STS, 12 de Junio de 2008

PonenteJUAN GONZALO MARTINEZ MICO
ECLIES:TS:2008:4398
Número de Recurso6508/2002
ProcedimientoCONTENCIOSO
Fecha de Resolución12 de Junio de 2008
EmisorTribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a doce de Junio de dos mil ocho.

Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida en su Sección Segunda por los Excmos. Sres. Magistrados al margen anotados, el presente recurso de casación num. 6508/2002, promovido por la COOPERATIVA DE PRODUCTORES DE LECHE DE ARAGON, SOCIEDAD COOPERATIVA LIMITADA, representada por Procurador y bajo la dirección de Letrado, contra la sentencia de la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, de fecha 17 de junio de 2002, dictada en el recurso contencioso-administrativo número 359/1999, seguido por la entidad hoy recurrente contra resolución del Tribunal Económico-Administrativo Central de 29 de enero de 1999, en materia de Tasa suplementaria en el Sector de la Leche y Productos Lácteos, período de 1995/1996 y cuantía de 261.104,26 euros (43.444.094 ptas.).

Ha comparecido como parte recurrida EL ABOGADO DEL ESTADO, en la representación que legalmente ostenta

La sentencia tiene su origen en los siguientes

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

La Dirección General del Fondo de Español de Garantía Agraria (FEGA), con fecha 4 de marzo de 1997, practicó liquidación --num. 462-- a 43 ganaderos de entre los que suministran leche a la Cooperativa recurrente por el rebasamiento de su cuota individual de referencia, de acuerdo con los datos que aparecen en las actuaciones obrantes en el expediente, cuya liquidación les fue notificada el 12 de marzo de 1997.

La liquidación fue girada por el concepto de Tasa Suplementaria en el Sector de la Leche y Productos Lácteos, periodo 1995/1996 y cuantía de 261.104,26 euros.

SEGUNDO

Interpuesto recurso de reposición por la Cooperativa contra la liquidación de 4 de marzo de 1997, por resolución de 10 de noviembre de 1997 del Director General del Fega fue desestimada. La resolución desestimatoria fue notificada con fecha 28 de noviembre de 1997.

TERCERO

Contra la resolución del Director General del FEGA de 10 de noviembre de 1997, la Cooperativa de Productores de Leche de Aragón, Sociedad Cooperativa Limitada, promovió reclamación económico-administrativa ante el Tribunal Central (TEAC), que con fecha 29 de enero de 1999 (R.G. 8657-97; R.S. 340-98), dictó acuerdo por el que desestimaba el recurso y confirmaba la resolución y liquidación impugnada.

CUARTO

No conforme con la resolución del TEAC, la representación procesal de la Cooperativa de Productores de Leche de Aragón, Sociedad Cooperativa Limitada, interpuso recurso contencioso-administrativo ante la Sala de esta Jurisdicción de la Audiencia Nacional, que lo tramitó con el num. 359/1999 y cuya Sección Sexta dictó sentencia el día 17 de junio de 2002, con la siguiente parte dispositiva: "Que desestimando el recurso contencioso administrativo interpuesto por Cooperativa de Productores de Leche de Aragón, Sociedad Cooperativa Limitada y en su nombre y representación, el Procurador Sr. D. Isacio Calleja García, frente a la Administración del Estado, sobre Resolución del Tribunal Económico Administrativo Central, de fecha 29 de enero de 1999, debemos declarar y declaramos ser ajustada a Derecho la Resolución impugnada, y en consecuencia debemos confirmarla y la confirmamos, sin hacer condena en costas".

QUINTO

Contra la expresada sentencia, preparó recurso de casación la representación procesal de Cooperativa de Productores de Leche de Aragón y luego de su admisión, lo interpuso mediante escrito presentado en 16 de octubre de 2002, en el que solicita se dicte sentencia casando la recurrida y declarando la nulidad de pleno derecho de la liquidación girada por Tasa Suplementaria en el Sector de la Leche y de los Productos Lácteos.

SEXTO

El Abogado del Estado, por medio de escrito presentado en 24 de mayo de 2004, solicitó la desestimación del recurso de casación.

