Suelos destinados a viales y zonas verdes como objeto material
| Autor | José Antonio Martínez Rodríguez |
| Cargo del Autor | Abogado y Doctor en Derecho |
| Páginas | 280-299 |
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En la ley estatal y en todas las leyes autonómicas que regulan el urbanismo, se contempla que los propietarios de terrenos de suelo urbano que carezcan de urbanización consolidada, deben ceder obligatoriamente y gratuitamente a la Administración todo el suelo que sea necesario para destinarlo a viales, espacios libres, zonas verdes y dotaciones públicas de carácter local.
Para conceptualizar con exactitud lo que se define como viales y zonas verdes nos debemos de remitir a la legislación urbanística de las Comunidades Autónomas que es la competente en materia de ordenación del territorio, urbanismo y vivienda, pues como bien se puede interpretar de la Ley 8/2007, de 28 de mayo, del Suelo derogada por el Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, esta Ley no es urbanística, sino una Ley referida al régimen del suelo y a la igualdad en el ejercicio de los derechos constitucionales a él asociados y cuya competencia la tiene el Estado de la Nación.
Para estimar el suelo destinado a vial o zona verde, se hace necesario que el mismo esté incluido en el planeamiento709de desarrollo con el objeto de dar cumplimiento a los usos indicados. Se puede dar el supuesto de que la zona verde o el vial no existan realmente, así como que tampoco esté incorporado como dominio público. El artículo 319.1 del Código Penal,710no
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sólo tiende a proteger los suelos que sean viales público o zonas verdes, sino también aquellos suelos que en un futuro estén destinados a este fin público.
Como ha señalado Martos Núñez711, la fenomenología criminal del precepto abarca aquellos casos en los que los suelos, aunque no sean zonas verdes o viales, sin embargo, tienen previsto dicho destino en los planes de ordenación o en los supuestos de urbanismo salvaje.
Nadie pone en duda que las leyes relativas a la ordenación del territorio responden a una necesidad de los tiempos que vivimos, pues no sería conce-bible hoy un Estado de Derecho en el que estuviera permitido que cualquiera pudiera construir o realizar obras en cualquier clase de terreno conforme a su sola voluntad. El respeto de esas normas se encuentra en la línea de unos intereses públicos que han de tener prioridad sobre los meramente privados.
Para el precepto penal, cuando se habla de «vial», han de considerarse también como tal los de naturaleza privada aunque todavía no estén cedidos e incorporados al dominio público, es decir los viales privados que no han sido todavía cedidos a la administración están considerados como suelos con destino a viales712.
Los viales y las zonas verdes proceden del planeamiento urbanístico, en cambio los bienes de dominio público tienen su razón de ser en normas sectoriales ajenas al urbanismo.
Serán viales los usos del suelo de carácter dotacional destinados a los transportes y comunicaciones de personas y cosas, como por ejemplo las calles, carreteras, autovías, autopistas, caminos, etc. En cambio están considerados como zonas verdes los usos dotacionales de espacios libre como parques y jardines, áreas de ocio, expansión y recreo, de titularidad pública o privada.
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Las zonas verdes y viales son los suelos que dan cumplimiento al principio constitucional de participación de la comunidad en las plusvalías que genera la acción urbanística de los entes públicos (art. 47 CE), estando los mismos contenidos en los planeamientos generales como puede ser el Plan General de Ordenación Urbana, o los planes parciales u otros instrumentos de planeamiento de ámbitos territoriales más concretos.
El Tribunal Constitucional, en su sentencia de 20 de marzo de 1997, ha derogado casi la totalidad del la Ley del Suelo de 1992, y en concreto los artículos 3.2.e), 68.2, 72 y 87 que definían el concepto de viales, considerando esta sentencia que el Estado no tiene competencias en materia de planeamiento urbanístico, entendiendo que la misma corresponde a los legisladores de las Comunidades Autónomas. Por ello, para informarnos qué se considera como viales, hay que acudir a la Ley del Suelo de cada Comunidad Autónoma713y en su defecto será de aplicación supletoria el Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la ley de suelo.
Conviene poner aquí de manifiesto que tal elemento del tipo «bienes de dominio público» aparece en el texto del art. 319.1 del CP unido a otros conceptos semejantes de modo que la presencia de cualquiera de ellos cumple con el requisito de esta figura delictiva, y son los siguientes:
· viales
· zonas verdes
· bienes de dominio público
· lugar que tengan legal o administrativamente reconocido su valor paisajístico, ecológico, artístico, histórico o cultural, o por los mismos hayan sido considerados de especial protección
Lo prohibido en el art. 319.1 constituye un daño material y físico contra esos intereses públicos, defendidos aquí por un ayuntamiento que vela por que sus vecinos y visitantes puedan disfrutar de unas zonas verdes o bienes de dominio o uso público, en la línea de protección del medio ambiente a cuyo servicio se encuentra la conservación de unos lugares particularmente protegidos por el legislador.
