STS, 19 de Mayo de 2008

D. Jaime interpuso recurso contencioso-administrativo contra la resolución de la Consejería de Obras Públicas y Transportes de la Junta de Andalucía de 21 de diciembre de 2001 que aprobó definitivamente la revisión del Plan General de ordenación Urbana de Córdoba, estando referida su impugnación a la clasificación como suelo urbano no consolidado asignada a sendas parcelas de 4.823 m2 (parcela nº NUM000) y 2.486 m2 (parcela nº NUM001), que según el recurrente debía ser consideradas como suelo urbano consolidado.

La Sección 2ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, sede de Sevilla, dictó sentencia con fecha 3 de enero de 2004 (recurso 310/02 ) en cuya parte dispositiva se establece:

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La sentencia recurrida explica en su fundamento segundo que la distinción entre suelo urbano consolidado y no consolidado debe encontrar reflejo en el Plan General por tratarse de categorías contempladas en los artículos 13 y 14 de la Ley 6/1998, vigente al tiempo de aprobarse el instrumento impugnado; si bien, al no ser aplicable al caso el artículo 45 de la Ley 7/2002 que establece los criterios legales para distinguir una y otra categoría, debe estarse a la regulación que estaba vigente cuando se aprobó la Revisión del Plan General, y, en particular, a lo dispuesto en la mencionada Ley 6/1998. Partiendo de esta premisa, el mismo fundamento segundo de la sentencia expone a continuación, entre otras, las siguientes consideraciones:

<< (...) pues bien, el simple hecho de incluir un terreno en una unidad de actuación, por tanto de ejecución sistemática, indica que el suelo sobre el que se pretende actuar no es un suelo con urbanización consolidada, puesto que aún con cierta urbanización, conforme a los parámetros anteriores, desde el momento en que el planificador, en el legítimo ejercicio del ius variandi, prevé acomodar el grado de urbanización a las exigencias previstas en el planeamiento con carácter general para el suelo urbano con la reforma interior de una determinada zona, como es el caso, con las consiguientes cesiones y equidistribución de cargas y beneficios, se está categorizando el suelo sobre el que se va a actuar como carente de urbanización consolidada, pues si bien hemos de convenir que los terrenos cuentan con infraestructura suficiente y adecuada a la realidad actual, la infraestructura existente resulta inadecuada, insuficiente e incompatible para las previsiones contenidas en el planeamiento, estamos ante un suelo en el que se ha de someter grandes reformas que exige renovar su urbanización, lo que conlleva que estemos ante suelo urbano carente de urbanización consolidada>>.

A continuación, la Sala de instancia expone en su sentencia las siguientes razones:

<< (...) TERCERO.- Ahora bien, si lo que decimos es una realidad en el conjunto de las unidades de ejecución que diferencia en la zona el plan, también parece fuera de discusión que los terrenos del actor merecen una consideración ajena al resto de los que conforman dichas unidades; puesto que como ha resultado de la numerosa prueba practicada y especialmente de la pericial articulada en vía judicial, y, por ende con todas las garantías que avalan su bondad y realizada por técnico cualificadamente idóneo, es posible distinguir en la propiedad del actor dos parcelas identificadas e independientes catastralmente, y sólo sobre una de ellas se encuentra la edificación existente, así la parcela nº NUM000 con 4.823 m2 y la nº NUM001 con 2.486 m2; la primera parcela cuenta en su frente sur con acceso rodado, con calzada pavimentada y encintado de aceras, con abastecimiento de agua, evacuación de aguas residuales, suministros de energía eléctrica y alumbrado público, y todas las instalaciones poseen acometidas a redes o líneas generales de carácter público, si bien en lateral de la parcela recae en un camino terrizo. Llegando a la conclusión el perito judicial que "los datos conocidos sobre la parcela en cuestión en cuanto a la obtención en su dia de Licencia Municipal de Obras, la materialización de la edificación existente y la participación en los costes de urbanización, por contribuciones especiales: conducen a apreciar que ostentan la condición de solar". Por el contrario la otra parcela, la nº NUM001, presenta fachada a un carril terrizo con urbanización incompleta, sin que conste la existencia de redes públicas de abastecimiento.

