STS, 30 de Junio de 2004

PonenteD. MANUEL VICENTE GARZON HERRERO
ECLIES:TS:2004:4646
Número de Recurso8358/1999
ProcedimientoCONTENCIOSO
Fecha de Resolución30 de Junio de 2004
EmisorTribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo

D. JAIME ROUANET MOSCARDOD. MANUEL VICENTE GARZON HERREROD. JUAN GONZALO MARTINEZ MICOD. JOSE MANUEL BANDRES SANCHEZ-CRUZATD. ALFONSO GOTA LOSADA

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a treinta de Junio de dos mil cuatro.

VISTO por la Sección Segunda de la Sala Tercera de este Tribunal, integrada por los Excmos. Señores Magistrados anotados al margen, el recurso de casación interpuesto por la Entidad Quesos Frías, S.A., representada por la Procuradora Dª. Paloma Alonso Muñoz, bajo la dirección de Letrado y, estando promovido contra la sentencia dictada el 20 de Mayo de 1999 por la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, dictada en el recurso contencioso-administrativo seguido ante la misma bajo el núm. 797/97, en materia de tasa suplementaria en el sector de la leche y de los productos lácteos, en cuya casación aparece, como parte recurrida, la Administración General del Estado, representada y dirigida por el Abogado del Estado.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

La Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, con fecha 20 de Mayo de 1999 y en el recurso antes referenciado, dictó Sentencia con la siguiente parte dispositiva: "FALLAMOS: Desestimar el presente recurso contencioso administrativo interpuesto por la representación procesal de QUESOS FRIAS, S.A., confirmando el Acuerdo del TEAC de fecha 9 de Abril de 1997, a que las presentes actuaciones se contraen, por su conformidad a Derecho. Sin expresa imposición de costas.".

SEGUNDO

Contra la anterior sentencia, la representación de la Entidad Quesos Frias, S.A., preparó recurso de casación. Emplazadas las partes y remitidos los autos, la referida parte recurrente formuló escrito de interposición, que articuló sobre la base de cuatro motivos de casación: "Primero.- Al amparo de la letra d) del art. 88.1 LJ, en cuanto la sentencia incurre en infracción del principio de reserva de Ley, recogido en los arts. 31.3, 133.1 y 133.3 de la Constitución, y 10 de la Ley General Tributaria. Segundo.- Al amparo de la letra d) del art. 88.1 LJ., por indebida aplicación de la disposición adicional 2ª de la Ley de Tasas y Precios Públicos. Tercero.- Al amparo de la letra d) del art. 88.1 LJ, en cuanto la sentencia incurre en infracción del principio de publicidad de las normas, consagrado en los arts. 9.3 de la Constitución y 20 de la Ley General Tributaria. Cuarto.- Al amparo de las letras a) y d) del art. 88.1 LJ, en cuanto que la sentencia impugnada se aparta de la jurisprudencia del Tribunal de Luxemburgo sin el previo planteamiento de la cuestión prejudicial prevista por el art. 177 del Tratado de Roma (hoy, art. 234, en la nueva numeración derivada del Tratado de Amsterdam), y en cuanto que procediendo así se incurre en infracción del art. 14 de la Constitución, al favorecer una discriminación injustificada entre ganaderos, y del art. 24 de la Constitución, al resultar arbitrario el rechazo de las cuestiones prejudiciales solicitadas. Terminó suplicando la estimación del recurso y que se anule la sentencia recurrida, anulando la liquidación en concepto de tasa láctea y ordenando el resarcimiento de los costes del aval.

TERCERO

Señalada, para votación y fallo, la audiencia del 16 de Junio pasado, tuvo lugar en esa fecha la referida actuación procesal.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

Se impugna, mediante este recurso de casación, interpuesto por la Procuradora Dª. Paloma Alonso Muñoz, en nombre y representación de la Entidad Quesos Frias, S.A., la sentencia de 20 de Mayo de 1999 de la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, por la que se desestimó el recurso contencioso administrativo número 797/97 de los que se encontraban pendientes ante dicho órgano jurisdiccional.

El citado recurso había sido iniciado por quien hoy es recurrente en casación contra el Acuerdo del TEAC de 9 de Abril de 1997, en que se desestimó el recurso de alzada contra Resolución de 10 de Octubre de 1995 del SENPA, desestimatoria del recurso de reposición frente a la liquidación practicada en concepto de Tasa suplementaria en el sector de la leche y de los productos lácteos, período 1993/1994, por importe de 2.495.466 pesetas, de fecha 15 de Marzo de 1994, sobre la base de la cantidad de leche que los ganaderos productores que suministran leche a la sociedad recurrente habían sobrepasado las cantidades de referencia que les habían sido asignadas.