SEPTIMO

Señalada para la votación y fallo, la audiencia del 10 de junio de 2008, en dicha fecha tuvo lugar el referido acto procesal.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Juan Gonzalo Martínez Micó, quien expresa el parecer de la Sección.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

La Sentencia aquí recurrida, tiene, en lo que aquí interesa, la siguiente fundamentación jurídica:

"Segundo.- La Tasa que nos ocupa tiene, desde luego, naturaleza de prestación económica pública establecida en el Reglamento CEE 3950/92 del Consejo, de 28 de diciembre de 1992.

Ahora bien, admitida tal naturaleza es necesario determinar qué categoría jurídica le corresponde.

No es una sanción pues no se impone como consecuencia de un comportamiento contrario a Derecho de tal intensidad que sea merecedor de su tipificación como infracción administrativa, ni en el ejercicio de potestades sancionadoras administrativas. Tampoco puede afirmarse que se trate de una sanción encubierta en la medida que no responde a una infracción preestablecida, pues no existe un solo signo en el Reglamento de la CEE del que deducir que la Tasa que nos ocupa tenga una finalidad represora de un comportamiento antijurídico.

No es un tributo en la medida en que no responde a la potestad recaudadora del Estado, ni es una contraprestación por una prestación pública o privada previa --tasa, precio público o privado--. Hemos calificado la Tasa de incentivo negativo, en cuanto su finalidad es claramente la regulación de la economía intracomunitaria, evitando desequilibrios de producción en el sector de la leche. Podría englobarse en el concepto de actividad administrativa de fomento, si bien mediante el establecimiento de un incentivo negativo a fin de obtener un determinado comportamiento de los operadores económicos, y establecido en norma comunitaria.

No son, pues, de aplicación los principios del Derecho Administrativo Sancionador, ni los correspondientes al Derecho Tributario. Una vez producido el exceso en la producción y venta de la cuota láctea y realizadas las compensaciones, la Tasa opera automáticamente, pues se ha producido el supuesto de hecho previsto en el Reglamento para su aplicación.

Ahora bien, hemos señalado que nos encontramos ante una prestación pública patrimonial --ya sea mediante el establecimiento de un incentivo económico negativo, como hemos señalado--, y por ello hemos de considerar lo establecido en el art. 31.3 de la Constitución. Tampoco ello plantea problemas. La Tasa ha sido establecida en un Reglamento CEE, la norma de más alto rango en el sistema jurídico comunitario, de aplicación directa y preferente y dentro del ámbito competencial de la Comunidad. Tales circunstancias nos obligan a concluir que la reserva establecida en el precepto constitucional citado ha sido cumplida.

Tercero

Además de las cuestiones señaladas y que han sido reiteradamente resueltas por la Sala, debemos tratar dos aspectos más: 1) seguridad jurídica, y 2) imputación de los excesos y 3) retención.

En relación al primer aspecto, la cantidad de referencia de los productos se contiene en la Resolución del SENPA de 8 de julio de 1993. Por otra parte, cualquier ocultación de la correspondiente cuota dará derecho al perjudicado a exigir la correspondiente responsabilidad.

En lo que hace a la compensación de los excesos tanto a nivel individual como nacional, afirma el recurrente que determina un sistema progresivo pues la misma se realiza compensando en virtud de la cuota y no del rebasamiento. Según el Real Decreto 324/1994, el pago de la tasa lo es en virtud del rebasamiento después de haber realizado las compensaciones sobre las cantidades no utilizadas, realizándose la compensación de forma proporcional a la cuota de los productores no utilizada. De tal sistema no puede llegarse a la conclusión de que el mismo sea progresivo o ignore el rebasamiento --el mismo se considera una vez hechas las compensaciones--.

En cuanto a la retención en concepto de anticipo prevista en el Reglamento CEE 3950/1992, la misma se autoriza, pero no se vincula la efectividad de la tasa a la retención, sino que ésta se configura como una facultad del obligado al pago de la tasa".

SEGUNDO

La entidad recurrente basa su recurso de casación en tres motivos, todos ellos formulados al amparo del art. 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional :

Primero

Infracción del RD 324/1994, de 28 de febrero, del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación "Normas reguladoras del sector de la leche y de los productos lácteos y del régimen de la Tasa suplementaria", por haber girado la liquidación fuera del plazo reglamentario.

