La reforma del artículo 135: ¿son suficientes trece días para la tramitación parlamentaria de una reforma constitucional?
| Autor | Piedad Garcia-Escudero Márquez |
| Cargo | Universidad Complutense de Madrid |
| Páginas | 79-88 |
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En un tiempo record, aun menor que el empleado para la primera reforma cons-titucional1, se ha tramitado en las Cortes Generales la Proposición de reforma del artículo 135 de la Constitución. ¿Llama la atención la celeridad con la que se ha solventado el procedimiento exigido por el artículo 167 de la norma fundamental? Tal vez no, acostumbrados como estamos a obedecer los dictados de la política -no digamos ya las urgencias que marca la economía-, pero puede ser bueno reflexionar sobre el valor de las formas y el porqué de los procedimientos que marcan los preceptos constitucionales y reglamentarios.
Transcurren trece días desde la presentación el 26 de agosto de 2011 y publicación el mismo día de la Proposición de reforma de los Grupos parlamentarios Socialista y Popular en el Boletín Oficial de las Cortes Generales (BOCG Congreso, nº 329.1) hasta su aprobación por el Senado el día 8 de septiembre. La pequeña pausa que se abre a continuación se debe a la posibilidad de solicitud de referéndum en el plazo de quince días, otorgada por el artículo 167.3 de la Constitución a una décima parte de los miembros de cualquiera de las Cámaras. Transcurrido dicho plazo, el 27 de septiembre de 2011, un mes y un día después de la presentación de la iniciativa, la reforma es sancionada por el Rey y publicada en el Boletín Oficial del Estado, entrando en vigor el mismo día2.
¿Es suficiente este tiempo para tramitar una reforma constitucional? La respuesta debe ser afirmativa, puesto que así se ha hecho. Pero si a la pregunta añadimos "con sosiego y consenso", la respuesta seguramente tendría que ser otra.
La inclusión por el Tribunal Constitucional del recurso de amparo interpuesto por dos diputados del grupo parlamentario ERC-IV-ICV (Auto 9/2012, de 13 de enero) en el que se impugnaba la inadecuada tramitación de la reforma como lesiva de los derechos reconocidos en el artículo 23 de la Constitución, no obsta a que se examinen y en su caso critiquen -desde otros parámetros- los procedimientos utilizados.
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A solicitud de los Grupos parlamentarios autores de la iniciativa, la Proposición de reforma del artículo 135 de la Constitución se tramitó en el Congreso de los Diputados por los procedimientos de lectura única y urgencia3.
El artículo 150 del Reglamento del Congreso regula como procedimiento legislativo especial el procedimiento de lectura única, que podrá ser acordado por el Pleno de la Cámara, a propuesta de la Mesa, oída la Junta de Portavoces. El procedimiento requiere un primer acuerdo del Pleno sobre el procedimiento, a partir del cual se abre un plazo de enmiendas -introducido por el uso, puesto que a ellas no se refiere el artículo 150 RC-, y una segunda sesión plenaria, en la que, según el Reglamento, el debate se sujeta a las normas establecidas para los de totalidad, sometiéndose seguidamente el conjunto del texto a una sola votación, de cuyo resultado depende que quede aprobado y se remita al Senado o que sea rechazado.
La aplicación de este procedimiento es limitada por ambos Reglamentos (150 RC, 129 RS) a aquellos proyectos o proposiciones de ley cuya naturaleza lo aconseje o cuya simplicidad de formulación lo permita. La ambigüedad de esta determinación ha hecho que sea normalmente utilizado cuando existe un consenso tal sobre el contenido que es previsible que el texto no será variado en el curso de la tramitación (sea o no simple su contenido), previo acuerdo de la Junta de Portavoces. Se emplea, pues, básicamente en tres casos:
- para la tramitación de proyectos o proposiciones de ley muy breves y sencillos, básicamente consensuados, que sería la previsión reglamentaria
- para la tramitación de proyectos o proposiciones sobre los que recae acuerdo unánime de tramitación particularmente acelerada por urgencia política en la promulgación de la ley4. Estos proyectos o proposiciones han llegado a culminar su tramitación en una semana en cada Cámara, cuando existe una voluntad política en este sentido (por ejemplo, medidas para víctimas del terrorismo)
- cuando se opta por este procedimiento, o así lo impone una ley, por introducirse un elemento pactista en la elaboración del proyecto o proposición (por ejemplo, las modificaciones de la LORAFNA o los acuerdos sobre concierto y cupo económico en las Comunidades Autónomas de Navarra y País Vasco).
