STS, 16 de Julio de 2007

La parte dispositiva de la sentencia recurrida literalmente dice: "Que debo estimar y estimo el recurso contencioso-administrativo interpuesto por Telefónica Data España S.A. Unipersonal, contra el Ayuntamiento de Reus, declarando no ajustada a derecho la resolución recurrida, y dejando sin efecto tanto la tasa liquidada y exigida a la mercantil, como los recargos o intereses sobre la misma. Sin que proceda hacer expresa imposición de las costas procesales causadas".

La representación procesal del Ayuntamiento de Reus formuló escrito de interposición del recurso de casación en interés de la ley, expresando los motivos en que se ampara y solicitando a la Sala que dicte sentencia que formule la siguiente doctrina: "Las empresas explotadoras de servicios de telecomunicaciones deben considerarse incluidas dentro del ámbito de sujeción de la tasa regulada en el art.

24.1.c) de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, reguladora de las Haciendas Locales (hoy art. 24.1 .c) del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la LRHL), respecto de todos aquellos servicios que presten en el término municipal distintos de la telefonía móvil (exceptuada en el propio precepto) y en los que concurran los demás requisitos previstos en el artículo de referencia".

El Abogado del Estado, por medio de escrito presentado el 12 de diciembre de 2006, interesa sentencia por la que se desestime el recurso, con lo demás que sea procedente.

El Ministerio Fiscal, en la audiencia conferida, considera que las razones que expone avalan la petición de desestimación del recurso.

Conclusas las actuaciones, para votación y fallo se señaló el día 26 de junio de 2007, en cuya fecha tuvo lugar dicho acto, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Rafael Fernández Montalvo, Presidente de la Sección

Esta Sala tiene reiteradamente declarado -Sentencias de 22 de Enero, 12 de Febrero, 10, 12 y 27 de Diciembre de 1997, entre otras- que el recurso extraordinario de casación en interés de la Ley está dirigido exclusivamente a fijar doctrina legal o jurisprudencia -de ahí que no pueda afectar a la situación particular derivada de la sentencia recurrida- cuando quien está legitimado para su interposición estime gravemente dañosa para el interés general y errónea la resolución dictada (art. 100 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso -administrativa, LJCA, en adelante -art 102 de la Ley de la Jurisdicción de 1956, en la redacción dada por la Ley 10/1992, de 30 de abril, LJ, en adelante).

Se trata, por consiguiente, de un remedio excepcional y subsidiario, esto es, solo factible cuando la sentencia impugnada tenga carácter de firme por no caber contra ella recurso de casación tanto en su modalidad ordinaria como en la de "para unificación de doctrina" que recoge el art. 100.1 LJCA [102 -a) LJ], en el que no cabe otra cosa distinta que establecer la doctrina de esta Sala respecto al concreto pronunciamiento de la Sala de instancia.

Por consiguiente, además de los requisitos formales y procesales (legitimación e interposición dentro de plazo acompañada de la certificación de la sentencia que se impugna) exigidos por el artículo 100.1 y 3 LJCA y 102 -b de la LJ, el recurso de casación en interés de la Ley requiere ineludiblemente que la doctrina sentada por la sentencia de instancia sea gravemente dañosa para el interés general, en cuanto interpreta o aplica incorrectamente la normativa legal de carácter estatal, así como que se proponga con la necesaria claridad y exactitud la doctrina legal que se postule. Ha de excluirse, por fin, la idea de que la finalidad legítima de este remedio procesal sea la de combatir la posible errónea interpretación de un precepto legal por parte de los órganos judiciales inferiores, en tanto que no concurran las circunstancias antes expresadas.