Segundo

En relación con art. 88.3 LJCA, con la finalidad de que el TS pueda enjuiciar hechos que no fueron abordados en instancia y que son relevantes para la solución del caso. Variación en cuotas definitivas de cada productor.

Tercero

Incumplimiento de la normativa comunitaria por parte de la normativa española en cuanto a la forma de efectuar las compensaciones los productores a efectos de la imposición de la tasa, por utilizar el principio de progresividad y no el de proporcionalidad.

TERCERO

En el primer motivo se alega infracción del RD 324/1994, de 28 de febrero, del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación "Normas reguladoras del sector de la leche y de los productos lácteos y del régimen de la Tasa suplementaria" y art. 62 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, a cuyos efectos se indica que la Tasa Suplementaria ha sido liquidada fuera del plazo establecido en el art. 3.5 del RD 324/1994 y art. 4 de la Orden de 6 de abril de 1993 (en el Antecedente Primero de esta sentencia se expresa que fue practicada en 4 de marzo de 1997 ).

La primera objeción a este motivo de casación es que no se ha planteado en la instancia por lo que es una "quaestio nova", ajena a la casación.

La segunda es la interpretación que se hace del art. 3.5 del Real Decreto de 28 de febrero de 1994 y 4.2 de la Orden de 6 de abril de 1993.

El art. 3.5 del Real Decreto 324/1994 dispone: Todos los años, antes del 1 de septiembre, el comprador que adeude la tasa abonará al SENPA el importe debido, mediante ingreso en las cuentas restringidas que de conformidad con lo dispuesto en el Reglamento General de Recaudación aprobado por Real Decreto 1684/1990, de 20 de diciembre, se abran en entidad de depósito, utilizando para ello los documentos de cobro o de pago que al efecto se establezcan.

Las cantidades así recaudadas se ingresarán en la cuenta del Tesoro en el Banco de España titulada "Tesoro Público-Tasas y Exacciones Parafiscales. Tasas suplementarias en el sector de la leche y de los productos lácteos", subcuenta 21.31.1 en la forma prevista en el Reglamento General de Recaudación.

En caso de inobservancia del plazo de pago, las cantidades debidas devengarán, a partir del día siguiente al de vencimiento del plazo, un interés igual al tipo del interés de demora en vigor en dicho día, sin perjuicio del recargo de apremio que establece el Real Decreto 1684/1990, ya citado."

De igual forma, el art. 4 de la Orden de 6 de abril de 1993, en la parte que aquí interesa, dispone:

  1. Los compradores y los productores que tengan asignada cantidad de referencia de venta directa a consumidores, recibirán del SENPA la liquidación de la tasa suplementaria correspondiente a cada período de doce meses, debiendo ingresar el importe de las liquidaciones, utilizando para ello los documentos cobratorios que se establezcan, en las cuentas restringidas abiertas en las Entidades de Depósito para la recaudación de la tasa.

  2. El pago en período voluntario de las liquidaciones de la tasa suplementaria, se efectuará en todo caso antes del 1 de septiembre inmediato siguiente al del período de tasa liquidado."

De los preceptos indicados se deduce que si el importe de la liquidación ha de ingresarse antes del 1 de septiembre, es porque debe practicarse y notificarse con anterioridad.

Sin embargo, de ello no puede derivarse, como pretende el recurrente, que, ante la ausencia de liquidación, nos encontramos en alguno de los supuestos de nulidad de pleno derecho previstos en el art. 62 de la Ley 30/1992 ; la cita del art. 62 como precepto que sanciona la nulidad pretendida se hace de forma genérica, sin especificar a qué concreto motivo se refiere. No puede extraerse tampoco la consecuencia de la aplicación de la excepción a la regla general de validez de las actuaciones administrativas realizadas fuera del plazo que se contiene en el art. 63.3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo. La inobservancia de los plazos del procedimiento administrativo sólo es causa de nulidad en los supuestos en que así se haya establecido.

