STS, 24 de Febrero de 2003

PonenteRafael Fernández Montalvo
ECLIES:TS:2003:1228
Número de Recurso1134/1998
ProcedimientoCONTENCIOSO - RECURSO CASACION??
Fecha de Resolución24 de Febrero de 2003
EmisorTribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo

D. MARIANO BAENA DEL ALCAZARD. ANTONIO MARTI GARCIAD. RAFAEL FERNANDEZ MONTALVOD. RODOLFO SOTO VAZQUEZ

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a veinticuatro de Febrero de dos mil tres.

Visto por la Sección Cuarta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo el recurso de casación núm. 1134/98, interpuesto por el Procurador de los Tribunales don Argimiro Vázquez Guillen, en nombre y representación de la Compañía Española de Tabaco en Rama, S.A. (CETARSA), contra la sentencia, de fecha 3 de septiembre de 1997, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, en el recurso de dicho orden jurisdiccional núm. 888/95, en el que se impugnaba resolución del Ministro de Agricultura, Pesca y Alimentación, de fecha 20 de febrero de 1995 que confirmaba, en alzada, la previa del Director General del Servicio Nacional de Productos Agrarios, de 21 de marzo de 1994 relativa a requerimientos efectuados por los que se exigía a la recurrente la devolución de varias primas cobradas por ésta por producción y comercialización de tabaco en rama. Ha sido parte recurrida la Administración General del Estado, representada por el Abogado del Estado.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

En el recurso contencioso administrativo núm. 888/95 seguido ante la Sala de dicho orden jurisdiccional del Tribunal Superior de Justicia de Madrid se dictó sentencia, con fecha 3 de septiembre de 1997, cuyo fallo es del siguiente tenor literal: "Que DESESTIMANDO el presente recurso contencioso administrativo interpuesto por el Procurador de los Tribunales Sr. Vázquez Guillén, en nombre y representación de la Compañía Española de Tabaco en Rama S.A. (CETARSA), contra la resolución del Excmo. Sr. Ministro de Agricultura, Pesca y Alimentación de fecha 20 de febrero de 1995 confirmada en alzada por acuerdo del Director General del Servicio Nacional de Productos Agrarios de fecha 21 de marzo de 1994, DEBEMOS DECLARAR Y DECLARAMOS que las mentadas resoluciones se encuentran ajustadas a derecho. No ha lugar a hacer especial pronunciamiento sobre costas causadas en esta instancia" (sic).

SEGUNDO

Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación procesal de la Compañía Española de Tabaco en Rama S.A. (CETARSA) se preparó recurso de casación y, teniéndose por preparado, se emplazó a las partes para que pudieran hacer uso de su derecho ante esta Sala.

TERCERO

Dicha representación procesal, por escrito presentado el 27 de febrero de 1998, formaliza el recurso de casación e interesa sentencia que case la recurrida, dictándose otra más ajustada a Derecho conforme al suplico del escrito de demanda en el recurso contencioso- administrativo.

CUARTO

Por auto de 26 de febrero de 1999, se declaró la admisión del recurso de casación respecto de las primas correspondientes a las cosechas de 1987/1988, 1989/1990, 1990/1991 y 1991/1992, y la inadmisión del recurso respecto al reembolso correspondiente a la cosecha de 1988/1989, declarándose la firmeza de la sentencia recurrida respecto de ésta última.

QUINTO

El Abogado del Estado formalizó, con fecha 22 de septiembre de 1999, escrito de oposición al recurso de casación interesando sentencia que desestime el recurso con costas.

SEXTO

Por providencia de 3 de diciembre de 2002, se señaló para votación y fallo el 18 de febrero de 2003, en cuya fecha tuvo lugar el referido acto.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

Los actos administrativos originariamente impugnados acuerdan la devolución de anticipos de primas a la producción de tabaco, previstas en el marco de la Organización Común Europea del Mercado de Tabaco, que la Administración estima indebidamente percibidas por la sociedad recurrente durante determinadas cosechas o períodos. Estos actos son los que la sentencia de instancia confirma por considerarlos ajustados a Derecho, quedando firme tal pronunciamiento en cuanto se refiere a la cosecha de 1988/1989 como consecuencia del mencionado auto de esta Sala de 22 de febrero de 1999.

Se concreta, por tanto, el recurso de casación en la impugnación de la mencionada sentencia de instancia en cuanto considera conforme a Derecho el reembolso acordado administrativamente de las primas correspondientes a las demás cosechas consideradas: 1987/1988, 1989/1990, 1990/1991 y 1991/1992.