Una nutrida Jurisprudencia de esta misma Sala ha venido exigiendo con el debido rigor el cumplimiento de semejantes requisitos, entendiendo que la finalidad del recurso ahora considerado no es otra que la de evitar la perpetuación de criterios interpretativos erróneos cuando resulten gravemente dañosos para los intereses generales, sin perjuicio de la inalterabilidad del fallo recurrido, siendo también exigencia del mismo que se concrete la doctrina legal que se interesa, que obviamente ha de estar en íntima conexión con el objeto de la litis, antecedente del recurso de casación en interés de Ley (sentencias de 20 de marzo de 1.998, 30 de enero y 10 de junio de 1.999 ). Por ello ha de descartarse toda pretensión que propugne el obtener la declaración de una doctrina legal cuya procedencia hubiese sido anteriormente rechazada -o que, por el contrario, ya estuviese fijada por este Tribunal Supremo-, o bien que resulte inútil por su obviedad de forzoso acatamiento (Sentencias de 19 de diciembre de 1.998 y 19 de junio de 1.999 ) o cuando se aprecie una evidente desconexión con lo afirmado en la resolución impugnada. Y ha de evitarse, en fin, que la irrecurribilidad de los pronunciamientos judiciales, en los casos en que así viene establecido, pretenda soslayarse a través de la interposición de un recurso como el presente concebido únicamente en interés de la Ley, y a través del cual se trate, en realidad, de obtener un nuevo examen del problema ya resuelto definitivamente en vía judicial, convirtiendo al Tribunal Supremo en órgano consultivo de las entidades legitimadas para interponerlo (Sentencias de 6 de abril y 11 de junio y 16 de diciembre de 1.998 ), procurándose así un medio de asegurar el reconocimiento futuro de la postura procesal de las mismas, sin sujetarse al estricto cumplimiento de los requisitos exigidos para que prospere un recurso de esta naturaleza.

En el presente caso, la representación procesal del Ayuntamiento de Reus fundamenta, en síntesis, su solicitud de doctrina legal en los siguientes términos:

1. La argumentación jurídica de la sentencia impugnada se contiene exclusivamente en el fundamento jurídico cuarto, en los términos que transcribe y que resultan relevantes, resaltando la Administración recurrente en negrita lo que entiende que es un error de la interpretación judicial: "Hechas las precisiones anteriores, y por lo que respecta ahora a los restantes argumentos de fondo sobre la improcedente e ilegal exacción y cuantificación del tributo, sí cabe en este punto dar la razón a la parte actora en sus alegaciones. Pues en efecto, la regulación actual del sector de las telecomunicaciones, articulada por la Ley 32/2003, de 3 de noviembre, ha venido a introducir una serie de requisitos y principios dirigidos a las tasas que gravan el sector, y si bien expresa que con carácter general las empresas del mismo están sujetas a los tributos que establezca el ordenamiento jurídico, el detalle y contenido de las normas que establece -singularmente en cuanto a las tasas por ocupación del dominio público- deben tener aplicación preferente respecto de la Ley de Haciendas Locales que se invoca por el Ayuntamiento demandado, por las dos cuestiones legales básicas:

   1. La LGTelecom es ley especial frente a la LRHL, que regula con carácter general la tasa, pero no se refiere expresamente al sector de las telecomunicaciones, al contrario que la primera, y B) Además es ley posterior que, en caso de subsistir algún conflicto respecto a la anterior a pesar del principio de especialidad, derogaría aquélla en este punto por su igualdad de rango, ex art. 2 del Código Civil ".

2. El referido razonamiento es considerado por la representación procesal del Ayuntamiento erróneo y gravemente dañoso para el interés general puesto que, con base en él, el Juzgado ha considerado que la ordenanza fiscal reguladora de la tasa por aprovechamiento especial o utilización privativa del dominio público a favor de empresas explotadoras de servicios de suministro se ha excedido y ha extendido el hecho imponible más allá de lo permitido por la LGTelecom (Ley General de Telecomunicaciones) que es la norma que estima aplicable a la materia, al margen de la regulación contenida en la LRHL (Ley Reguladora de las Haciendas Locales), y ha entendido erróneamente inaplicable una ley con fundamento en los principios de especialidad y posterioridad normativa, desconociendo que los preceptos de la LRHL tienen la consideración de bases del régimen jurídico financiero de la Administración Local (ex art. 1 ), y al amparo de cuyo art. 24.1 .c) se aprobó la Ordenanza a la exacción declarada nula, suponiendo, además, la sentencia una vulneración del principio de autonomía local.

3. El carácter equivocado de la doctrina sustentadora de la sentencia impugnada se argumenta señalando:

   1. ) Es errónea la interpretación del artículo 24.1.c) LRLH y de la norma en su conjunto, al entender que regula de forma general una tasa, "la del 1,5%", que no se refiere expresamente al sector de las telecomunicaciones y por ello no resulta de aplicación porque existe una ley posterior y especial que regula el sector de las telecomunicaciones a la que quedan sometidas las empresas que operan en el mismo y, singularmente, en relación con las tasas por ocupación del dominio público.