La predicada invalidez de la liquidación impugnada al notificarla (12 de marzo de 1997) el FEGA con posterioridad a la fecha límite establecida --el 1 de septiembre inmediato siguiente al del periodo de tasa liquidado-- no puede admitirse, habida cuenta de que la Administración disponía del plazo de cinco años (arts. 64 y 65 de la Ley General Tributaria) para determinar la deuda tributaria y girar la oportuna liquidación, sin que en este caso haya transcurrido dicho plazo de prescripción; por otra parte, el haberse girado tardíamente la liquidación una vez superado tal periodo voluntario de ingreso beneficia a la Cooperativa al permitir el retraso dilatar el plazo de ingreso de la tasa que finalizaba el 1 de septiembre de 1996. En consecuencia, se desestima el motivo.

CUARTO

El segundo de los motivos de casación se funda en el art. 88.1.d) en relación con el apartado 3 del propio art. 88. El motivo parte de que un productor, socio de la Cooperativa recurrente, tenía mayor cuota de la que inicialmente le fue asignada, lo que habría de determinar un menor sobrepasamiento de la Cooperativa; la mayor cuota de uno de los socios determina el derecho a una mayor producción de la Cooperativa recurrente, lo que supone que la cantidad respecto a la que se ha de referir el sobrepasamiento es diferente y, por ende, menor. Dicha circunstancias es un mero error de gestión administrativa, que debe ser salvado en la decisión final del presente asunto.

Se pretende, pues, que, en virtud de lo establecido en el art. 88.3 LJCA, el Tribunal Supremo pueda enjuiciar hechos que no fueron abordados en instancia y que, estando suficientemente justificados según las actuaciones, son relevantes para apreciar la infracción alegada por el recurrente.

Por lo que hace a la integración de hechos a que se refiere el recurrente, es preciso hacer constar que el precepto que esgrime el recurrente, art. 88.3 de la Ley Jurisdiccional, establece: "Cuando el recurso se funde en el motivo previsto en la letra d) del apartado 1 de este artículo, el Tribunal Supremo podrá integrar en los hechos admitidos como probados por el Tribunal de instancia aquellos que, habiendo sido omitidos por éste, estén suficientemente justificados según las actuaciones y cuya toma en consideración resulte necesaria para apreciar la infracción alegada de las normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia, incluso la desviación de poder".

El precepto invocado no es un motivo de casación autónomo, distinto, de los establecidos en el apartado 1 de ese artículo 88. Su apreciación exige la concurrencia de estas circunstancias: a) Que se trate de datos omitidos por el Tribunal de instancia. b) Que se encuentren justificados en las actuaciones. c) Que su apreciación resulte necesaria para la apreciación de la infracción alegada.

Se deduce, por tanto, de lo razonado que la integración solicitada sólo tiene sentido al examinar el motivo alegado al amparo del art. 88.1 d), y siempre que, además, se cumplan los requisitos formales que el precepto citado exige.

Pero es que, como advierte el Abogado del Estado, el motivo, tal como ha sido planteado, se refiere no a una cuestión de integración de hechos tal como permite el art. 88.3 de la Ley de la Jurisdicción, sino a una revisión de la valoración de los hechos a partir de la interpretación que de los mismos hace el recurrente, lo que está vedado en el recurso de casación según reiteradísima jurisprudencia de esta Sala.

En todo caso, es de señalar que, como ponía de relieve la resolución del TEAC, si bien es cierto que al productor BADIA ANDRES S.C., por estimación del recurso ordinario, le fue concedida con cargo a la reserva nacional una cuota suplementaria de 33.483 Ks. de leche sobre la que ya tenía asignada, según se constata en los fundamentos de la resolución del recurso de reposición la concesión se hizo para la campaña 1996/1997, no pudiendo ser tenida en cuenta esa cuota suplementaria para la campaña precedente que nos ocupa, por lo que no procede rectificar, en ningún caso, la liquidación de este productor.

QUINTO

El último de los motivos de casación se basa en la falta de adecuación del Derecho español al Derecho comunitario. En el caso que nos ocupa la Cooperativa recurrente entiende que al efectuar los productores las compensaciones a efectos de imposición de la Tasa, el Reglamento comunitario sigue el criterio de proporcionalidad y no el de progresividad que es el criterio que sigue la Administración del Estado.

