La ley de régimen del suelo y valoraciones y el nuevo orden jurídico urbanístico: una primera valoración

AutorLuciano Parejo Alfonso
Cargo del AutorCatedrático de Derecho Administrativo - Universidad Carlos III de Madrid
Páginas69-120

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I Introducción

El proyecto de Ley que el Gobierno se apresuró a aprobar el día 23 de Mayo de 1997, a escasos dos meses de la STC 61/1997, de 20 de Marzo, y con solicitud de la declaración de la urgencia de su tramitación, ha quedado definitivamente aprobado en la sesión celebrada por el Congreso de los Diputados el día 26 de Marzo de 1998.

El texto final, producto de modificaciones -introducidas a lo largo de la tramitación parlamentaria- que están lejos de haber contribuido a la coherencia interna de la nueva regulación legal, merece sin duda, y con mavor razón aún, el juicio global negativo que me permití adelantar a la vista del proyecto inicial1. Razones para esta valoración crítica las suministra tanto lo que el legislador hace y cómo lo hace (la regulación que establece, la perspectiva desde la que la desarrolla y el alcance de que la dota, a la luz del doble criterio del orden constitucional sustantivo y competencial), cuanto lo que no hace (la regulación que omite u olvida).

El planteamiento de la operación legislativa ahora culminada aparece lastrada, en efecto, y con inevitables consecuencias en el acierto y aún la corrección constitucional de la regulación, por deficiencias fundamentales.

Por de pronto, está ausente cualquier verdadero análisis digno de tal nombre de las cuestiones y los problemas de fondo relacionados con la ocupación y utilización del suelo y, en general, de los recursos naturales en el marco -sustantivo y competencial- constitucional. Y, en todo caso, falta un profundo replanteamiento de la perspectiva, objetivos, contenido y alcance de la legislación general-estatal a que la doctrina sentada por la STC 61/1997, de 20 de Marzo, sin duda obliga.

Como resulta sin más de la correspondencia entre las medidas liberalizadoras introducidas provisionalmente ya en 1996 -mediante el Real Decreto-Ley de 7 de Junio- y confir-Page 70madas en 1997 -por la Ley de 14 de Abril- y la filosofía y los objetivos básicos de la LRSV2, existe entre unas y otra una clara línea de continuidad, de suerte que -por lo que hace a la ordenación territorial y urbanística- esta última:

  1. No se ofrece como «marco general-no urbanístico» derivado de las reales exigencias de la unidad constitucional (a cuyo servicio están las competencias del legislador nacional) y definitorio, por tanto, de «un mínimo común denominador» en el que deba inscribirse, con respeto de sus exigencias elementales, cualquier ordenamiento autonómico regulador de la ordenación territorial y urbanística.

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  2. Se aparece más bien como nueva «reforma parcial» de la tradicional legislación urbanística general en clave de «rectificación enérgica» de algunos de los extremos del modelo establecido.

    En la Exposición de Motivos se hacen ciertamente protestas de respeto a los límites competenciales (aunque no muy distintos, por cierto/ que los que había hecho en su momento el legislador de 1990), pero es claro que la filosofía y los objetivos de la LRSV se definen por «contraste» y en polémica con la legislación urbanística fruto de la LS 90 y para producir una inflexión en el «modelo» establecido en el sentido requerido por los objetivos asumidos desde la crítica de las deficiencias que se estima padece y las exigencias -en la materia- de las reformas estructurales de que se considera precisada la economía española, es decir, con finalidad flexibilízadora y «liberalizadora». Eso sí, la «rectificación» de la legislación en vigor se cumple en lenguaje formal, que no material o realmente, adaptado a la STC 61/1997, de 20 de Marzo, que la Exposición de Motivos se limita a citar de forma casi incidental.

    La LRSV es, pues, fruto no tanto de un estudio objetivo de las exigencias de la realidad a la luz del orden constitucional para la colocación de la competencia legislativa general-estatal al servicio de la gestión de los intereses de la comunidad nacional así identificados, cuanto más bien de un mero propósito de cambio de rumbo en la «política urbanística» definida ya por la normativa previamente existente.