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Según el Tribunal Supremo714son requisitos del tipo delictivo del art. 319.1 CP los siguientes:
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El sujeto activo ha de ser quien reúna alguna de estas condiciones: pro-motor, constructor o técnico director.
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Ha de tratarse de una construcción no autorizada: la inexistencia de licencia de obras.
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Esa construcción no autorizada ha de tener lugar en suelos destinados a viales, zonas verdes, bienes de dominio público o lugares que tengan, legal o administrativamente reconocido su valor paisajístico, ecológico, artístico, histórico o cultural, o por los mismos motivos hayan sido considerados de especial protección.
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Como en todos los delitos dolosos ha de concurrir dolo en cualquiera de sus clases: directo de primer grado o intención, o dolo directo de segundo grado o de consecuencias necesarias, o dolo eventual. Después de la reforma del Código Penal por la Ley Orgánica 5/2010, el artículo 319.1 primeramente castiga a los promotores, constructores o técnicos directores que lleven a cabo obras de urbanización, construcción o edificación no autorizables en suelos destinados a viales y zonas verdes. Llama la atención que el legislador diferencie estos lugares de los bienes públicos715, porque a fin de cuentas cuando los viales y zonas verdes afecten al uso público, ingresarán en el demanio público, que se producirá cuando la cesión de esos terrenos por derecho pasen a la administración actuante716.
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A favor de esta teoría se manifiesta Blanco Lozano717cuando alude en referencia a suelos destinados a viales, zonas verdes y bienes de dominio público, que es totalmente vana, por cuanto se trata también en resumidas cuentas de lugares que gozan de una especial protección legal o administrativa que encontrarán perfectamente cabida en este último inciso.
En parecidos términos se pronuncia Sánchez Domingo718, al no compartir la tesis de aquellos autores que creen conveniente la omisión de la referencia a viales y zonas verdes por estar incluida en el término más amplio de dominio público, pues para esta autora encuentra una razón tan obvia como es la de que tanto los viales como las zonas verdes pueden adquirir el significado de bienes de dominio privado.
Por nuestra parte, estimamos que el legislador ha querido diferenciar estos dos grupos de suelo de forma separada, porque a efectos penales pueden ser objeto material distinto, dado que las zonas verdes y los viales pueden ser bienes de dominio privado, hasta tanto en cuanto una futura urbanización no sea recepcionada por el Ayuntamiento actuante719. Es necesario poner de manifiesto que además de los viales y zonas verdes que están integrados en el demanio público, entendiendo los que están cedidos a la administración actuante, también hay que considerar como tales los viales y zonas verdes que están proyectados en un plan de desarrollo pendiente de formar parte del dominio público en un futuro.
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Al respecto se ha manifestado720la perplejidad que produce la mención a los viales y a las zonas verdes cuando, por regla general, éstos integran el dominio público municipal, suelo asimismo contemplado en el precepto. No obstante, la explicación de esta supuesta redundancia debe hallarse en la expresión «suelos destinados a» y en la correcta interpretación de la misma como suelo urbanizable; es decir , nos hallamos antes viales y zonas verdes aún no existente sino simplemente proyectados en el PGOU y, por consiguiente, todavía no adquiridos por el Ayuntamiento. Una vez realizada la adquisición, no cabe duda de que integrarían la categoría de bienes de dominio público de acuerdo con lo establecido en el art. 339.1 del Código Civil721.
En nuestra opinión, en los mencionados supuestos de suelo también deben de incluirse a efectos de la concreción del tipo delictivo del art. 319.1 del CP las vías interiores y las zonas verdes privadas que estén previstos en el planeamiento de aplicación y no estén aún integrados en el demanio público722.
Corresponde al planeamiento la regulación de los suelos destinados a dotaciones con la misión de cumplir el uso o servicio público para la utilización con el objeto de ser disfrutados por todos los ciudadanos. Este suelo dotacional es la cesión obligatoria y gratuita que efectúan los propietarios a favor de la administración actuante para su destino a viales, espacios libres, zonas verdes y dotaciones públicas para servir al ámbito de desarrollo en el que sus terrenos resulten incluidos.
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El art. 16.1 a) del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 2008, dispone que las actuaciones de...
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