STS, 21 de Junio de 2006

En el recurso contencioso administrativo núm. 384/01 seguido ante la Sala de dicho orden jurisdiccional del Tribunal Superior de Justicia del Pais Vasco, se dictó sentencia con fecha 24 de octubre de 2003 cuyo fallo es del siguiente tenor literal: "Que estimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Abogado del Estado contra acuerdo adoptado por el pleno del Ayuntamiento de Alegria-Dulantzi en sesión celebrada el día 11 de enero de 2001 por el que se aprobó una partida presupuestaria de 522.000 pesetas en favor de Udalbiltza, y declaramos disconforme a derecho y anulamos dicho acuerdo, sin imposición de costas a ninguna de las partes procesales."

Notificada dicha resolución a las partes, por la representación procesal del Ayuntamiento de Alegria-Dulantzi, se prepara recurso de casación y teniéndose por preparado, se emplazó a las partes para que pudieran hacer uso de su derecho ante esta Sala.

Dicha representación procesal, por escrito presentado el 9 de enero de 2004, formaliza recurso de casación e interesa la estimación de los motivos alegados y que se case la sentencia recurrida resolviendo conforme al suplico contenido en el recurso contencioso- administrativo.

El Abogado del Estado formalizó, con fecha 1 de febrero de 2006, escrito de oposición al recurso de casación interesando la desestimación de éste y la confirmación de la sentencia recurrida.

Por providencia de 26 de abril de 2006, se señaló para votación y fallo el 14 de junio de 2006, en cuya fecha tuvo lugar el referido acto.

Siendo Ponente la Excma. Sra. Dª. Celsa Pico Lorenzo, Magistrada de Sala

La representación del Ayuntamiento de Alegría-Dulantzi interpone recurso de casación contra la sentencia dictada el 24 de octubre de 2003 por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco en el recurso contencioso administrativo 384/2001 deducido por el Abogado del Estado contra el Acuerdo adoptado por el pleno de aquel Ayuntamiento el 11 de enero de 2001 por el que, con motivo de la aprobación del Presupuesto General del ejercicio, se incluyó una partida de 522.000 pesetas para Udalbiltza.

Identifica la Sala el acto impugnado en su PRIMER fundamento al tiempo que resume los argumentos del Abogado del Estado y del Ayuntamiento demandado en defensa de sus respectivas posiciones.

En el SEGUNDO concluye que el acto impugnado no merece una valoración jurídica favorable tras analizar los fines de Udalbiltza y Udalbilde ligadas instrumentalmente pues, tras prolija argumentación, entiende que difícilmente cabe observar algún punto de conexión con los ámbitos competenciales atribuidos a la Entidad Local. Razonamiento que desarrolla más minuciosamente en el TERCERO.

Un primer motivo de casación se sustenta en el art. 88.1.d) LJCA por infracción del art. 25 de la LBRL , en especial del inciso 2m) que contempla como competencias de los entes locales las culturales y deportivas, las cuales constituyen alguno de los fines que se marca como objeto la entidad objeto de subvención.

Un segundo motivo de casación se apoya en el art. 5 de la Ley 11/1999, de 21 de abril que reconoce a los entes locales capacidad jurídica para obligarse para el cumplimiento de sus fines, en este caso mediante la aportación de una cuota a un ente asociativo.

El Abogado del Estado muestra su oposición al recurso de casación sosteniendo lo atinado de la doctrina sentada por la Sala de instancia pues mantiene no se cuestiona la capacidad del Ayuntamiento para obligarse sino para poner sus potestades al servicio de un concreto proyecto político.

Alguna cuestión respecto al fondo que se plantean en este recurso ya ha sido examinada por esta Sala en sentencias de 17 de mayo de 2005, dictada en el recurso número 8257/2002, y en la de 25 de octubre de 2005, pronunciada en el recurso de casación 3026/2003 , en que respectivamente fueron parte la Diputación Provincial de Vizcaya y la de Guipúzcoa.