      Cita la sentencia del Tribunal Constitucional (STC) 104/2000, de 13 de abril, sobre el principio de autonomía local, y con base en ella sostiene que la LRHL es la norma que concreta los recursos financieros de las entidades locales en orden a la consecución de su suficiencia como medio para alcanzar la autonomía constitucionalmente garantizada. La LRHL se caracteriza por dos notas que han sido olvidadas por el Juzgador de instancia. De un lado, la formal, en cuanto es complementaria de la Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local, de manera que es norma básica aplicable a todo el territorio nacional, dictada al amparo del artículo 149.1.18 de la Constitución y reguladora de materia de la competencia exclusiva del Estado, como es el sistema tributario local y la participación de las entidades locales en los tributos del Estado, según se desprende de los artículos 133 y 142 CE, respetando los límites derivados de los régimen financieros forales o especiales y de los Tratados Internacionales. De otro, de carácter material que implica la ordenación de un sistema financiero encaminado a hacer efectivos los principios constitucionales de suficiencia y autonomía local. Autonomía que supone la capacidad de las entidades locales para gobernar sus respectivas haciendas y que implica algo más que la supresión de la tutela financiera del Estado. Y suficiencia financiera que no solo se institucionaliza, sino que, además, encuentra en la LRHL los mecanismos necesarios para poder convertirse en una realidad material, poniendo a disposición de los entes locales dos vías fundamentales e independientes de financiación como son los tributos propios y la participación en los tributos del Estado.

   2. ) El artículo 24.1.c) LRHL es un precepto básico del régimen financiero de la Administración local que, en modo alguno, puede verse excepcionado por una ley ordinaria posterior y sectorial como es la LGTelecom.

      No se pueden excepcionar las empresas del sector de las telecomunicaciones de la imposición regulada en el artículo 24.1.c) LRHL, no sólo por lo dicho en el punto anterior, sino también porque se trata de dos leyes que, aunque sometan a imposición determinados hechos o situaciones, que "prima facie" pueden parecer coincidentes y en concreto la utilización del dominio público, en realidad se trata de ámbitos competenciales diferentes.

      La LGTecom, en su Título VII describe los principios aplicables a las tasas en materia de telecomunicaciones y en el anexo I establece distintas tasas que gravan ese sector y que son competencia de la Administración General del Estado y sus organismos públicos, lo que ha quedado completado y desarrollado por el Real Decreto 1620/2005, de 30 de diciembre, por el que se regulan las tasas establecidas en dicha LGTecom. Esto es: tasa general de operadores (art. 3 ); tasa por numeración telefónica (art. 9 ); tasa por reserva del dominio público radioeléctrico (art. 13 ); y tasas de telecomunicaciones (art. 19 ).

      No existe, por tanto, ningún conflicto ni colisión entre la LGTecom y el artículo 24.1.c) de la LRHL que grava la utilización privativa o aprovechamiento especial del suelo, vuelo o subsuelo de las vías públicas municipales por empresas explotadoras de servicios de suministro.

   3. ) El planteamiento del Juzgado es inadmisible en cuanto olvida el carácter básico de los preceptos de la LRHL y la inexistencia de conflicto con la LGTecom en relación con las tasas que, respectivamente, regulan. La primera se refiere a las tasas de competencia y titularidad municipal; y la segunda a las de competencia y titularidad estatal. El párrafo tercero del artículo 24.1.c) LRHL sólo excluye de su ámbito de aplicación los servicios de telefonía móvil, por lo que no existe ningún impedimento para que las empresas prestadoras de servicios de telecomunicaciones (excepción hecha del régimen especial de compensación de Telefónica España S.A.) queden sometidas a la tasa del 1,5%, y máxime a la luz de las sentencias de este Tribunal de fechas 9, 10 y 18 de mayo de 2005, en las que se ha entendido que todas las empresas de suministro de electricidad, gas, telecomunicaciones, agua y otros servicios que utilicen o disfruten del dominio público local con líneas, canalizaciones, redes etc., en su vuelo, suelo o subsuelo, con independencia de que sean titulares o no de aquellos soportes a través de los que se realiza el suministro y con independencia de que éste afecte a la generalidad o no del vecindario.