La sentencia de instancia desestimó el recurso contencioso-administrativo.

No conforme con ella la demandante interpone el recurso de casación que decidimos.

Este recurso se funda en que las disposiciones aplicadas son ilegales y se considera que en virtud de lo establecido en el artículo 86.3 de la Ley Jurisdiccional el recurso de casación es posible, pese a que la cuantía de la liquidación impugnada no alcanza los límites establecidos para este tipo de impugnaciones.

SEGUNDO

En el primero de los motivos se alegan como infringidos los artículos 31.3, 133.1 y 133.3 de la Constitución y 10 de la L.G.T.

En esencia, se sostiene que la exacción en cuestión no respeta el principio de legalidad tributaria pues deja fuera de la regulación comunitaria puntos transcendentes a efectos de determinar la cuantía de la exacción, extremos que en nuestro derecho interno han sido cubiertos con normas inferiores a ley.

Para contestar a este motivo interesa poner de relieve lo siguiente:

  1. ) Que el artículo primero del Reglamento 3950/92 del Consejo de las Comunidades Europeas de 28 de Diciembre de 1992, establece: "A partir del 1 de abril de 1993 y durante siete nuevos períodos consecutivos de doce meses, se establece una tasa suplementaria con cargo a los productores de leche de vaca por las cantidades de leche o de equivalentes de leche que se entreguen a un comprador o se vendan directamente para su consumo durante el período de doce meses en cuestión y que sobrepasen la cantidad que se determine. La tasa se fija en el 115% del precio indicativo de la leche.".

    Precepto que, por tanto, contiene el establecimiento de la exacción, su cuantía y el sujeto pasivo. La doctrina del efecto directo del derecho comunitario en nuestro derecho interno impide que pueda hablarse de ausencia de norma interna que regule la exacción. La norma comunitaria, que es un reglamento, excluye que pueda argumentarse con la inexistencia de norma que da cobertura a la exacción, y más cuando esa norma comunitaria regula los elementos esenciales de ésta.

    No se alcanza a comprender cuáles son los elementos esenciales de la exacción que no se encuentran contenidos en la norma comunitaria.

  2. ) El alcance del principio de legalidad en materia tributaria no puede ser entendido como lo hace el recurrente en el sentido de que hay en esta materia una reserva de ley absoluta, lo que viene avalado por las sentencias del Tribunal Constitucional, en las que se afirma: Sentencia 19/1987, de 17 de Febrero "... el art. 31.1 establece una reserva general de Ley en el orden tributario, sobre la cual este Tribunal ha tenido ocasión de hacer antes de ahora importantes puntualizaciones. Hemos dicho, en efecto, que, cuando el art. 31.3 CE proclama, en lo que aquí interesa, que sólo podrán establecerse prestaciones patrimoniales de carácter público con arreglo a la Ley, está dando entrada la Norma fundamental no a una legalidad tributaria de carácter absoluto -pues no se impone allí que el establecimiento haya de hacerse necesariamente por medio de Ley- sino, con mayor flexibilidad, a la exigencia de que ordene la Ley los criterios o principios con arreglo a los cuales se ha de regir la materia tributaria y, concretamente, la creación "ex novo" del tributo y la determinación de los elementos esenciales o configuradores del mismo (SS 6/1983 de 4 febrero, 37/1981 de 16 noviembre y 179/1985 de 19 diciembre).", y en la Sentencia 185/1995, de 14 de Diciembre "Este Tribunal ha dicho ya que la reserva de ley en materia tributaria exige que "la creación ex novo de un tributo y la determinación de los elementos esenciales o configuradores del mismo" debe llevarse a cabo mediante una ley (SSTC 37/81, 6/83, 179/85, 19/87). También hemos advertido que se trata de una reserva relativa en la que, aunque los criterios o principios que han de regir la materia deben contenerse en una ley, resulta admisible la colaboración del reglamento, siempre que "sea indispensable por motivos técnicos o para optimizar el cumplimiento de las finalidades propuestas por la Constitución o por la propia ley" y siempre que la colaboración se produzca "en términos de subordinación, desarrollo y complementariedad" (entre otras, SSTC 37/81, 6/83, 79/85, 60/86, 19/87, 99/87). El alcance de la colaboración estará en función de la diversa naturaleza de las figuras jurídico-tributarias y de los distintos elementos de las mismas (SSTC 37/81 y 19/87).".