La razón de decidir del Tribunal a quo es que no resultaba aplicable el régimen de revisión de oficio establecidos en los artículos 102 y 103 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común (Ley 30/1992, de 26 de noviembre; LRJ y PAC, en adelante arts. 109 y 110 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958) porque la subvención, según la jurisprudencia, tiene la condición de donación modal, supeditada al cumplimiento por parte del recurrente de los requisitos que se especifican en cada tipo de subvención. Es decir, la declaración de derechos no se produce cuando la subvención se concede sino cuando se ha concedido y se han cumplido los requisitos y observados las condiciones impuestas por la Administración. Por ello concluye que no era necesario una previa declaración de lesividad por parte de la Administración para dejar sin efecto la subvención otorgada que "aparece hoy como una facultad legal de la Administración, con la reforma de los artículos 81 a 89 de la Ley General Presupuestaria [LGPre, en adelante] operado por la Ley 31/1990, de 27 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1991, en los que de modo imperativo y como una consecuencia de la propia infracción se impone la obligación de reintegro de las cantidades percibidas por subvenciones por la obligación de justificación, por la obtención de las mismas sin reunir las condiciones requeridas para ella, por incumplimiento de la finalidad para la que fueron concedidas o por el incumplimiento de las condiciones impuestas". Ello, añade, el Tribunal sin perjuicio de que el interesado se pueda dirigir contra la Administración si entiende que por el error producido ha incurrido en responsabilidad.

Frente al indicado pronunciamiento de la Sala del Tribunal Superior de Justicia se formulan dos motivos, ambos al amparo del artículo 95.1.4º de la Ley de la Jurisdicción de 1956, en la redacción dada por la Ley 10/1992, de 30 de abril (LJ, en adelante), íntimamente relacionados por lo que pueden ser objeto de un análisis unitario o conjunto ya que plantean la misma cuestión desde las perspectivas normativa y jurisprudencial.

En el primero de ellos se invoca la vulneración de los citados artículos 102 y 103 LRJ y PAC. Y se razona señalando que la sentencia impugnada basa su decisión en que el otorgamiento de las primas por parte del Servicio Nacional de Productos Agrarios (SENPA) no entraña acto alguno de reconocimiento de derechos, sino que para ello es necesario cumplir previamente lo preceptuado legalmente, pero es evidente que CERTASA cumplió escrupulosamente con todos los requisitos previstos para el otorgamiento de las subvenciones en los años respectivos. Fue precisamente porque se observaron dichos requisitos por lo que se otorgó la subvención. La concesión de la subvención no puede ser entendida sino como el resultado de un proceso previo cuyo objeto es comprobar si precisamente se cumplían los requisitos oportunos. El proceso de pago de las primas comunitarias no comienza, como se desprende de la argumentación del Tribunal Superior con el pago de las mismas, sino que el pago es la finalización del expediente. Por ello para dejar sin efecto la concesión debe seguirse, necesariamente, el procedimiento previsto en los preceptos cuya infracción constituye la base del motivo. Entender, como hace la sentencia de instancia, que calificar el otorgamiento de las subvenciones como acto declarativo de derecho depende en su integridad del cumplimiento de los requisitos que en cada caso sean exigibles implica que tanto esta clase de actos administrativos, como los restantes supeditados a algún género de condición, pueden ser revocados libremente por la Administración sin acudir a los procedimientos de tutela que legalmente se conceden a los administrados en los mencionados artículos 102 y 103 de la LRJ y PAC.

En el segundo motivo se aduce infracción de la jurisprudencia que delimita cuales son los actos declarativos de derechos y que exige para su revisión la observancia del procedimiento previsto en los reiterados artículos 102 y 103 LRJ y PAC, sin que la calificación de los mismos dependa o no del cumplimiento de los requisitos que pudieran resultar exigibles, máxime cuando el error se suscitó por la propia Administración. En apoyo de esta tesis se cita las sentencias de esta Sala de 30 de mayo de 1985 y de 23 de mayo de 1997.

SEGUNDO

La sentencia de instancia tiene una premisa correcta en orden a la naturaleza de la subvención y llega, sin embargo, a conclusiones que sólo en parte se acomodan a la jurisprudencia de esta Sala, por lo que deben prosperar los motivos de casación anteriormente expuestos.

