Supuestos de interinidad
| Autor | Juan López Gandía - Daniel Toscani Giménez |
| Páginas | 19-64 |
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El art. 10 del EBEP señala que son funcionarios interinos los que por razones expresamente justificadas de necesidad y urgencia son nombrados como tales para el desempeño de funciones propias de funcionarios de carrera, cuando se dé alguna de las siguientes circunstancias:
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La existencia de plazas vacantes cuando no sea posible su cobertura por funcionarios de carrera.
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La sustitución transitoria de los titulares.
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La ejecución de programas de carácter temporal.
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El exceso o acumulación de tareas por plazo máximo de seis meses, dentro de un periodo de doce meses.
Así pues el nombramiento de funcionarios interinos, además de traer su causa de alguno de los supuestos enumerados, deberá responder siempre, en cualquier caso, a razones justificadas de necesidad y urgencia, siendo este último un requisito común para todas las causas que habilitan el nombramiento de estos funcionarios. Por lo tanto, se puede hablar de un requisito genérico y común, cual es la concreta situación de urgencia y necesidad, que deberá justificar la Administración, y que imposibilite el recurso a funcionarios de carrera. Y lo mismo prevén las Leyes Autonómicas de función pública, que suelen contemplar las citadas razones precisando en algu-
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nos casos los supuestos de vacantes dotadas presupuestariamente o los supuestos de sustitución9. También se contemplan las razones de urgencia o necesidad como autónomas separables de los supuestos de vacante o sustitución10lo que, como se verá, puede entenderse como un antecedente de la reforma introducida por el EBEP.
En caso de interinos laborales no se precisa este requisito común, pero debe deducirse por analogía la misma necesidad urgente y la imposibilidad de recurrir a trabajadores fijos de plantilla.
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Del mismo modo, para personal estatutario el art. 9 de la Ley 55/2003, de 16 de diciembre, Estatuto Marco del personal estatutario justifica el nombramiento de interinos en "razones de necesidad, de urgencia o para el desarrollo de programas de carácter temporal, coyuntural o extraordinario, los servicios de salud podrán nombrar personal estatutario temporal".
En primer lugar, de acuerdo con la jurisprudencia11, y las leyes autonómicas que se acaban de mencionar, como condición inexcusable para nombrar funcionarios interinos debe concurrir la circunstancia de que no sea posible, con la urgencia exigida por las circunstancias, la prestación del servicio por funcionarios de carrera, debiendo recaer el nombramiento en personas que reúnan las condiciones exigidas para el ingreso en el Cuerpo a que pertenezca el puesto de trabajo. Los nombramientos de interinos tendrán lugar para cubrir la prestación de un servicio de reconocida urgencia y que no pueda ser desempeñado por funcionario de carrera, y que dicho nombramiento, en cualquier caso, será temporal hasta que la plaza se cubra por titular o hayan desaparecido las razones de urgencia. El funcionario interino ocupa una plaza vacante de manera provisional, "mientras tanto" se cubre por funcionarios de carrera, o se resuelven los otros supuestos previstos en la ley. La concurrencia de tales factores determina, sin lugar a dudas, el carácter excepcional del nombramiento de funcionarios interinos.
En cualquier caso, como reglas genéricas extraídas de tales condicionantes, es fácil inferir que en la urgencia a que los mismos se refieren han de distinguirse dos elementos: uno, objetivo, representado por la necesidad ineludible de proveer el puesto de trabajo de que se trate, aunque sea provisionalmente, para cubrir la prestación del servicio, y otro, subjetivo, caracterizado por la imperiosa exigencia de que la persona designada como funcionario interino no sólo reúna los requisitos exigidos para el ingreso en el Cuerpo a que pertenece el puesto que se trate de proveer, sino que, además, se halle en condiciones idóneas para poder desempeñarlo, dada la urgencia con la que se realiza su incorporación. De ahí que una breve incapacidad transitoria, padecida durante escasos días, no deba incidir en la situación de la persona designada interina, mientras
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que una larga enfermedad, que incapacite al interino durante un tiempo superior al normal de una ligera incapacidad transitoria, hace desaparecer las circunstancias por las que fue nombrado, estando obligada la Administración, si persiste la urgencia en la prestación del servicio, a proveer el puesto de que se trate, cesando al interino y designando a otro, por imponerlo así la propia previsión orgánica y presupuestaria de la plaza o puesto en cuestión.