Dijimos en la sentencia de 30 de junio de 2004 que "las previsiones sobre distribución de la tasa y los criterios está contemplada en el artículo dos apartados 2 y 3 del Decreto estatal 324/94 de 28 de febrero. No se puede considerar arbitrario que queden excluidos o postergados de las compensaciones quienes hubieran cedido cantidades de referencia (lo hayan realizado a título lucrativo u oneroso) por la prima a la imprevisión que supondría lo contrario, en el primer caso, y por el manifiesto abuso que la segunda hipótesis consagraría. En cuanto a la autorización que el apartado segundo del citado artículo segundo contiene en favor del SENPA se explica por la naturaleza de la exacción y por las especiales condiciones de volatidad de todos los elementos de la exacción parafiscal, en los que previsiones previas son imposibles. (Es imposible conocer «a priori», entre otros extremos, la cuantía de la tasa, el número de infractores, responsabilidad objetiva y subjetiva de cada uno de los transgresores en el exceso sobre la cantidad asignada). El hecho de que unos productores resulten "finalmente" más favorecidos que otros no permite considerar el criterio elegido como arbitrario si objetivamente es igualitario y aplicado de modo imparcial. Lo que se está discutiendo y reprochando no es tanto la desigualdad de los criterios elegidos sino sus efectos. Por último, no hay que olvidar que la exacción procedente es fijada conforme a criterios objetivos. Lo que sucede es que se arbitran mecanismos para hacerla más benigna en virtud de circunstancias diversas. El que esta benignidad alcance a unos productores en mayor medida que a otros no autoriza a poner en cuestión el punto de partida que es lo que es objeto de impugnación, pues lo que se está discutiendo no es la fijación de la tasa sino los medios para hacerla más benigna que es cosa bien distinta. Por todo ello, hay que rechazar que no exista norma con rango formal suficiente para el establecimiento de la exacción, pues ha sido creada por un Reglamento Comunitario, que, además, contiene los elementos esenciales para determinar la exacción. A mayor abundamiento, los extremos de la exacción no regulados por el Reglamento Comunitario, lo son por un Reglamento estatal, cuya legitimidad y alcance es indudable si el principio de reserva de Ley en materia tributaria se interpreta de conformidad con las normas constitucionales. Finalmente, la atenuación de la cuantía de la tasa en virtud de un criterio de corrección, que tratan de paliar sus efectos a los sujetos afectados, obedece a criterios objetivos y razonables que inciden no sobre la tasa, sino sobre su atenuación, lo que es cosa bien distinta".

El recurrente no aporta argumento alguno para entender que la norma española establece un sistema, no de proporcionalidad sino de progresividad, siendo, como hemos puesto de manifiesto, un sistema basado en criterios objetivos y aplicado de forma imparcial. Procede, por lo tanto, desestimarse este motivo.

SEXTO

El rechazo de los motivos alegados conduce a la desestimación del recurso y ésta a la condena en costas de la entidad recurrente, en virtud de lo dispuesto en el art. 139 de la Ley Jurisdiccional, sin que la cuantía de éstas, en cuanto a los honorarios del Abogado de la Administración recurrida, exceda de los 1.800 euros.

Por lo expuesto, en nombre de Su Majestad el Rey y en el ejercicio de la potestad de juzgar que, emanada del Pueblo español, nos confiere la Constitución.

FALLAMOS

Que debemos desestimar y desestimamos el presente recurso de casación, interpuesto por la representación procesal de Cooperativa de Productores de Leche de Aragón, Sociedad Cooperativa Limitada contra la Sentencia de la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, de fecha 17 de junio de 2002, dictada en el recurso contencioso administrativo número 359/1999, con expresa imposición de costas a la recurrente, con el límite señalado en el último de los Fundamentos de Derecho en cuanto a los honorarios del Abogado del Estado.

Así por esta nuestra sentencia, que se publicará en la Colección que edita el Consejo General del Poder Judicial, definitivamente juzgando,, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.- Rafael Fernández Montalvo.- Manuel Vicente Garzón Herrero.- Juan Gonzalo Martínez Micó.- Emilio Frías Ponce.- Manuel Martín Timón.- Angel Aguallo Avilés.- Rubricados.- PUBLICACION.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, D. JUAN GONZALO MARTÍNEZ MICÓ, hallándose celebrando audiencia pública, ante mí, el Secretario. Certifico.

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