Una de las diferencias sustanciales respecto de las sentencias antecedentes de las dictadas por esta Sala del Tribunal Supremo en los mencionados recursos de casación fue el cuestionamiento aquí no suscitado de la legitimación del Abogado del Estado. En aquellas sentencias la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco se había pronunciado por rechazar la legitimación del Abogado del Estado para impugnar los actos administrativos que otorgaban una subvención a la asociación denominada Udalbilde, que al amparo de la Ley Vasca de Asociaciones, se constituye para dar cobertura jurídica a los fines de Udalbiltza.

Resulta relevante, en orden al examen de los motivos aquí aducidos por la representación de la Corporación Local, destacar los razonamientos Cuarto a Octavo de las precitadas sentencias referidos al fondo del proceso sobre el que se pronunciaron ambas sentencias, conforme al art. 95.2.d) LJCA , resolviendo conforme a lo peticionado en instancia.

"CUARTO.- Las razones aducidas en su día por el Abogado del Estado como fundamento jurídico material de su pretensión arrancan de la consideración de la inexistencia de Udalbiltza como asociación legalmente constituida, pese a lo cual es la beneficiaria real de la subvención acordada por la Diputación Foral, ya que la adjudicataria nominal de la misma (Udalbide Elkarlan Elkartea) únicamente constituye el "nombre comercial" de la anterior, cuyos fines y actividades -contrarias a los principios que dimanan de la Constitución y totalmente ajenos, por otra parte, al círculo de los intereses propios de los Entes Locales, revistiendo un carácter esencialmente político- asume de manera explícita en el artículo 2º de sus Estatutos . Entre dichos fines figuran el de proyectar en el ámbito internacional la existencia de Euskal Herria como nación propia y diferenciada, así como su voluntad de actuar como tal en la futura configuración europea.

Consiguientemente estima el representante de la Administración que la aportación económica de la Diputación Foral ... a Udalbide constituye un auténtico fraude de ley, ya que se trata de subvencionar con fondos públicos -y para una finalidad en todo ajena a las competencias propias de dicha Corporación- a una asociación sin personalidad jurídica, que persigue fines estrictamente políticos, utilizando para ello el ropaje jurídico que representa otra asociación, formalmente inscrita en el Registro del País Vasco, cuya identidad sustancial con la primera no ofrece la menor duda.

La realidad es que ninguna duda puede ofrecerse de que Udalbitza y Udalbide no son sino dos apariencias exteriores de una misma idealidad, realidad y asociación para idénticos fines. Y ya aquí conviene resaltar el hecho de que ni siquiera haya intentado personarse en el proceso Udalbide Elkarlan Elkartea pese a haber sido debidamente emplazada ante el Tribunal del País Vasco, porque ninguna persona jurídica o instituto de cualquier género podría pronunciarse con mejor conocimiento de causa sobre su esencial identidad con Udalbitza. Tal vez el hecho de que se haya aportado con la demanda el escrito presentado por Udalbide Elkarlan Elkartea, en otro de los varios procedimientos seguidos en el País Vasco sobre temas estrechamente relacionados con el presente, en el que se hacía expresa profesión de identidad con Udalbitza y con las finalidades por ésta perseguidas, pueda haber sido determinante de su abstención procesal.

Partiendo de esa circunstancia es como ha de enfocarse el tema de fondo de este proceso.

Es igualmente cierto que en el convenio suscrito entre Udalbide y la Diputación Foral se hace una detenida puntualización de que los fines perseguidos, y los medios utilizados para ello, por la primera son lícitos, insistiendo en que no se trata de una asociación prohibida y atribuyéndosele la finalidad de impulsar una relación constructiva y dinámica entre los Ayuntamientos y los ciudadanos de todos los territorios vascos, con especial referencia al deporte, la cultura, la lengua y el desarrollo económico. También se hace constar que Udalbide trabajará a favor de los objetivos señalados a través de la voluntaria participación de los municipios, afirmando la validez de las ideas democráticas, excluyendo expresamente el uso de la violencia y exigiendo el respeto sin excepción alguna de los derechos humanos. Y a continuación se hace constar una larga lista de las iniciativas que impulsará Udalbide, cuya enumeración consta en la cláusula segunda del Convenio concertado con fecha 28 de diciembre de 2.000:

- Elaboración y puesta en marcha de una página web, así como otros soportes telemáticos de interés.