4. El carácter de gravemente dañosa para el interés general se razona con base en dos consideraciones:

   1. ) Las Haciendas Locales se nutren, al margen de otros recursos (art. 2 LRHL ), por sus tributos propios, entre los que destacan los impuestos, tasas y contribuciones especiales, a las que, en los últimos tiempos, están acudiendo cada vez con más frecuencia los municipios para hacer efectivos los principios constitucionales de autonomía y suficiencia financiera y para paliar en la medida de lo posible la endémica situación de endeudamiento que vienen sufriendo a lo largo de los años.

      En este contexto la tasa del 1,5% constituye una importante fuente de ingreso para las arcas municipales. Y excluir del ámbito de su aplicación a las empresas prestadoras de los servicios de telecomunicaciones resulta gravemente dañoso para el interés general, en la medida que se privará a los entes locales de unos cuantiosos ingresos que ayudan a materializar los reiterados principios de autonomía y suficiencia financiera.

   2. ) Es necesario impedir que la interpretación efectuada por el Juzgado de instancia se convierta en la única aplicable en la provincia, pues en materia de competencias locales y, en concreto, en tributos locales, la mayoría de los pleitos se resuelven por los órganos unipersonales en una vista oral por el procedimiento abreviado, y las decisiones adoptadas sólo excepcionalmente son recurrible en apelación. Y es necesario que exista una doctrina uniforme y generalizada sobre la materia para evitar un tratamiento desigual en las distintas partes del territorio, en la aplicación de un mismo precepto de derecho material emanado del Estado, el regulador de la tasa del 1,5% del artículo 24.1.c) LRHL, evitando que una doctrina errónea y gravemente dañosa para el interés general se erija en dominante y aplicable a la materia.

Desde la perspectiva financiera, la autonomía significa recursos propios y capacidad de decisión sobre el empleo de estos recurso. Supone que los Entes locales no estén sometidos plenamente a otras instancias de poder en el ámbito de los recursos económicos, sino que es necesaria la disponibilidad de un margen de competencia propia. Esto es, comporta el reconocimiento a los Entes locales de una capacidad para tomar decisiones propias sobre sus ingresos y de responsabilidad frente a sus ciudadanos por tales decisiones. Así, la responsabilidad fiscal que asocia la petición y prestación de servicios al pago de los tributos debe ser uno de los logros de la autonomía financiera.

La incorporación directa a la CE del principio de suficiencia se ha explicado en razón de la secular penuria de los recursos financieros de las Entidades locales. Así, no resulta extraña la preocupación del constituyente por garantizar la suficiencia de las Haciendas locales que queda plasmada en al artículo 142 CE

, al disponer que "las Haciendas locales deberán disponer de los medios suficientes para el desempeño de las funciones que la ley atribuya a las Corporaciones respectivas y se nutrirán fundamentalmente de tributos propios y de participación en los del Estado y de las Comunidades Autónomas". No obstante, debe reconocerse una cierta ambigüedad y un matizado valor normativo al principio, que puede delimitarse en los siguientes términos: a) la suficiencia se refiere a todas las competencias locales, tanto propias como delegadas; cualquier atribución de gestión cuyo coste gravite sobre las arcas locales genera una incidencia financiera sobre recursos propios que debe ser compensada; b) La noción de "suficiencia" es una directriz que se delimita de forma relacional en función de las necesidades locales derivadas de las tareas que han de desempeñar, aunque las dificultades técnicas y las derivadas de la noción de autonomía explican las limitaciones con que el Tribunal Constitucional ha realizado el control desde las exigencias derivadas del artículo 142 CE [en síntesis ha entendido que el modo concreto en que se plasme el principio de suficiencia en el sistema de financiación local constituye una decisión que ha de adoptar el legislador de acuerdo, esencialmente, con criterios de oportunidad política, resultando, por ello, escasamente accesible al control jurisdiccional (Cfr. SSTC 179/1985 y 104/2000 ]; y c) La suficiencia depende de los medios realmente existentes de los que pueda disponer el Estado en su conjunto (este condicionamiento por las disponibilidades económicas ha sido remarcado respecto a los Entes locales en STC 96/1990 ("No otra finalidad distinta más que la garantizar en el marco de las disponibilidades presupuestarias la suficiencia financiera de todas y cada una de las corporaciones locales para posibilitar la consecución efectiva de la autonomía constitucionalmente garantizada ...").

