por mayoría de dos tercios de cada Cámara, y a la disolución inmediata de las Cortes.
2. Las Cámaras elegidas deberán ratificar la decisión y proceder al estudio del nuevo texto constitucional, que deberá ser aprobado por mayoría de dos tercios de ambas Cámaras.
3. Aprobada la reforma por las Cortes Generales, será sometida a referéndum para su ratificación”.
Por lo que respecta al presente supuesto el método empleado ha sido, lógicamente, el primero, esto es, el ordinario, ya que la reforma no ha afectado ni al Título Preliminar, ni a los derechos fundamentales, ni al Título II de la Ley Fundamental. Lo que se ha alterado ha sido el art. 135 de la Constitución, incluido en el Título VII, bajo la rúbrica (el título) de “Economía y Hacienda”, sustituyendo su texto por otro, que asume el originario, pero que también da un contenido más amplio y distinto a este.
Adviértase que el citado art. 168 de la Norma Fundamental imposibilita cualquier reforma en profundidad de nuestro actual sistema constitucional, al requerirse el desarrollo de un procedimiento que exige el acuerdo de dos tercios de cada Cámara para disolverlas. Con posterioridad las Cortes deben ratificar esa decisión, aprobándola nuevamente por dos tercios de cada Cámara y procediendo luego a convocar un referéndum nacional para su ratificación. En este sentido, si desapareciese este último precepto podrían llevarse a cabo la presente u otras eventuales reformas de nuestra Constitución por el procedimiento del citado art. 167. A nuestro juicio no resultaba jurídicamente necesario la convocatoria de un referéndum al respecto, ya que el artículo a reformar (art. 135) no está incluido entre los que precisarían del procedimiento "agravado" de reforma, que es el que obliga a la consulta popular. Y
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ello con independencia de que la materia en cuestión pudiera llegar a afectar al Estado del Bienestar o al Estado de las Autonomías.
Sin lugar a dudas, la Constitución presenta unas características formales y materiales de singular relevancia. Constituye el conjunto de normas fundamentales del ordenamiento jurídico de un Estado. Nuestra Norma Fundamental, a través de su artículo primero, expresa con total claridad dicha circunstancia, al afirmar que "España se constituye en un Estado social y democrático de Derecho".
La Constitución establece las reglas básicas del Estado. Y lo que garantiza que la Norma Fundamental se presente como un conjunto de normas jurídicas es la previsión de un sistema de poderes encargados de velar por su cumplimiento y, en su caso, de sancionar las infracciones. En este punto resulta esencial el papel del Poder Judicial pero, de forma todavía más especial, el del Tribunal Constitucional (TC). Y, a este respecto, conviene tener presente que los tribunales de justicia y, en concreto, el Tribunal Constitucional (supremo intérprete de la Constitución) no se pueden substraer del debate político y del consiguiente riesgo de su politización, habilitando la propia naturaleza de las normas constitucionales un amplio margen de interpretación del que se puede servir aquella politización para legitimar cualquier decisión del Gobierno.
Las normas constitucionales tienen que ser amplias por su propia función constituyente del Estado. Así, y por lo que in-teresa al objeto de nuestro estudio, una norma relativa al déficit ha de ser clara en cuanto al límite que no se puede superar, pero también flexible, para adaptarse a la evolución económica. El caso alemán resulta paradigmático. La reforma de la Ley Fundamental de Bonn aprobada en junio de 2009 introdujo importantes cambios en la denominada Constitución financiera. En lo que ahora nos interesa, los arts. 109 y 115 de la Ley Fundamental alemana establecieron, de una parte, el equilibrio presupuestario; y, de otra, el límite del déficit público,
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que no puede superar el 0,35% del Producto Interior Bruto (PIB)3. Dichas previsiones quedaron sujetas a desarrollo posterior y, admitiéndose además diversas excepciones en caso de desastres naturales o situaciones excepcionales de emergencia fuera del control gubernamental y sustancialmente perjudicial para la capacidad financiera del Estado. En tales casos debe adoptarse un plan de amortización.
Ciertamente los cambios en la Constitución son más fáciles de llevar a cabo en unos países que en otros, siendo lo esencial respecto de la introducción en el conjunto de los textos constitucionales de los Estados miembros que integran la Unión Económica y Monetaria que todos ellos asuman el compromiso derivado de la aplicación de esta "regla de oro" relativa a la imposición de un techo de déficit y de deuda pública propuesta en su día por Francia y Alemania, independientemente del instrumento legal que se utilice.
Como se ha señalado Alemania ancló ya a comienzos de 2009 en su Constitución lo que bautizó como el "freno al endeudamiento", introduciéndose al efecto un nuevo precepto que entró en vigor a comienzos de 2011 y cuyo principal objetivo no es otro que forzar por ley que se logre un equilibrio presupuestario. Se trata del art. 109, párrafo 3 de la Ley Fundamental Alemana, en el que se establece que, a partir de 2016, el déficit del presupuesto del Estado no podrá superar el 0,35% del Producto Interior Bruto. Para los dieciséis estados federados o lands que conforman el país germano se amplió hasta 2020 el plazo para alcanzar el déficit cero. Excepciones a dicha norma sólo se permiten en casos de catástrofes naturales o recesiones graves. En todo caso en Alemania el desarrollo de este artículo requirió años de debates.
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Los obstáculos que plantea una reforma constitucional de este calado quedaron asimismo puestos de manifiesto en la propia Francia, donde se requiere el respaldo necesario para cualquier enmienda, a saber, los tres quintos de las dos Cámaras Legislativas. La “regla de oro” francesa obligaría al Ejecutivo a cumplir el objetivo de déficit marcado en los Presupuestos (que era del 5,6% para 2011). Sin embargo necesitaría el apoyo del 60% de las dos Cámaras.
Así las cosas como precedente de nuestra reforma constitucional en el Derecho Europeo comparado se sitúa la modificación operada en 2009 de la Ley Fundamental de Alemania (arts. 109 y 115). Este país fue quien, junto con Francia, emplazó a los diecisiete Estados de la Zona Euro a incluir, antes del verano de 2012, los límites de déficit público y de volumen de deuda pública en sus respectivas Constituciones, y también quien propuso la modificación del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea con la finalidad de reforzar la exigencia de la estabilidad de las finanzas públicas y evitar...
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