- Preparación y divulgación de una historia de Euskal Herria, a través de diferentes soportes.

- Incrementar el uso del euskera en los medios de comunicación de aquellas zonas donde la presencia del euskera sea débil.

- Fomentar la relación entre los ciudadanos del conjunto de Euskal Herria, en especial entre los niños y los jóvenes, a través de la organización de colonias de verano, programas de estancias a lo largo del año y otras acciones, prestando especial atención al fomento del uso del euskera entre los niños y los jóvenes, así como el conocimiento de los diferentes enclaves y costumbres del Euskal Herria por parte de los jóvenes.

- Divulgar en los municipios del conjunto de Euskal Herria una muestra de las diversas expresiones culturales vascas, en el ámbito de las artes plásticas, cine, música, literatura o cualquier otro ámbito, prestando especial interés a aquellas manifestaciones específicas de determinados municipios o territorios.

- Contribuir a la recuperación de expresiones tradicionales vascas en riesgo de desaparición.

- Fomentar la colaboración entre los medios de comunicación locales y su desarrollo, en aras a incrementar la presencia del euskera en la vida social de los municipios de Euskal Herria.

- Elaboración de un estudio descriptivo de ordenación territorial tomando como base el conjunto de Euskal Herria.

- Medidas para impulsar una reflexión para el desarrollo social y económico tomando como base los municipios del conjunto de Euskal Herria.

- Acciones encaminadas a dar a conocer en el exterior los diferentes elementos culturales, lingüísticos y sociales que configuran Euskal Herria, una realidad plural institucionalizada en tres comunidades político-administrativas.

Alega la Corporación demandada que la finalidad perseguida con la subvención otorgada no era otra que favorecer las iniciativas relacionadas, finalidad cuya promoción se incluye dentro de las competencias propias de la Diputación Foral, partiendo de los siguientes argumentos:

El artículo 3 de la Norma sobre Organización Institucional del Territorio Histórico de Guipuzkoa estipula que la Diputación Foral ejercerá su actividad pública en el marco de la competencia definida por el Estatuto del País Vasco; todas ellas tienen un marcado carácter divulgativo de la historia, del euskera (art 6º del Estatuto), de la cultura, de las tradiciones, de la música, de la literatura, del cine. Todas ellas materias relacionadas con el haz y acervo de competencias forales. El artículo 36 c) de la Ley de Bases del Régimen Local atribuye a las Diputaciones Provinciales la misión de favorecer los intereses peculiares de la Provincia, que aquí es el Territorio Histórico de Guipuzkoa que forma parte de Euskadi, junto con Alava y Vizcaya que ya han ejercido el derecho, que también tiene Navarra (arts. 1 y 2 del Estatuto). Ello justifica que sean intereses propios de Guipúzcoa los de Euskadi (art. 24.2 del Estatuto).

A ello ha de añadirse que por Decreto Foral 23/85 el Gobierno Vasco acordó traspasar a la Diputación de Guipuzkoa los servicios en materia de cultura. Además y por ejemplo, el fomento del euskera se contempla para todos "los poderes públicos vascos" expresamente en el art. 26 de la Ley 10/82, de 24 de noviembre, de Normalización del uso del euskera .

Comenzaremos por referirnos a la cuestión de si la finalidad de la subvención otorgada puede considerarse inserta en el ámbito competencial del Ente demandado.

El artículo 1º de la L.O. 3/79 efectivamente reconoce la existencia del Pueblo Vasco o Euskal Herria como expresión de su propia nacionalidad, que para acceder a su autogobierno se constituye como Comunidad Autónoma dentro del Estado Español; y el artículo 2º establece que el territorio de dicha Comunidad quedará integrado por los Territorios Históricos que coincidan con sus actuales provincias, más la de Navarra en el supuesto de que esta última decida incorporarse al mismo. Por otra parte el artículo 6º reconoce al euskera como lengua propia del Pueblo Vasco y el derecho de todos sus habitantes de conocerla y utilizarla en unión del castellano, especificándose en el apartado segundo del mismo artículo que las instituciones comunes de la Autonomía regularán el carácter oficial de ambas lenguas y arbitrarán los medios necesarios para garantizar su conocimiento. A ello ha de añadirse (apartado quinto del artículo 6º) que se reconoce al euskera como patrimonio propio de otros territorios vascos y comunidades, permitiéndose la solicitud de autorización de los tratados o convenios que permitan el establecimiento de relaciones culturales con los Estados donde se integran o residen esos otros territorios y comunidades, precisamente con la finalidad de salvar y fomentar el uso de dicha lengua.

