STS, 28 de Febrero de 2007
| Ponente | EMILIO FRIAS PONCE |
| ECLI | ES:TS:2007:1508 |
| Número de Recurso | 984/2002 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO |
| Fecha de Resolución | 28 de Febrero de 2007 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintiocho de Febrero de dos mil siete.
Visto por la Sección Segunda de la Sala Tercera del Tribunal Supremo el recurso de casación núm. 984/2002, interpuesto por el Ayuntamiento de Zaragoza, representado por el Procurador D. Antonio Maria Alvarez Buylla Ballesteros, contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón, Sección Segunda, de 19 de Diciembre de 2001, resolviendo la cuestión de ilegalidad nº646/2001, planteada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 2 de Zaragoza, con relación a la Ordenanza Fiscal número 13 del Ayuntamiento de Zaragoza, relativa a la tasa por otorgamiento de licencias urbanísticas.
La Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón, resolviendo la cuestión de ilegalidad promovida por el Juzgado de lo ContenciosoAdministrativo nº 2 de Zaragoza con relación al artículo 11 de la Ordenanza Fiscal nº 13 del Ayuntamiento de Zaragoza, reguladora de la tasa por otorgamiento de licencias urbanísticas, dictó sentencia, con fecha 19 de Diciembre de 2001, cuya parte dispositiva es del siguiente tenor literal:
"FALLAMOS:
Estimamos la presente cuestión de ilegalidad, planteada por el Juzgado de lo ContenciosoAdministrativo Nº2 de Zaragoza, declarando la ilegalidad del artículo de la Ordenanza Fiscal expresado en el anterior fundamento de derecho de esta sentencia, en cuanto en el mismo se establece la adición al presupuesto de ejecución material de la obra el beneficio industrial y, en su caso, los gastos generales.
No hacemos especial pronunciamiento en cuanto a costas."
El Ayuntamiento de Zaragoza preparó recurso de casación contra dicha sentencia, que luego formalizó mediante escrito presentado el 12 de Febrero de 2002, con la súplica de que se dicte sentencia por la que, con estimación del mismo, casación y anulación de la resolución impugnada, declara la desestimación de la cuestión de ilegalidad formulada por el Juzgado de lo Contencioso Administrativo nº2 de Zaragoza, mediante Auto de fecha 13 de Septiembre de 2001, en relación al art. 11 de la Ordenanza Fiscal del Ayuntamiento de Zaragoza nº13 reguladora de la tasa por prestación de servicios en la tramitación de licencias urbanísticas, sin perjuicio del mantenimiento de la decisión anulatoria de la sentencia del expresado Juzgado nº 2 que motivó la proposición de la cuestión de ilegalidad.
Habiendo sido emplazada al efecto no se ha personado en este recurso de casación Contratas y Obras, Empresa Constructora S.A., promotora del recurso contencioso -administrativo del que trae causa la cuestión de ilegalidad resuelta en la sentencia recurrida en casación.
Señalada, para votación y fallo, la audiencia del día 27 de Febrero de 2007, en dicha fecha tuvo lugar la referida actuación procesal.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Emilio Frías Ponce, Magistrado de Sección
El presente recurso de casación lo dirige el Ayuntamiento de Zaragoza contra la sentencia de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón de 19 de Diciembre de 2001, en la que se acuerda estimar la cuestión de ilegalidad promovida por el Juzgado de lo Contencioso Administrativo núm. 2 de Zaragoza, declarando la ilegalidad del art. 11 de la Ordenanza Fiscal nº13 reguladora de las Tasas Urbanísticas, en cuanto establece que la base imponible de la citada Tasa estará constituida por el presupuesto de contrata de ejecución de la obra, entendiendo este concepto como la suma del presupuesto de ejecución material, más el beneficio industrial y, en su caso, los gastos generales.
La sentencia recurrida se apoya en la doctrina sentada por este Tribunal Supremo, en la sentencia de 14 de Noviembre de 1997, que alude a que "una reiteradísima doctrina jurisprudencial de esta Sala (Sentencias de 20 de febrero, 4 de mayo y 29 de junio de 1995, 11 de junio 1996, y 3 y 5 abril, 16 mayo, 7 junio y 16 de septiembre 1997), ha establecido la improcedencia de incluir en la base tributaria de la liquidación por tasa por licencia de obras los honorarios del Arquitecto y Aparejador que intervienen en la elaboración y ejecución del presupuesto material de la obra, ni tampoco el beneficio industrial del contratista o el porcentaje de gastos generales de éste, es decir, la base ha de estar constituida por el importe del presupuesto integrado en el Proyecto de las Obras a que afecta la licencia que se otorga, porque a ellas se contrae exclusivamente la fiscalización urbanística que constituye el servicio prestado, al examinar la adecuación de dichas obras al planeamiento y ordenanzas vigentes, y a mayor abundamiento, a su coste real se circunscribe, en su caso, la comprobación de valores que puede realizar el Ayuntamiento exaccionante, que no puede extenderse, a otros costes, adicionales a la ejecución material, porque ello supondría desvirtuar la naturaleza del propio servicio cuya prestación justifica la práctica de la liquidación correspondiente al tributo en cuestión, y es que si adicionáramos al valor o coste de la obra el porcentaje calculado como beneficio industrial del contratista, su gravamen significaría sujetar tanto la riqueza representada por la obra como el volumen de negocios del constructor."