Nuestra jurisprudencia ha reconocido el carácter modal de la subvención o, si se prefiere, su naturaleza como figura de Derecho público, que genera inexcusables obligaciones a la entidad beneficiaria, cuyo incumplimiento determina la procedencia de la devolución de lo percibido sin que ello comporte, en puridad de principios, la revisión de un acto administrativo declarativo de derecho que haya de seguir el procedimiento establecido para dicha revisión en los artículos 102 y siguientes de la LRJ y PAC. Y es que la subvención comporta una atribución dineraria al beneficiario a cambio de adecuar el ejercicio de su actuación a los fines perseguidos con la indicada medida de fomento y que sirven de base para su otorgamiento. La subvención no responde a una causa donandi, sino a la finalidad de intervenir la Administración, a través de unos condicionamientos o de un modus, libremente aceptado por el beneficiario en el actuación de éste. Las cantidades que se otorgan al beneficiario están vinculadas al pleno cumplimiento de los requisitos y al desarrollo de la actividad prevista al efecto. Existe, por tanto, un carácter condicional en la subvención, en el sentido de que su otorgamiento se produce siempre bajo la condición resolutoria de que el beneficiario cumpla unas exigencias o tenga un determinado comportamiento o realice una determinada actividad en los concretos términos en que procede su concesión. No puede, por tanto, ignorarse el carácter modal y condicional, en los términos como ha sido contemplado por la jurisprudencia de esta Sala, al examinar la eficacia del otorgamiento de las subvenciones: su carácter finalista determina el régimen jurídico de la actuación del beneficiario y la posición de la Administración concedente. En concreto, para garantizar en todos sus términos el cumplimiento de la afectación de los fondos a determinados requisitos y comportamientos, que constituye la causa del otorgamiento, así como la obligación de devolverlos, en el supuesto de que la Administración otorgante constate de modo fehaciente el incumplimiento de las cargas asumidas, como deriva del propio esquema institucional que corresponde a la técnica de fomento que se contempla.

Por consiguiente, cuando se trata del reintegro de subvenciones por incumplimiento de los requisitos o indebida utilización de las cantidades recibidas, esto es por incumplimiento de la finalidad para la que se conceden u otorgan, basta la comprobación administrativa de dicho incumplimiento para acordar la devolución de lo percibido. O, dicho en otros términos, en tal supuesto no se produce propiamente la revisión de un acto nulo que requiera la aplicación de lo establecido en el artículo 102 LRJ y PAC o una declaración de anulabilidad del acto que requiera una declaración de lesividad, según el artículo 103 LRJ y PAC, sino que el acto de otorgamiento de la subvención, que es inicialmente acorde con el ordenamiento jurídico, no se declara ineficaz por motivo que afecte a la validez de su concesión, sino que despliega todos sus efectos; y entre ellos, precisamente, el del reintegro o devolución de las cantidades cuando no se ha cumplido la condición o se ha dado a aquéllas un destino diferente del que representa la finalidad para la que se otorgó la subvención. Es éste un efecto inherente al acto de otorgamiento de la subvención que ni se revisa ni anula, en sentido propio, sino que la devolución representa la eficacia que corresponde al incumplimiento de la condición resolutoria con que se concede la ayuda.

La expresada doctrina tiene su reflejo en el régimen jurídico de ayudas y subvenciones públicas contenido en los artículos 81 y 82 de la Ley General Presupuestaria (LGPr., en adelante], en la redacción dada por la Ley 31/1990, de 27 de diciembre, de Presupuestos Generales para 1991, y que se proyecta a las ayudas y subvenciones públicas cuya gestión corresponda a la Administración del Estado o a sus Organismos Autónomos, financiadas, en todo o en parte, con fondos de la Comunidad Económica Europea [Unión Europea]. Es precisamente el artículo 81.9 LGPr. la norma que establece los casos en que procede el reintegro de las cantidades percibidas y la exigencia del interés de demora desde el momento del pago de la subvención y en la cuantía fijada en el artículo 36 de la Ley señalando como tales: el incumplimiento de la obligación de justificación, obtención de subvención sin reunir las condiciones requeridas para ello, el incumplimiento de la finalidad para la que la subvención fue concedida y el incumplimiento de las condiciones impuestas a las Entidades colaboradoras y beneficiarios con motivo de la concesión de la subvención.

Ahora bien, la sentencia de instancia extiende la obligación de reintegro, sin la previa utilización de los procedimientos establecidos en los artículos 102 y 103 LRJ y PAC, a un supuesto en el que realmente no se ha producido un incumplimiento de requisitos o de condiciones establecidas en el otorgamiento por parte de la beneficiaria, sino que de lo que se trata es de una concesión de subvención con base en un criterio de la propia Administración que resultó ser erróneo o improcedente según la normativa europea aplicable.

En efecto, las primas se percibieron por la producción de tabaco de la variedad "Habana E" cultivado en las localidades de Órbigo y Santa Cruz de Campezo, cuando, según la normativa europea, Alava, en cuyo territorio se ubican dichos municipios, no era aún zona autorizada para dicho cultivo. A esta conclusión nos lleva el propio relato de lo acontecido que reflejan tanto la sentencia de instancia como los actos administrativos que aquella confirma.