Dicha prueba nos lleva a la consideración, por un lado que la parcela nº NUM001, en absoluto puede obtener la clasificación de suelo urbano consolidado, puesto que carece de la infraestructura y servicios necesarios para alcanzar la condición de solar. En cambio, respecto de la nº NUM000, no puede acogerse las alegaciones de las demandadas negando virtualidad a la prueba porque no se especifica que el suministro eléctrico sea de baja tensión, por un lado porque no era exigible dicha especificación en tanto que aún no había entrado en vigor la Ley 7/02, pero es que además han permanecido inactiva, ningún esfuerzo han desarrollado para intentar desvirtuar o descalificar el informe pericial, que ya hemos visto resulta concluyente, esto es estamos ante un solar, no ya apto para edificar, sino edificado, sin que conste, pues la parte demandada no se ha preocupado de aportarlo y realizar el oportuno contraste, si los servicios e infraestructura resultan adecuados a las previsiones futuras, resultando incontestable que respecto de la situación virtual y la realidad existente dichos servicios resultan de todo punto idóneos. Todo lo cual nos lleva a concluir que atendiendo al caso concreto, los servicios y infraestructura existente en el citada parcela, posibilita la integración sin dificultad del supuesto en el concepto de suelo urbano consolidado, cuya clasificación es la que debió merecer la parcela nº NUM000 del actor>>.

La representación del Ayuntamiento de Córdoba preparó recurso de casación contra dicha sentencia y efectivamente lo interpuso mediante escrito presentado el 31 de mayo de 2004 en el que formula un único motivo de casación, al amparo de lo previsto en el artículo 88.1.d/ de la Ley reguladora de esta, alegando la infracción de los artículos 5 y 14 de la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre el Régimen del Suelo y Valoraciones, porque la sentencia, al excluir la parcela nº NUM000 del ámbito de la unidad de ejecución PERI B-7.b/, vulnera el principio de equidistribución de los beneficios y cargas derivados del planeamiento ya que de la unidad de ejecución se desprenden importantes beneficios para el propietario de esta finca, que se enriquecerá injustamente con el nuevo vial público sin haber participado en las cargas de la urbanización. El escrito termina solicitando que se dicte sentencia en la que se case y anule la sentencia recurrida y se dicte otra en su lugar que confirme la legalidad de la resolución de 21 de diciembre de 2001 que aprobó definitivamente la revisión del Plan General de Ordenación Urbana de Córdoba.

También la Junta de Andalucía preparó recurso de casación contra la sentencia de la Sala de Andalucía, y compareció ante esta Sala, pero con fecha 16 de junio de 2006 presentó escrito manifestando que no sostiene el recurso, por lo que su recurso de casación fue declarado desierto por auto de la Sección Primera de esta sala de 21 de junio de 2004.

El recurso de casación del Ayuntamiento de Córdoba fue admitido a trámite por auto de la Sección Primera de esta Sala de 15 de septiembre de 2005 en el que se acuerda remitir las actuaciones a esta Sección Quinta.

La representación de D. Jaime se opuso al recurso de casación mediante escrito presentado el 12 de enero de 2006 alegando que no ha existido la infracción que se alega de los artículos 5 y 14 de la Ley 6/1998, de 13 de abril, que durante la tramitación del proceso de instancia la Administración demandada ahora recurrente permaneció inactiva pues manifestó que era innecesario el recibimiento a prueba y luego no intentó siquiera desvirtuar la prueba pericial practicada a instancia del demandante, sin que quepa ahora revisar en casación la valoración de la prueba realizada por la Sala de instancia. Termina el escrito solicitando la desestimación del recurso con imposición de las costas a la parte que recurre en casación.

Quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo fijándose finalmente al efecto el día 13 de mayo de 2008, fecha en que tuvo lugar la deliberación y votación.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Eduardo Calvo Rojas,

El presente recurso de casación lo dirige el Ayuntamiento de Córdoba contra la sentencia de la Sección 2ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, sede de Sevilla, de 3 de enero de 2004 en la que, estimando en parte el recurso contencioso-administrativo (recurso 310/02) interpuesto por D. Jaime contra la resolución de la Consejería de Obras Públicas y Transportes de la Junta de Andalucía de 21 de diciembre de 2001 que aprobó definitivamente la revisión del Plan General de Ordenación Urbana de Córdoba, en lo referente a la clasificación como suelo urbano no consolidado asignada a dos parcelas de 4.823 m2 (parcela nº NUM000) y 2.486 m2 (parcela nº NUM001), que según el demandante debían ser consideradas como suelo urbano consolidado, se mantiene la clasificación de suelo urbano no consolidado respecto de la parcela nº NUM001, y, en cambio, se declara procedente la clasificación de la parcela nº NUM000 como suelo urbano consolidado, debiéndose ajustar la Revisión del PGOU de Córdoba a esta declaración.