En cualquier caso, una de las cuestiones suscitadas en el debate procesal de la instancia, la eventual contradicción entre el artículo 24.1.c) LRHL y la LGTecom. no podía resolverse mediante la consideración prevalente de esta última, por la simple utilización de los principios de "lex specialis" y "lex posterior", olvidando la especifica función que la primera de dichas leyes tiene, como ley básica, en el régimen local y singularmente del régimen jurídico financiero de la Administración local, dictada al amparo del artículo 149.1.18 CE (Cfr . art. 1 del Texto Refundido de la LRHL ).

Puede entenderse, asimismo, en línea con lo señalado en nuestra sentencia del pasado 18 de junio, que, en el presente caso, de acuerdo con el planteamiento efectuado por la representación procesal del Ayuntamiento, concurren los dos primeros requisitos necesarios para una eventual fijación de doctrina legal en el recurso de casación en interés de ley.

En efecto, cabe compartir con dicha Administración que un criterio contrario al ordenamiento jurídico en orden a la aplicabilidad de la tasa cuestionada por utilización de un singular dominio público local, como son las vías públicas, puede tener una trascendencia considerable en el interés público que representa la legitima recaudación del ente local en orden a la suficiencia financiera que reconoce la propia Constitución (art. 142 ), y en este sentido apunta la eventual reiteración de procesos que reflejan los precedentes de esta Sala sobre temas relativos a los la tasas del artículo 24 LRHL .

También concurre la exigencia de conexión entre la doctrina propuesta y la que constituye el fundamento de las sentencia impugnada.

Se comparte, asimismo, la base teórica de la doctrina que se propone, aunque no puede acogerse, en su integridad, como doctrina legal, ya que adolece, en sus propios términos, de una cierta imprecisión que obliga a una rectificación en su formulación.

Como tuvo ocasión de señalar esta Sala en la reciente sentencia de 18 de junio de 2007, puede conceptualmente distinguirse una tasa general, referida a la utilización o aprovechamiento especial o exclusivo de bienes de dominio público, cuantificable en función del valor que tendría en el mercado la utilización o aprovechamiento, si los bienes afectados no fuesen de dominio público [art. 24.1.a) LHL ], y otra especial, en la que la utilización privativa o aprovechamiento especial se refiere especificamente al suelo, subsuelo o vuelo de las vías públicas municipales, a favor de empresas explotadoras de servicios de suministros que resulten de interés general o afecten a la generalidad o a una parte importante del vecindario, cuantificable en el 1,5% de los ingresos brutos procedentes de la facturación que obtengan anualmente en cada término municipal las referidas empresas [art.24.1.c) LHL ]. Criterio, a este respecto, que quedó apuntado en la sentencia de 20 de mayo de 2002, y luego ha sido reiterado en ulteriores pronunciamientos relativos a Ordenanzas reguladoras de la tasa por aprovechamiento especial de dominio público local (SSTS de 9, 10 y 18 de mayo de 2005 y de 21 de noviembre de 2005 ).

Ahora bien, como advierte el Abogado del Estado, el hecho imponible de la tasa de que se trata no es la indefinida prestación por empresas explotadoras de servicios de telecomunicaciones, en un término municipal, de cualquier servicio, salvo el de telefonía móvil, sino, en los términos que se ha señalado, el aprovechamiento especial del dominio público local singularizado en el suelo, subsuelo o vuelo de vías públicas municipales.

Por consiguiente, la doctrina legal procedente es: "la tasa por utilización privativa o aprovechamiento especial constituido en suelo, subsuelo o vuelo de las vías públicas municipales a favor de empresas suministradoras de servicios de telecomunicaciones es la establecida en el artículo 24.1.c) del Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, en relación con las empresas explotadoras de servicios de suministros, con la salvedad prevista en el propio precepto con respecto al régimen especial de cuantificación de la tasa referida a los servicios de telefonía móvil".

Las razones expuestas justifican la estimación sustancial del recurso de casación en interés de la Ley interpuesto, y, dada la estructura de este recurso de casación, no procede acordar la expresa imposición de las costas.

Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere el pueblo español,