Fueron las observaciones formuladas por el Tribunal de Cuentas de Las Comunidades Europeas, en cuanto a dichas primas pagadas, las que dieron lugar a la exigencia de devolución por CETARSA, ya que el Reglamento que establecía la organización común del mercado del tabaco no contemplaba, pese a prever en sus consideraciones que cada Estado miembro comunicase a la Comisión cada año y para la cosecha siguiente las zonas de producción de cada variedad para la que solicita el reconocimiento, como zona de producción de la variedad "Habana E" al País Vasco. Y sería luego el Reglamento 2.061/92 del Consejo la norma que ya consideraría como zona de producción de la referida variedad de tabaco a Campezo (País Vasco), aunque sin efecto retroactivo.

Por consiguiente, la perceptora de las primas no incumplió ninguna condición, sino que recibió aquéllas conforme a lo que entonces era un criterio de la Administración favorable a la percepción que, bien es verdad, resultó luego equivocado por anticiparse al posterior reconocimiento de la zona como de producción de la variedad de tabaco de que se trata. Y la Administración con ello creó una confianza legítima en el perceptor respecto a la adecuación a Derecho del pago de las primas o ayudas que no puede verse defraudada permitiendo la aplicación de una consecuencia de la naturaleza jurídica de la subvención o del régimen jurídico de ésta contenido en el mencionado artículo 81.9 LGPr. que sólo se justifica si el incumplimiento del requisito o de la condición procede del beneficiario de la ayuda. Y es que, precisamente, la revisión de los actos nulos y la declaración de lesividad de los actos anulables declarativos de derecho previstas en los artículos 102 y 103 LRJ y PAC (arts. 109 y 110 LPA/1958), son de necesaria aplicación cuando la Administración pretende declarar o conseguir la ineficacia de los actos administrativos declarativos de derecho que incurran en uno u otro grado de invalidez por su oposición al ordenamiento jurídico. Condiciones estas que han de reconocerse, como aquí ocurre, en el otorgamiento de una subvención, aunque condicionada al cumplimiento de determinadas exigencias para el beneficiario, sí resulta que estas fueron cumplidas y que, sin embargo, de lo que se trata es de que pudo ser otorgada por la Administración en momento anterior a la vigencia de la norma que amparaba dicha subvención.

TERCERO

Los razonamientos expuestos justifican la estimación de los motivos de casación y que, casando la sentencia de instancia, resolvamos lo procedente dentro de los términos del debate procesal, según dispone el artículo 102.3 LJ.

Dicha resolución no puede ser otra que la estimación del recurso contencioso administrativo, bien que limitada por la exclusión de lo que se refiere a la campaña o cosecha 1988/1989, cuyo pronunciamiento en instancia ha quedado firme. Pues, en definitiva, no estamos ante un otorgamiento de la subvención ajustado a Derecho, ab initio, que despliegue la eficacia consiguiente al incumplimiento de condiciones por el beneficiario, sino que como se ha dicho, la propia Administración aduce un otorgamiento por ella realizado sin ajustarse al ordenamiento jurídico aplicable -esto es a la normativa europea- y, por tanto, anulable siguiendo las garantías derivadas del artículo 103 LRJ y PAC (art. 110 LPA/1958).

No procede imponer las costas causadas a ninguna de las partes, sino que cada una de ellas ha de satisfacer las causadas a su costa.

Por todo lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey, y por la potestad que nos confiere el pueblo español,

FALLAMOS

Que acogiendo los motivos de casación aducidos, debemos estimar y estimamos el recurso interpuesto por la representación procesal de la Compañía Española de Tabaco en Rama S.A. (CETARSA), contra la sentencia, de fecha 3 de septiembre de 1997, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, en el recurso de dicho orden jurisdiccional núm. 888/95. y, casando dicha sentencia, anulamos los actos administrativos impugnados, resoluciones de 21 de marzo de 1994 y 20 de febrero de 1995, del Servicio Nacional de Productos Agrarios y Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, respectivamente, declarando improcedente el reintegro de las primas percibidas, salvo en lo que se refiere a las primas correspondiente a la campaña de 1988/1989.

No procede imponer las costas causadas a ninguna de las partes, sino que cada una de ellas ha de satisfacer las causadas a su costa.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse en la Colección Legislativa, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada ha sido, la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, Don Rafael Fernández Montalvo, hallándose celebrando audiencia pública, ante mí, el Secretario Certifico.

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