Ha de recordarse asimismo la constante doctrina de esta Sala en el mismo sentido, bastando citar las Sentencias de 21 de septiembre y 13 de octubre de 1.998 en las que se declara que la regulación de la normalización en el uso del Euskera es competencia normativa de la Comunidad Autónoma del País Vasco, otorgándose a los poderes públicos de dicha Comunidad la facultad de adopción de las medidas necesarias para ello, siempre dejando a salvo la cooficialidad de la lengua castellana.

Por otra parte, y según el artículo 36 d) de la Ley de Bases del Régimen Local , corresponde a las Diputaciones Provinciales, en general, el fomento de los intereses peculiares de la provincia. A ello ha de añadirse el reconocimiento de los intereses peculiares de los territorios que constituyen el País Vasco efectuado en el Estatuto de Autonomía, y la circunstancia de que el artículo 39 de la Ley de Bases atribuya prioridad legal en la conservación de su régimen peculiar a los órganos forales de las provincias de Álava, Guipúzcoa y Vizcaya, rigiendo únicamente con carácter supletorio las normas generales de dicha Ley. Igualmente, según lo acordado en la Disposición Adicional 2ª, apartados 1 y 2, de la misma , se estipula que los Territorios Históricos de Álava, Guipúzcoa y Vizcaya organizarán libremente sus instituciones y dictarán las normas precisas para su funcionamiento, sin que les sean aplicables las contenidas en la Ley estatal sobre organización provincial, añadiendo que los Territorios Históricos antedichos ejercerán las competencias que les asignen el Estatuto Vasco y la legislación interna de la Comunidad Autónoma que se dicte en su desarrollo y aplicación.

A la vista de todo ello no resulta posible sostener que sea ajeno a las competencias de la Diputación Foral demandada el propugnar las finalidades de las que explícitamente se hace depender el otorgamiento de la subvención discutida, ni que el hacerlo así constituya una desviación de poder originada por la dedicación de fondos públicos a un objeto ajeno a dichas competencias. Con mayor razón todavía si se tiene en cuenta que el Decreto Foral 23/85 ha traspasado a la misma los servicios que corresponden a las Instituciones Comunes en materia de cultura.

Un segundo aspecto de la cuestión lo constituye la alegación de que no es posible otorgar una subvención a Udalbide Elkarlan Elkartea, puesto que originalmente estaba consignada a favor de la agrupación de municipios y electos que, de hecho, se cobijaban bajo la denominación de Udalbitza. El pago efectuado a Udalbide -si se considerase distinta entidad- sería contrario a la Norma Foral 2/2000 y supondría una desviación de fondos contraria a la ley incurriendo en la anulabilidad prevista en el artículo 63.1 de la Ley 30/92 . Incurriendo en otros defectos procedimientales causantes de nulidad, por referencia al voto particular al Auto de medidas cautelares.