  3. ) El reproche contra las normas tachadas de ilegales, así como la resolución impugnada, en el sentido de que contienen elementos discriminatorios a la hora de fijar la cuantía de la exacción, tampoco es de recibo.

    En primer término, porque el apartado segundo del párrafo primero del artículo segundo del Reglamento contempla la previsión de cuál ha de ser la contribución de los productores al pago de la tasa, a escala de comprador y a escala nacional, decisión cuya concreción deja en manos del Estado miembro.

    En segundo lugar, porque las previsiones sobre distribución de la tasa y los criterios está contemplada en el artículo dos apartados 2 y 3 del Decreto estatal 324/94 de 28 de Febrero.

    No se puede considerar arbitrario que queden excluidos o postergados de las compensaciones quienes hubieran cedido cantidades de referencia (lo hayan realizado a título lucrativo u oneroso) por la prima a la imprevisión que supondría lo contrario, en el primer caso, y por el manifiesto abuso que la segunda hipótesis consagraría.

    En cuanto a la autorización que el apartado segundo del citado artículo segundo contiene en favor del SENPA se explica por la naturaleza de la exacción y por las especiales condiciones de volatidad de todos los elementos de la exacción parafiscal, en los que previsiones previas son imposibles. (Es imposible conocer "a priori", entre otros extremos, la cuantía de la tasa, el número de infractores, responsabilidad objetiva y subjetiva de cada uno de los transgresores en el exceso sobre la cantidad asignada).

    El hecho de que unos productores resulten "finalmente" más favorecidos que otros no permite considerar el criterio elegido como arbitrario si objetivamente es igualitario y aplicado de modo imparcial. Lo que se está discutiendo y reprochando no es tanto la desigualdad de los criterios elegidos sino sus efectos.

    Por último, no hay que olvidar que la exacción procedente es fijada conforme a criterios objetivos. Lo que sucede es que se arbitran mecanismos para hacerla más benigna en virtud de circunstancias diversas. El que esta benignidad alcance a unos productores en mayor medida que a otros no autoriza a poner en cuestión el punto de partida que es lo que es objeto de impugnación, pues lo que se está discutiendo no es la fijación de la tasa sino los medios para hacerla más benigna que es cosa bien distinta.

    Por todo ello, hay que rechazar que no exista norma con rango formal suficiente para el establecimiento de la exacción, pues ha sido creada por un Reglamento Comunitario, que, además, contiene los elementos esenciales para determinar la exacción. A mayor abundamiento, los extremos de la exacción no regulados por el Reglamento Comunitario, lo son por un Reglamento estatal, cuya legitimidad y alcance es indudable si el principio de reserva de Ley en materia tributaria se interpreta de conformidad con las normas constitucionales. Finalmente, la atenuación de la cuantía de la tasa en virtud de un criterio de corrección, que tratan de paliar sus efectos a los sujetos afectados, obedece a criterios objetivos y razonables que inciden no sobre la tasa, sino sobre su atenuación, lo que es cosa bien distinta.

    Por lo razonado el motivo ha de ser desestimado.

TERCERO

En cuanto al segundo de los motivos, por infracción de la Disposición Transitoria Segunda de la Ley de Tasas y Precios Públicos, resulta evidente, como ya hemos dicho, que el principio de legalidad tributaria tiene un alcance más limitado del que el recurrente pretende, y que las Normas comunitarias contienen los elementos esenciales de la exacción aquí controvertida, y, si esto resultase insuficiente, las normas comunitarias autorizan a los Estados para que complementen las lagunas que en dicha disposición hubiese (Reglamento 3950/92 de 29 de Diciembre de 1992).

Todo ello sin olvidar que la Disposición Adicional Segunda de la Ley de Tasas y Precios Públicos se refiere a: "exacciones con finalidad exclusiva de regular el precio de productos determinados, ...", lo que evidentemente no es el supuesto litigioso, pues con la exacción discutida no se pretende regular el precio de la leche de modo exclusivo, que es lo que exige el precepto invocado, sino disuadir del exceso de producción.

CUARTO

En cuanto al motivo tercero, por el que se entiende infringido el principio de publicidad de las normas, es patente su improcedencia.