El recurso de casación se funda en dos motivos:
En el primero, al amparo de lo establecido en el artículo 88.1.d) de la ley Jurisdiccional, se invoca la infracción de los art. 26.1.a) y c) de la ley General Tributaria de 1963, 6 y19.4 de la Ley de Tasas y Precios Públicos, y 20.1,20.4.h) y 24. 2. 3 y 4 de la Ley reguladora de las Haciendas Locales, en cuanto posibilitan configurar la base imponible de las tasas con parámetros de libertad ( dentro del límite de la financiación del servicio prestado), así como de la sentencia del Tribunal Constitucional 233/1999 y de la jurisprudencia del Tribunal Supremo que con tales preceptos armoniza.
Sostiene que el Juzgado Nº 2 de Zaragoza, que propuso la cuestión de ilegalidad, razonaba en función del contenido de la sentencia del Tribunal Supremo de 3 de Febrero de 1994, la cual expresa efectivamente que la base de la tasa ha de coincidir con la del impuesto, pero interpretando una Ordenanza Fiscal que había configurado como base imponible de la tasa "el coste real y efectivo de la obra", es decir el mismo concepto jurídico establecido por la Ley Reguladora de las Haciendas Locales para el Impuesto de Construcciones, siendo lógico que el Tribunal Supremo interprete un mismo texto de igual manera.
Añade que, sin embargo, el Ayuntamiento de Zaragoza diseñó la base de la tasa de forma distinta a la configurada por el legislador estatal para el Impuesto de Construcciones, dentro de la libertad para la determinación de los elementos cuantitativos que le reconoce, entre otras, la sentencia del Tribunal Constitucional 233/99, de 13 de Diciembre, y como admite esta Sala, siempre que los parámetros establecidos se ajusten a los criterios de objetividad e igualdad, y se respete el límite establecido, esto es, que el importe recaudado no supere el coste del servicio globalmente considerado, sin necesidad de establecer obligadamente una correspondencia individualizada respecto de cada uno de los actos llevados a cabo por los sujetos que motivan la actuación administrativa (sentencias de 19 de julio y 28 de Octubre de 1992, 24 de Febrero de 1993, 22 de Febrero y 1 de Octubre de 1994, 23 de Octubre de 1995, 26 de marzo de 1997,19 de Octubre, 15 de Noviembre de 1999 y 18 de Diciembre de 2000, entre otras).
En definitiva, considera que nada tiene que ver la base imponible diseñada en la norma estatal para la gestión del Impuesto de Construcciones con la base imponible configurada en la norma local para la gestión de la tasa por prestaciones de servicios en el trámite de las licencias urbanísticas, por tratarse de dos tributos con naturaleza jurídica diversa, como tiene declarado ésta Sala (sentencias de 15 de Marzo de 1995 y 11 de Noviembre de 1999 ), con independencia de que exista la opción municipal de hacer coincidir la base de la tasa con la del impuesto.
Finaliza su exposición recordando que esta Sala, en relación con las tasas por la prestación del trabajos facultativos de dirección e inspección de obras, consideró ajustada a derecho una base imponible constituida por el presupuesto de contratación frente al criterio de la sentencia de instancia, que acogió la procedencia de estar al presupuesto de ejecución material de la obra (sentencias de 23 de Diciembre de1994 y 18 de Septiembre de 1995 )
En el Segundo motivo, al amparo del art. 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional, se invoca la infracción del art. 33 de la Ley Jurisdiccional en relación con el art. 24 de la Constitución, al haber razonado la Sala tan sólo sobre dos de los elementos que integran el presupuesto de contratación, a pesar de que la sentencia inicial del Juzgado, que propuso la cuestión de ilegalidad, estimó el recurso contencioso administrativo interpuesto contra la liquidación practicada, declarando que debían ser excluidas de la base imponible de la tasa también las partidas correspondientes a IVA, proyecto de seguridad e higiene, accesorios de piscina y máquinas, habiéndose esgrimido como fundamento de la cuestión de ilegalidad planteada lo razonado en la misma.