Tampoco esta alegación puede prosperar, pues como señala la Administración demandada, Udalbiltza se utiliza en la Norma Foral para denominar una partida, pero en la misma consta expresamente y de manera nominal la beneficiaria, que no es otra que Udalbide, concretamente el convenio para la cooperación, desarrollo de la organización y realización de actividades de las entidades locales, actividades que luego se han precisado mediante el Convenio correspondiente, que establece los mecanismos de control en garantía del cumplimiento, así como las consecuencias para el caso de incumplimiento, incluida la rescisión del Convenio y el reintegro de la subvención, señalando el cauce legal del reintegro. Por otra parte, la subvención es consecuencia del Convenio suscrito para la realización de los fines descritos en el mismo, actividad de fomento que no puede identificarse con la de prestación de servicios por las corporaciones locales y su régimen jurídico, incluida la contratación administrativa, a que se refieren de manera genérica la demás alegaciones que, por referencia al voto particular del Auto de medidas cautelares, se contienen en la demanda, sin que resulten acreditadas en autos las infracciones formales que se denuncian en cuanto a determinadas omisiones con relación a los actos previos al otorgamiento de la subvención. El expediente aportado se inicia con la adjudicación de una partida - ya incluida en el Presupuesto de Gastos de la Diputación Foral- asignada al concepto económico que se expresa en la certificación expedida por el Servicio de Hacienda y Finanzas. De existir supuestos defectos en la tramitación y consignación de dicha partida sería incumbencia de quien los alega demostrar su existencia, sin olvidar la capacidad de autoorganización y ejecución presupuestaria que consagra la Disposición Adicional Segunda de la Ley de Bases 7/85 .

En lo que se refiere al cuestionamiento de los fines y objetivos de la entidad adjudicataria, a través de la documentación aportada por el Abogado del Estado con su escrito de demanda, en absoluto negada o desvirtuada, consta que entre los fines asumidos por Udalbide figuran, efectivamente, afirmar la existencia de Euskal Herria como nación, impulsar su construcción nacional y proyectar su existencia, como nación propia y diferenciada, en el ámbito internacional; pero también consta en el convenio suscrito con la Diputación Foral, objeto de impugnación, que Udalbide es una asociación, sin ánimo de lucro, cuyo objetivo principal consiste en impulsar una relación constructiva y dinámica entre los Ayuntamientos y los ciudadanos de todos los territorios vascos, promocionando iniciativas en el ámbito de la lengua, la cultura, el deporte y el desarrollo socio-económico, con respeto a los distintos ámbitos competenciales e institucionales establecidos en el ordenamiento jurídico.

Ya han quedado relacionadas en los anteriores razonamientos las iniciativas que impulsará dicha Asociación y su protesta con respecto a la utilización de las vías democráticas y el rechazo de la violencia así como de las diferentes agresiones y coacciones que atenten contra los derechos humanos.

Por otra parte, ha de desecharse la argumentación vertida por el Abogado del Estado relativa a la improcedencia de haberle permitido el acceso a dicho Registro, puesto que ni en su momento ha sido impugnado, ni constituye el objeto de este procedimiento.

Eso quiere decir que, en todo caso, habrá de reconocerse a Udalbide una pluralidad de finalidades entre las cuales han de admitirse la promoción lingüística, cultural, económica y sociológica que aparecen expresamente proclamados y que son los invocados para justificar la subvención otorgada, a tenor de las competencias reconocidas a la Diputación Foral que han quedado expuestas. Al menos otra cosa no se ha acreditado por parte de la Administración del Estado, que en cuanto a este extremo concreto ha limitado su actividad al campo de las meras alegaciones.

Ha de procederse con cautela a la hora de negar la licitud del otorgamiento de una subvención por parte de un Ente Público para satisfacción de finalidades que entran en el ámbito de su competencia, cuando esa subvención ha sido otorgada a favor de una entidad cuya legal constitución y registro como Asociación no aparece controvertido ni ha sido objeto de impugnación, y que se propone actividades de promoción de esas mismas finalidades. Y ello es así aunque pudieran considerarse teleológicamente encaminadas a potenciar la existencia y diferenciación de Euskal Herria como nación y su reconocimiento en el ámbito internacional, en tanto no conste que ese reconocimiento pretenda extravasar "el sentido de su propia nacionalidad" que expresamente reconoce el Estatuto de Autonomía; con mayor razón todavía desde el momento en que la destinataria de la subvención ha dejado claramente estipulado su propósito de exclusiva utilización de vías democráticas y legales en la consecución de sus fines.

Sin perjuicio del control que en cuanto a la licitud de los fines efectivamente perseguidos corresponda a los Tribunales, las cláusulas segunda, cuarta y siguientes del convenio suscrito estipulan el compromiso de Udalbide de atenerse a los objetivos señalados y prevén los oportunos medios de control con respecto a su cumplimiento, incluyendo (cláusulas décima y undécima) la resolución del mismo y el reintegro de la cantidad concedida en caso de utilización para otros fines distintos a los previstos, de acuerdo con el carácter "ob modum" de la suma otorgada

Recordada la antedicha doctrina de este Tribunal hemos de sentar que no nos encontramos, pese a que el destinatario final de la subvención sea la misma Asociación, en supuestos idénticos.