El Reglamento Comunitario 3950/92 de 28 de Diciembre, y el Decreto estatal 324/94 de 28 de Febrero han sido objeto de la debida publicación, lo que excluye, de raíz, la tacha que en el motivo se denuncia.

Hemos puesto de relieve que en la cuantificación de la exacción concurren presupuestos imprevisibles y de extraordinaria volatilidad, lo que explica la dificultad que existe en establecer criterios de corrección que, efectivamente, resulten igualitarios.

Hay sin embargo un hecho cierto: si se rebasan a escala nacional las cantidades asignadas, habrá que pagar la tasa que se establece. Tasa que habrá de repartirse entre quienes hayan rebasado las cantidades de leche que les habían sido asignadas.

Se ha previsto un mecanismo de liquidación inicial, por comprador, regulado legalmente y mediante norma suficiente debidamente publicada, por lo que no puede ser válidamente puesta en cuestión la legalidad de dicha norma.

Se ha concebido una ulterior redistribución de la tasa a pagar, en función de criterios objetivos, razonables, contenidos en Real Decreto, y debidamente promulgados. De esta redistribución han sido parcialmente excluidos quienes han cedido en todo o en parte la cantidad de referencia individual que les correspondía, lo que ya hemos razonado que no es arbitrario. Únicamente se ha dejado para una resolución ulterior la fijación de cantidades sobre las que dichos criterios han de aplicarse.

Finalmente, las normas comunitarias y nacionales autorizan una segunda redistribución de la tasa de imposible determinación previa cuyos parámetros legales no se han demostrado que sean arbitrarios.

Ello obliga a desestimar el motivo.

QUINTO

Es evidente, de otro lado, lo innecesario de plantear cuestión prejudicial alguna. Las normas nacionales no son contrarias a las normas comunitarias, pues o se limitan a reproducirlas o hacen uso de autorizaciones que aquéllas contienen a efectos de regular aspectos concretos.

Las decisiones de reparto adoptadas no se demuestra que sean arbitrarias consideradas en abstracto, por mucho que sus efectos puedan resultar menos favorecedores para unos productores que para otros.

No hay que olvidar, finalmente, que en la compensación a nivel nacional se adoptaron los siguientes criterios: exonerar de la tasa a nivel nacional a los ganaderos que no hubieran efectuado cesiones y cuyo exceso, después de la primera compensación a nivel de comprador, no excediera el 400 por 100 de la cantidad de referencia; respecto a los ganaderos que hubieran efectuado cesiones, la exoneración se limitó a 2.000 Kg. lineales; y, respecto a los ganaderos sin cuota, se exoneró a aquéllos cuyas entregas no hubieran superado los 15.000 Kg. Como ya hemos dicho, es razonable distinguir entre quienes han hecho cesiones y los que no las han efectuado, así como exonerar a quienes no han superado el límite de 15.000 Kg. Precisamente por haber regulado mediante reglas generales, y en principio objetivas, las posibles diferencias que pudieran surgir entre los afiliados a distintos compradores es por lo que no resulta aplicable la Sentencia de 18 de Julio de 1989, recaída en los autos 196 a 198/88 Corneé, pues lo que se ha pretendido es la neutralización de las diferencias surgidas en el primer nivel, que es precisamente lo que la sentencia citada trata de salvaguardar.

SEXTO

De todo lo razonado se deduce la necesidad de desestimar el recurso de casación, que decidimos, con expresa imposición de las costas causadas a la entidad recurrente, que no podrán exceder de 3.000 euros, a tenor de lo establecido en el artículo 139 de la Ley Jurisdiccional.

En su virtud, en nombre del Rey y en el ejercicio de la potestad de juzgar que, emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,

FALLAMOS

Que debemos declarar, y declaramos, no haber lugar al recurso de casación formulado por la Procuradora Dª. Paloma Alonso Muñoz, en nombre y representación de la Entidad Quesos Frias, contra la Sentencia de la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, de fecha 20 de Mayo de 1999, recaída en el recurso contencioso administrativo al principio reseñado, con expresa, por obligada, imposición de costas a la parte recurrente.

Así por esta nuestra sentencia, que se publicará en la Colección que edita el Consejo General del Poder Judicial , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fué la anterior sentencia por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. MANUEL VICENTE GARZÓN HERRERO, estando constituida la Sala en audiencia pública, de lo que, como Secretario de la misma CERTIFICO.

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