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Al menos el segundo caso (previsión legal) incide negativamente sobre la soberanía legislativa de las Cámaras.
El procedimiento de lectura única suprime totalmente la fase de comisión (incluido el informe de la ponencia), de forma que, tras el plazo de enmiendas, se produce un debate y votación en el Pleno. Consigue por tanto la abreviación del procedimiento exactamente de forma contraria al procedimiento descentralizado en comisión, pues éste suprime la fase final del mismo, la aprobación por el Pleno, mientras que en la lectura única se suprimen las fases anteriores.
El procedimiento de lectura única es interpretado con mayor amplitud en la Cámara baja, donde se admite la presentación y votación de enmiendas, aunque el Reglamento sólo contempla una votación de conjunto.
Frente a la sencillez que suponía incorporar dos palabras al artículo 13 de la Constitución en 1992, es evidente que el texto de la reforma del artículo 135 no puede ser calificado de simple en su formulación, ni tampoco existía acuerdo unánime sobre su tramitación que augurara la no presentación de enmiendas o en escaso número, que no requirieran de un debate en Comisión. No parece, por tanto que la lectura única fuera el procedimiento más adecuado. De hecho, puede decirse que su rigidez ha resultado contraproducente para los autores de la iniciativa -en la medida que les ha impedido llevar a término algunas negociaciones políticas emprendidas entre los dos grupos mayoritarios y Convergencia i Unió- por ser más rigurosa la admisión de enmiendas transaccionales en Pleno que en Comisión5.
En efecto, en el curso de la sesión plenaria se dio lectura a dos enmiendas tran-saccionales presentadas por los Grupos Socialista y Popular, autores de la iniciativa de reforma, a la enmienda número 17 y a las enmiendas números 18 y 19, del Grupo CIU6. De conformidad con el artículo 118.3 del Reglamento del Congreso, para la admisión a trámite de enmiendas de transacción entre las ya presentadas y el texto del dictamen en la sesión plenaria se requiere que ningún grupo parlamentario se oponga a su admisión y que esta comporte la retirada de las enmiendas respecto de las que se transige. El Sr. Llamazares, portavoz en ese momento de ERC-IU-ICV, manifies-tó su oposición a la tramitación de las mismas -como contrapartida, según sus declaraciones públicas, a la falta de consenso en la tramitación de la reforma-, con lo que las enmiendas transaccionales no fueron sometidas a votación7.
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El Auto 9/2012 antes citado examina el procedimiento de lectura, único, impugnado por los recurrentes como lesivo del ejercicio de las funciones parlamentarias, sin apreciar tal lesión, por cuanto ni la Constitución ni el Reglamento del Congreso excluyen de tal procedimiento la aprobación de la reforma constitucional ni establecen materias vedadas al mismo. Podemos estar de acuerdo en que no se ha lesionado el art. 23, transmitiendo nuestra crítica por senderos quizá más políticos que jurídico-constitucionales.
Por lo que se refiere a la urgencia, es el procedimiento más característico y general de los abreviados. Frente al desconcentrado en Comisión, que tiene limitadas por el artículo 75.3 de la Constitución las materias sobre las que puede recaer (excluyendo precisamente la reforma constitucional) y al procedimiento de lectura única, que debe aplicarse sólo, al menos según los artículos 150 RC y 129 RS, a proyectos cuya naturaleza lo aconseje o su simplicidad de formulación lo permita, la tramitación urgente cabe, por el contrario, para cualquier proyecto o proposición de ley.
Se trata además de un procedimiento de abreviación estrictamente temporal, en cuanto actúa exclusivamente sobre los plazos establecidos con carácter general para reducirlos a la mitad, sin supresión ni modificación de trámites. Su sencillez hace, por tanto, que...
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