Como hemos indicado en el antecedente tercero, frente a este pronunciamiento de la Sala de instancia el Ayuntamiento de Córdoba aduce un único motivo de casación en el que alega la infracción de los artículos 5 y 14 de la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre el Régimen del Suelo y Valoraciones, pues, según sostiene la Corporación municipal recurrente, la sentencia recurrida, al excluir la parcela nº NUM000 del ámbito de la unidad de ejecución PERI B-7.b/ (suelo urbano no consolidado), vulnera el principio de equidistribución de los beneficios y cargas derivados del planeamiento ya que de la unidad de ejecución se desprenden importantes beneficios para el propietario de esta finca, que se enriquecerá injustamente con el nuevo vial público sin haber participado en las cargas de la urbanización.

Como punto de partida, son acertadas las consideraciones que se hacen en el fundamento segundo de la sentencia recurrida cuando señala que la distinción entre suelo urbano consolidado y no consolidado por la urbanización responde a una dualidad de categorías contemplada en el artículo 14 de la Ley 6/1998, norma vigente al tiempo de aprobarse el instrumento impugnado; y puesto que no era aplicable entonces el artículo 45 de la Ley 7/2002, que establece unos criterios legales para distinguir una y otra categoría, debe estarse a la regulación que estaba vigente cuando se aprobó la Revisión del Plan General, y, en particular, a lo dispuesto en la mencionada Ley 6/1998. Ahora bien, siendo correcto este planteamiento, consideramos procedente hacer unas precisiones adicionales en la línea marcada por las sentencias de esta Sala de 28 de enero de 2008 (casación 996/04) y 12 de mayo de 2008 (casación 2152/04 ).

Como señala la primera de las resoluciones citadas -sentencia de 28 de enero de 2008 (casación 996/04 )- dado que el mencionado artículo 14 de la Ley 6/1998 tiene el carácter de legislación básica (disposición final única de la Ley 6/1998 ), no cabe considerar que los deberes que en dicho precepto se imponen a los propietarios de suelo -la controversia allí se refería a los que el artículo 14.2 impone a los propietarios de suelo urbano que carezca de urbanización consolidada- no son aplicables con el argumento de que el ordenamiento urbanístico autonómico vigente en una determinada Comunidad Autónoma no contempla la subclasificación de suelo urbano no consolidado por la urbanización. Más bien al contrario, debe afirmarse que aquellos deberes resultan de aplicación teniendo en cuenta que se trata de un precepto básico para el estatuto del derecho de propiedad y que la disposición transitoria primera de la propia Ley 6/1998 establece que el régimen urbanístico del suelo previsto en ella es de aplicación, desde su entrada en vigor, a los planes y normas vigentes en dicho momento.

Pero, una vez destacado el carácter vinculante de lo dispuesto en el mencionado artículo 14 de la Ley 16/1998, se plantea la cuestión de los criterios que deben seguirse para la inclusión de los terrenos en una u otra categoría de suelo urbano, dado que la Ley 16/1998 no los define ni es ésta una regulación que corresponda abordar al legislador estatal. En torno a ello, hacíamos en nuestra sentencia ya citada de 28 de enero de 2008 las siguientes consideraciones:

<< (...) Sin que ello suponga ignorar las atribuciones de las Comunidades Autónomas a la hora de trazar los criterios de diferenciación entre el suelo urbano consolidado por la urbanización y el suelo urbano carente de urbanización consolidada, debe notarse que las sentencias del Pleno del Tribunal Constitucional STC 164/2001, de 11 de julio, y 54/2002, de 27 de febrero, hacen esa indicación sobre el ámbito de decisión de las Comunidades Autónoma en este punto -que deberán ejercer "en los límites de la realidad"- al mismo tiempo que declaran conforme a la Constitución el distinto régimen previsto en la Ley 6/98 para esas dos categorías dentro del suelo urbano. Por ello, la efectividad de las determinaciones contenidas en una norma a la que expresamente se reconoce la consideración de básica no puede quedar supeditada a que el ordenamiento urbanístico autonómico regule la subclasificación de suelo urbano carente de urbanización, ya que se trata de una circunstancia de hecho determinante de unos deberes impuestos legalmente a los propietarios de suelo urbano, de manera que la ordenación de las clases de suelo prevista en el ordenamiento urbanístico autonómico de Cataluña no puede condicionar el cumplimiento de la norma básica contenida en el artículo 14 de la Ley 6/1998, del Suelo y Valoraciones que, como ya hemos señalado, es aplicable desde su entrada en vigor al suelo urbano (disposición transitoria primera ). A lo que cabe añadir que la constitucionalidad de la disposición transitoria primera de la Ley 6/1998, de la que resulta la efectividad inmediata de los deberes urbanísticos que establece el artículo 14 de la misma Ley, ha sido expresamente declarada en la mencionada STC de 11 de julio de 2001.

