STS, 30 de Septiembre de 2005

PonenteMARGARITA ROBLES FERNANDEZ
ECLIES:TS:2005:5756
Número de Recurso3056/2002
ProcedimientoCONTENCIOSO
Fecha de Resolución30 de Septiembre de 2005
EmisorTribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo

JOSE MANUEL SIEIRA MIGUEZENRIQUE LECUMBERRI MARTIAGUSTIN PUENTE PRIETOSANTIAGO MARTINEZ-VARES GARCIAMARGARITA ROBLES FERNANDEZ

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a treinta de Septiembre de dos mil cinco.

Visto por la Sala Tercera, Sección Sexta del Tribunal Supremo constituida por los señores al margen anotados el presente recurso de casación con el número 3056/02 que ante la misma pende de resolución interpuesto por la representación procesal de la Junta Vecinal de Cuchía contra sentencia de fecha 30 de Enero de 2.002 dictada en el recurso 396/01 por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria. Siendo parte recurrida la representación procesal del Ayuntamiento de Miengo.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

La sentencia recurrida contiene la parte dispositiva del siguiente tenor: "FALLAMOS.- Que debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso administrativo interpuesto por la Junta Vecinal de Cuchía, contra el acuerdo del Ayuntamiento de Miengo, adoptado en sesión plenaria de 31 de enero de 2.001 por el que se aprueba definitivamente la relación de bienes y derechos afectados por la expropiación de los terrenos incluidos en la reserva para ampliación del patrimonio municipal del suelo, declarando la necesidad de ocupación de dichos bienes y solicitud a la Comunidad Autónoma de la declaración de urgente ocupación de los bienes y derechos afectados, sin que proceda hacer mención expresa acerca de las costas procesales causadas, al no haber méritos para su imposición.".

SEGUNDO

Notificada la anterior sentencia la representación procesal de la Junta Vecinal de Cuchía, presentó escrito ante el Tribunal Superior de Justicia de Cantabria preparando el recurso de casación contra la misma. Por Providencia la Sala tuvo por preparado en tiempo y forma el recurso de casación, emplazando a las partes para que comparecieran ante el Tribunal Supremo.

TERCERO

Recibidas las actuaciones ante este Tribunal, la parte recurrente, se personó ante esta Sala e interpuso el anunciado recurso de casación articulado en los siguientes motivos:

Primero

Al amparo de lo dispuesto en el art. 88.1.d) LJCA, por infracción del art. 17 LS 1.992, y art. 9 Ley 6/98 sobre Régimen del Suelo y Valoraciones.

Segundo

Bajo el mismo amparo procesal que el anterior, por infracción de los arts. 1214 y concordantes CC, art. 54 LRJPAC, art. 15 y ss. LEF, así como del art. 9.3 CE.

Solicitando finalmente sentencia estimatoria, que case la recurrida resolviendo en los términos interesados en el recurso

CUARTO

Teniendo por interpuesto y admitido el recurso de casación por esta Sala, se emplaza a la parte recurrida para que en el plazo de treinta días, formalice escrito de oposición.

QUINTO

Evacuado el trámite de oposición conferido al recurrido en el sentido de solicitad a la Sala la inadmisibilidad del recurso, se dieron por conclusas las actuaciones, señalándose para votación y fallo la audiencia el día 28 de Septiembre de 2.005, en cuyo acto tuvo lugar, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.

Siendo Ponente la Excma. Sra. Dª. Margarita Robles Fernández, Magistrada de Sala

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

Por la representación de la Junta Vecinal de Cuchía se interpone recurso de casación contra Sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria de 30 de Enero de 2.002 en la que se desestima el recurso contencioso administrativo interpuesto por aquella contra Acuerdo del Ayuntamiento de Miengo de 31 de Enero de 2.001, por el que se disponía como cuestiones fundamentales: "Aprobar con carácter definitivo la relación de bienes y derechos afectados por la expropiación de los terrenos incluidos en la Reserva para Ampliación del Patimonio Municial del suelo, fijada en el acuerdo del Pleno de la Corporación de fecha 31 de octubre de 2.000, declarando la necesidad de ocupación de los mismos". Entre estos bienes se encontraban los siguientes a nombre la actora:

Polígono 1, parcela 145, superifice a expropiar 338.440 m2.

Polígono1, parcela 362, superifice a expropiar 13.120 m2.

Polígono 1, parcela 364, superficie a expropiar 8.870 m2.

"Solicitar al Consejo de Gobierno de Cantabria la declaración de urgente ocupación de los bienes y derechos afectados por la expropiación de los terrenos incluidos en la Ampliación de la Reserva de Patrimonio Municipal del Suelo.".