La situación de urgencia deberá quedar acreditada en todo caso por la Administración, al suponer una excepción al sistema ordinario de provisión de puestos del personal administrativo. En ningún caso se podrá subsumir en dicha situación la necesidad de cubrir un elevado número de plazas convocadas y vacantes en el cuadro de personal funcionario, ya que tal situación no es un indicio de urgencia, máxime si proceden de convocatorias anteriores cuando la situación se arrastra de años anteriores y siendo excesivo el número de plazas convocadas para ser cubiertas por interinos, lo que revela un anormal funcionamiento administrativo a la hora de la provisión de dichas plazas por el sistema legalmente establecido12.
En otros casos de interinidad, como los nuevos supuestos introducidos por el EBEP, en realidad prevalece más la nota de la excepcionalidad que responder al motivo de que la plaza no pueda cubrirse por el procedimiento ordinario, pues las causas que motivan el nombramiento son temporales y no dan lugar a la configuración de puestos de trabajo funcionariales, esto es, permanentes. De ahí que las nuevas figuras no puedan utilizarse para atender programas que correspondan a necesidades permanentes. Más discutible resulta, como se verá, si pueden utilizarse en supuestos que puedan tener un plazo de duración determinado, pero que se van renovando año tras año. Según el Informe de la Comisión para el estudio y preparación del EBEP de 25 de abril de 2005 cualquiera de estos programas debe tener una duración determinada "a priori" y que debe quedar prohibido el nombramiento de interinos para programas que se prorroguen o que reiteren otros inmediatamente anteriores de similar contenido, pues en tales supuestos procedería nombrar personal fijo. Sin embargo, no es seguro que esta interpretación sea la única posible, especialmente cuando los programas temporales
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estén afectados por condicionamientos presupuestarios que necesariamente son anuales. Más clara resulta esta naturaleza temporal limitada al supuesto de acumulación de trabajo.
En el Estatuto Marco del personal estatutario ya se contemplaron supuestos similares, aun cuando no se incluyeran dentro de la figura del interino sino en la de la eventualidad, como en el ámbito laboral del art. 15 del ET. En efecto, el art. 9 del Estatuto Marco dice que el nombramiento de carácter eventual se expedirá cuando se trate de la prestación de servicios determinados de naturaleza temporal, coyuntural o extraordinaria y cuando sea necesario para garantizar el funcionamiento permanente y continuado de los centros sanitarios. Se acordará el cese del personal estatutario eventual cuando se produzca la causa o venza el plazo que expresamente se determine en su nombramiento, así como cuando se supriman las funciones que en su día lo motivaron. Si se realizaran más de dos nombramientos para la prestación de los mismos servicios por un período acumulado de 12 o más meses en un período de dos años, procederá el estudio de las causas que lo motivaron, para valorar, en su caso, si procede la creación de una plaza estructural en la plantilla del centro.
En el caso del personal laboral el art. 15 del ET se refiere a los supuestos clásicos de interinidad que importó del ámbito funcionarial (interinidad por vacante e interinidad por sustitución), pero se detuvo ahí y para atender otras necesidades como obra o servicio o para eventualidad por acumulación de tareas o exceso de pedidos coyunturales mantuvo los contratos de obra y de eventualidad. En cambio, ahora exporta estos supuestos al ámbito funcionarial.
El EBEP ha extendido, en efecto, el concepto de interinidad a estos supuestos, pues nos encontramos de un lado con el concepto jurídico clásico de interinidad y de otro con unos supuestos nuevos que en realidad son los supuestos laborales de obra o servicio y de even-tualidad o los supuestos de eventualidad del personal estatutario. Puesto que la Administración puede recurrir a la contratación laboral y los límites entre puestos funcionariales y laborales no están "a priori" muy claros sino que dependen de la relación de puestos de trabajo de acuerdo con lo que cada ley de función pública establezca, la Administración disfruta de un amplio margen, por no
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decir, absoluta libertad, a la hora de optar entre unas figuras u otras y que se reduce, en el mejor de los casos, a una cuestión de simple técnica organizativa13. Ya que, como veremos a continuación, las causas específicas para poder nombrar funcionarios interinos o realizar contratos temporales laborales, son muy similares, cuando no coinciden plenamente, como ocurre precisamente en el caso de interinidad. De hecho, esta libertad o amplio margen se había llevado por la jurisprudencia hasta el punto que venía interpretando que es posible contratar a trabajadores interinos para sustituir a funcionarios públicos ausentes de su puesto con derecho a...
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