Comenzando por el segundo motivo de casación, en el que se denuncia que la sentencia recurrida no es congruente con el razonamiento que le propuso el Juzgado nº 2 de Zaragoza, lo primero que se advierte es que se articula por la vía del art. 88.1.d) y no por la del 88.1c ) que era la procedente, por encontrarnos ante la supuesta infracción de uno de los requisitos de la sentencia.
No obstante, dejando a un lado el defectuoso planteamiento del motivo, su desestimación se impone, porque la cuestión de ilegalidad fue promovida en relación con el inciso del art. 11 de la Ordenanza 13 aprobada por el Ayuntamiento de Zaragoza que dice que la base imponible está constituida por el presupuesto de contrata de ejecución de obra, entendiendo este concepto como suma de presupuesto de ejecución material, beneficio industrial y, en su caso, los gastos generales, habiéndose pronunciado la Sala de instancia sobre la cuestión propuesta, declarando su ilegalidad, ante la reiterada doctrina de esta Sala, que atiende al coste de ejecución material y no al de ejecución por contrata.
No mejor suerte ha de correr el primer motivo.
De acuerdo con el artículo 24 de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, en la redacción que le proporciona la ley 29/1998, de 13 de Julio, el importe de las tasas por la prestación de un servicio o por la realización de una actividad no podrá exceder, en su conjunto, del coste real o previsible del servicio o actividad de que se trate o, en su defecto, del valor de la prestación recibida.
El criterio del coste del servicio opera, pues, como límite de carácter global, aplicable al conjunto de la recaudación obtenible por cada tasa en su conjunto, y no a cada una de las liquidaciones practicadas singularmente a cada sujeto pasivo.
El problema radica, sin embargo, en la cuantificación del servicio.
El artículo 24,3 de la referida Ley menciona tres modalidades de cuantificación, sin jerarquización entre ellas. La cuota tributaria consistirá, según disponga la correspondiente ordenanza fiscal en: a) la cantidad resultante de aplicar una tarifa;b) una cantidad fija señalada al efecto o c) la cantidad resultante de la aplicación conjunta de ambos procedimientos . De esta forma, el legislador no obliga a los entes locales a cuantificar las tasas de una determinada manera, sino que las confiere una notable discrecionalidad
Ahora bién, las entidades locales no pueden elegir cualquier elemento o aspecto como base imponible de las tasas desvinculado del coste del servicio, sino sólo aquéllos relacionados con el coste que la Corporación Municipal ha de afrontar en cumplimiento de su actividad fiscalizadora. En definitiva, el límite del coste máximo no es suficiente, toda vez que su reparto debe realizarse en función de criterios de racionalidad, ponderación y grado de utilización del servicio.
No cabe olvidar que la tasa se crea para que la Administración se resarza del gasto provocado por la prestación del servicio. Una vez calculado el coste total del servicio la entidad local deberá determinar la forma de computar las cuotas individuales a los usuarios.
En el presente caso la base imponible que contempla la Ordenanza del Ayuntamiento de Zaragoza no guarda coherencia con el hecho imponible de la tasa, la prestación del servicio, ni con el coste del servicio que se presta y que se trata de retribuir con la tasa.
Por tanto, una vez que el Ayuntamiento de Zaragoza acudió para la cuantificación a conceptos relacionados con la obra, debió tener en cuenta al menos la reiterada doctrina de esta Sala, que ha precisado los conceptos que podían incluirse, si se atiende al coste de la obra, doctrina a la que se refiere la sentencia de instancia y que ha sido seguida `por otras posteriores. Así la sentencia de 2 de Julio de 2002, ante un texto de Ordenanza que comprendía en la base imponible de la tasa los honorarios técnicos del proyecto y de la dirección, el beneficio industrial y los gastos de los trabajos previos y auxiliares, fija como base para la cuantificación de las tasas por licencias urbanísticas el importe del presupuesto integrado en el proyecto de las obras a que afecta la licencia, pues a ellas se contrae, exclusivamente, la fiscalización urbanística, declarando que deben excluirse los costes adicionales, como las partidas por beneficio industrial del contrato, honorarios de arquitecto y aparejador o porcentaje de gastos generales.
No procede efectuar pronunciamiento en cuanto a las costas, por no existir parte recurrida.
Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey y la potestad que nos confiere el pueblo español
No ha lugar al recurso de casación interpuesto por el Ayuntamiento de Zaragoza contra la sentencia de 19 de Diciembre de 2001, de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón, resolviendo cuestión de ilegalidad planteada por el Juzgado de lo Contencioso Administrativo nº 2 de Zaragoza, sin costas.
Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos Rafael Fernández Montalvo Manuel Garzón Herrero Juan Gonzalo Martínez Micó Emilio Frías Ponce Manuel Martín Timón Jaime Rouanet Moscardó PUBLICACION.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, D. EMILIO FRÍAS PONCE, hallándose celebrando audiencia pública, ante mí, el Secretario. Certifico.
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