En línea con lo anterior, y dejando a salvo una vez más el margen de apreciación que corresponde a las Comunidades Autónomas para la determinación del concepto de suelo urbano no consolidado por la urbanización -determinación que debe hacerse, no se olvide, en los límites de la realidad-, conviene recordar la doctrina ya establecida en sentencias de esta Sala de 31 de mayo de 2006 (casación 1835/03), 26 de octubre de 2006 (casación 3218/03), 31 de enero de 2007 (casación 5534/0) 20 de marzo de 2007 (casación 6590/03) y 10 de abril de 2007 (casación 7342/03 ), en las que hemos señalado que en la categoría de suelo urbano no consolidado por la urbanización han de incluirse, sin duda, los suelos que estén sometidos a operaciones integrales de urbanización; que el suelo urbano no consolidado por la urbanización sería, desde luego o en todo caso, aquel en el que se prevén actuaciones de urbanización que exceden de las meramente necesarias para que la parcela merezca la condición de solar; que la delimitación en el mismo Plan General de una unidad de ejecución y la elección en él de un sistema de actuación, es un dato expresivo, en principio y en tanto en cuanto no se combatan tales determinaciones, de que para el Plan es necesario llevar a cabo en ese suelo un proceso de ejecución urbanística con toda la amplitud que le es propia, en el que se afronten los gastos de urbanización, las cesiones de terreno para dotaciones y, en consecuencia, la equidistribución de beneficios y cargas que todo ello conlleva; y que en el casco urbano de una ciudad es perfectamente posible que existan espacios que, aun mereciendo la clasificación de suelo urbano, necesiten someterse a un proceso de ejecución integral, es decir, a operaciones integrales de urbanización que excedan, en todo caso, de las meramente necesarias para que el espacio en cuestión merezca la condición de solar; espacios que, por ello, no pertenecen a la categoría de "suelo urbano consolidado por la urbanización", sino a la categoría de "suelo urbano que carezca de urbanización consolidada"...>>.

En el caso que nos ocupa, la propia sentencia recurrida se encarga de señalar que en la fecha en que se aprobó definitivamente la Revisión del Plan General de Córdoba no eran de aplicación los criterios que para diferenciar las dos categorías de suelo urbano -consolidado y no consolidado- se establecen en el artículo 45.2 de la Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía. Habrá de estarse entonces a lo que resulte de aplicar el artículo 14 de la Ley 6/1998, interpretado a la luz de las pautas jurisprudenciales a las que antes hemos aludido.

Pues bien, resulta plenamente acomodado a ese panorama normativo y jurisprudencial que antes hemos dejado enunciado el pronunciamiento de la Sala de instancia en el que se concluye que la parcela nº NUM000 reúne las características de suelo urbano consolidado. En efecto, la sentencia recurrida contiene una valoración de la prueba practicada, en particular de la prueba pericial en la que se especifican los elementos y servicios con que cuenta la mencionada parcela, para derivar de ello que el terreno merece la clasificación de suelo urbano consolidado. Y es sabido que la valoración de la prueba que realiza el tribunal de instancia no puede ser revisada en casación salvo en supuestos excepcionales -irracionalidad, arbitrariedad, manifiesto error o vulneración de los principios generales del derecho o de las reglas sobre la prueba tasada- cuya concurrencia no consta en este caso ni ha sido siquiera alegada.

Así las cosas, tampoco pueden ser acogida la alegación del Ayuntamiento recurrente referida a una supuesta vulneración del principio de equidistribución de los beneficios y cargas derivados del planeamiento, pues, si la prueba practicada conduce a la conclusión de que los terrenos han de ser considerados como suelo urbano consolidado, el régimen de derechos y deberes aplicable ha de ser necesariamente el legalmente previsto para esa categoría de suelo (artículo 14.1 de la Ley 6/1998 ), sin que quepa entonces invocar aquel principio de equidistribución para a su amparo pretender que se impongan los deberes previstos para otras clases o categorías de suelo.

Por las razones expuestas en los apartados anteriores el recurso de casación debe ser desestimado, debiendo imponerse las costas al Ayuntamiento recurrente, según establece el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, si bien, como permite el apartado tercero del mismo precepto, y dada la actividad desplegada por la parte recurrida al oponerse al indicado recurso de casación, procede limitar su cuantía a la cifra de mil quinientos euros (1.500 €) por el concepto de defensa de D. Jaime.

Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 86 a 95 de la Ley de esta Jurisdicción.