Ciertamente tanto en el caso de autos como en aquellos estamos ante entes locales, si bien allí de ámbito provincial y aquí ante un ente municipal, es decir de ámbito territorial más limitado.

Otra diferencia sustancial es que si bien en los precitados supuestos consta acreditada la suscripción de un convenio para la cooperación, desarrollo de la organización y actividades de las entidades locales mediante los mecanismos que permiten un control de su cumplimiento, incluyendo el reintegro de la subvención y rescisión de aquel, tal hecho no queda aquí justificado.

En el supuesto a que se contrae la sentencia objeto de recurso de casación exclusivamente figura la asignación de una partida asignada a Udalbiltza en la sesión ordinaria del Ayuntamiento de Alegria-Dulantzi de 11 de enero de 2001, acto origen de las actuaciones procesales.

Sentado lo anterior ninguna duda ofrece que no resulta aplicable la jurisprudencia expresada en las sentencias precitadas.

En consonancia con la doctrina anteriormente expuesta no ofrece duda el abanico competencial del art. 25 LBRL, en concreto su apartado 2 m ) en el que cabría encuadrar, tal cual aduce aquí el municipio, parte de las actividades desplegadas por la entidad subvencionada en el ámbito de la cultura y el deporte. Otro tanto acontece con el esgrimido contenido del art. 5 de la meritada LBRL , tras la modificación operada por la Ley 11/1999, de 21 de abril , de modificación de la Ley 7/1985, de 2 de abril , en cuanto les reconoce a los entes locales la capacidad de obligarse para el cumplimiento de sus fines y en el ámbito de sus respectivas competencias, de acuerdo con la Constitución y las leyes.

A mayor abundamiento resulta oportuno recordar la STS de 9 de julio de 2001, recurso de casación 77/1996 , con apoyo en una consolidada jurisprudencia plasmada en las SSTS de 27 de octubre de 2000, recurso de casación 1784/1995, 10 de febrero de 2000, recurso de casación 2663/1994, 10 de febrero de 2000, recurso de casación 2718/1994 y 12 de diciembre de 2000, recurso de casación 2698/1995 . Se declara que, con el ordenamiento jurídico en vigor, que no ha sufrido modificaciones relevantes desde entontes en lo aquí concernido, se afirmó que con el fomento y desarrollo del uso del euskera no se está cumpliendo ningún fin de competencia municipal, en razón a la inequívoca competencia de la Comunidad Autónoma respecto tal cuestión.

Sin embargo con ser incontestables las capacidades de obligarse y la antedicha competencia municipal contemplada en la LBRL, lo cierto es que tanto material como territorialmente no queda justificada en el supuesto de autos que dicha asignación surta efectos en el término municipal, único territorio que, conforme al art. 12 LBRL , ejerce sus competencias el Ayuntamiento. Son los vecinos del municipios no solo los que contribuyen a las cargas municipales sino también los beneficiarios de los servicios públicos municipales que constituyan sus competencias. En tal sentido resulta certera la sentencia de instancia cuando afirma que la autonomía local, constitucional y legalmente consagrada, nunca es expresiva de soberanía y si alusiva a los poderes limitados que señala la STC 84/1982, de 23 de diciembre , es decir para la gestión de sus respectivos intereses que, como ya hemos declarado, se encuentran constreñidos al respectivo ámbito territorial.

Decaen, pues, ambos motivos.

Procede hacer expresa imposición legal de las costas a la parte recurrente, si bien, la Sala, haciendo uso de la facultad que otorga el art. 139.3 LJCA y teniendo en cuenta la entidad del proceso y la dificultad del mismo, señala en 2.400 euros la cifra máxima por honorarios del Letrado de la entidad recurrida, sin perjuicio de la posible reclamación, en su caso, del cliente de la cantidad que se estime procedente.

Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere la Constitución,