    Como luego se comprobará en detalle, en efecto, los principios generales son, sin más, los tradicionales del ordenamiento urbanístico (véanse los arts. 2 a 6 LRSV), en los que la única variación apreciable es la más ambigua y confusa redacción en algún caso (como sucede con los enunciados bajo el rótulo «acción urbanística e iniciativa privada» en el art. 4 LRSV) y el régimen urbanístico de la propiedad del suelo (la clasificación y los derechos y deberes de los propietarios en las distintas clases; arts. 7 a 22 LRSV) no representa, ni de lejos, verdadera solución de continuidad, consistiendo más bien en una «modulación» del ya existente para su puesta al servicio de los objetivos asumidos por el legislador. La prueba es que la regulación de los supuestos indemnizatorios (en los que se refleja necesariamente aquél régimen desde la perspectiva de la incidencia de la acción administrativa urbanística; arts. 41 a 44 LRSV) es la misma de la LS 92 simplemente «acomodada» a la adquisición del aprovechamiento urbanístico por el propietario -de suelo urbano y urbanizable cuya posibilidad de transformación se ha concretado ya-desde el momento de la aprobación del planeamiento legitimador de la ejecución y a la ausencia de programación temporal de esta ejecución mediante la urbanización. Al régimen urbanístico de la propiedad del suelo continúa subyaciendo el tradicional modelo secuencia-lineal que deriva de la concepción de la actividad urbanística como «proceso» y que se desencadena con la ultimación de la ordenación precisa a través del planeamiento y se desarrolla primero en urbanización y luego en edificación de las unidades finales de aprovechamiento creadas por ésta. En tanto que la valoración no es sino «tra-Page 72ducción» a dinero del aludido régimen/ tampoco puede sorprender que el nuevo sistema diseñado (arts. 23 a 32 LRSV) diste igualmente, en las opciones fundamentales/de ser novedoso, guardando con el sustituido notables parecidos. Las reglas sobre expropiación forzosa, por último, o bien se mantienen dentro de las coordenadas de la legislación sustituida, presentando como innovación más sobresaliente sólo la redacción más restrictiva de los supuestos de inexistencia del derecho de reversión (arts. 33 a 40 LRSV) o bien son precisamente las de dicha legislación, que simplemente se mantienen (disposición derogatoria, número 1, LRSV).

    No todo el contenido de la LRSV se establece, pues, ex novo, al aprovecharse parte del de la LS92 (véase la disposición derogatoria3). Esta opción legislativa, además de ser por si misma significativa en la línea argumental que se viene desarrollando, acredita que incluso en el diseño de la operación legislativa luce la expuesta continuidad última de planteamiento con la legislación previamente existente: hay aquí también una «reforma parcial», aunque, eso sí, no se le hace seguir refundición alguna.

    Se desaprovecha, así, por segunda vez, la ocasión de cumplimiento cabal en este terreno de la tarea de desarrollo constitucional que -en su propia esfera incumbe al poder central como instancia que debe asegurar la efectividad del principio de unidad constitu-cional.Y se reincide, además, en el error de perspectiva cometido ya en 1990-92. Aparece por ello la LRSV doblemente condicionada por «reaccionar enérgicamente» frente a la legislación vigente y flexibilizar el sistema urbanístico desde las ideas de su adaptabilidad a la coyuntura económica y la liberalización del suelo como parte de la refprma estructural de que está precisada la economía española.

    Como las expresadas flexibilización y liberalización se entienden en términos de transferencia de parte sustancial del poder de decisión sobre la utilización del suelo al propietario de éste, es decir, como «privatización» de dicho poder, se explica la acotación estricta del objeto de la Ley en el artículo 1: definición del contenido básico del derecho de propiedad del suelo de acuerdo con su función social, regulando las condiciones que aseguren la igualdad esencial de su ejercicio en todo el territorio nacional; objeto que se extiende -a pesar de no aparecer en dicho precepto- a las materias relativas a las valoraciones y expropiación forzosa y responsabilidad patrimonial de las Administraciones por razón de urbanismo.

    A pesar de la mención expresa que en la Exposición de Motivos se hace al procedimiento administrativo común, poco relevante hay en el contenido dispositivo que sea realmente reconducíble a este título competencial. Falta...

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