La Sentencia de instancia desestima el recurso contencioso administrativo con base en la siguiente argumentación:

"SEGUNDO: Considera la demandante que la resolución municipal es nula, en primer lugar, por contravenir lo dispuesto en el artículo 278 del TRLS de 1992 que autoriza únicamente a establecer reservas de terrenos sobre suelo clasificado como no urbanizable no sujeto a especial protección. Advierte a tal efecto que los terrenos en cuestión fueron clasificados como suelo no urbanizable de protección agrícola-ganadera a raíz de la modificación puntual de las normas subsidiarias de «Miengo» aprobada el 6 Jul. 1998.

Ciertamente esta es la clasificación que formalmente recibe el suelo afectado por la reserva. Ahora bien, no por ello puede afirmarse sin más que se trata de un suelo sometido a especial protección a los efectos del artículo 278 de la Ley del Suelo, sobre los que no es posible establecer reservas de terreno. Una lectura más detenida del acuerdo adoptado por la Comisión Regional de Urbanismo que transcribe la propia demandante pone de manifiesto que la inclusión del terreno en esta categoría no obedece a necesidades de protección especial, ni, en concreto, a su especial interés agrícola o ganadero (el terreno proviene de una antigua explotación minera), sino que responde únicamente a la inexistencia de la categoría de suelo que le corresponde, la de suelo urbanizable genérico, en las Normas Subsidiarias.

De ahí que, aunque a estos terrenos les pueda ser aplicable a otros efectos el régimen previsto para el suelo de protección agrícola (superficie mínima edificable, tipo de construcción, etc.) no podemos negar la realidad que subyace a su clasificación urbanística y que impide considerar que el suelo en cuestión se encuentra sujeto a un régimen de especial protección a los efectos de lo dispuesto en el artículo 278 de la Ley del Suelo.

CUARTO

En cuanto a la pretendida desproporción de la superficie delimitada con destino a la ampliación del patrimonio municipal del suelo, no aporta la demandante datos que desautoricen la decisión administrativa que, aunque efectivamente abarca una superficie importante de terreno, se justifica por la Administración en el aumento constante de la población del municipio y la consiguiente demanda de viviendas, instalaciones deportivas, educativas, etc., que indica y que encajan en el destino que el artículo 280 de la Ley del Suelo determina para este tipo de terrenos. Frente a esta justificación, las razones aducidas de contrario por la demandante no son sino simples alegaciones de parte, incapaces de desvirtuar la presunción de validez de la decisión discrecional adoptada por Administración.

QUINTO

De otro lado pretende la demandante que la decisión administrativa incurre en desviación de poder puesto que, dice, la verdadera causa expropiandi no es la ampliación del patrimonio municipal para los fines que se indican, sino la obtención a bajo precio de los terrenos propiedad de la Junta Vecinal que durante años el Ayuntamiento ha querido hacer suyos. De hecho, señala, su titularidad ha sido objeto de discusión ante la Jurisdicción civil habiendo declarado finalmente que la propiedad exclusiva de los terrenos corresponde a la Junta Vecinal. Incluso, añade, la resolución recurrida alude al problema de la titularidad de los bienes que abarca la reserva señalando que, al verse perturbada, «esta Entidad se ve en la obligación de iniciar expediente de expropiación forzosa» y que «esta expropiación no hubiera sido necesaria si no se hubieran producido actos presumiblemente irregulares.».

Evidentemente, la resolución recurrida advierte que la expropiación no hubiera sido necesaria de haber sido los terrenos de titularidad municipal, lo que no significa que la finalidad de la expropiación sea precisamente la adquisición de la propiedad de los mismos, sino los fines a cuyo servicio se crea la reserva. Eso es lo que la resolución recurrida señala, por más que la demandante quiera indicar otra cosa y sin que de ello se derive la señalada desviación de poder.."

SEGUNDO

La actora formula dos motivos de recurso. El primero lo articula al amparo del art.88.1.d) de la ley jurisdiccional, por supuesta infracción del art. 17 del TRLS 1.992 y del art. 9 de la Ley 6/98 de 13 de Abril sobre régimen del suelo y valoraciones. En su argumentación, parte de que las Normas subsidiarias de Miengo, aprobadas definitivamente por la Comisión Regional de Urbanismo de la Diputación Regional de Cantabria, el 1 de Junio de 1.987, clasificaban todos los terrenos declarados de necesaria ocupación por la expropiación que nos ocupa, como suelo no urbanizable de protección minera.

Posteriormente la Comisión Regional de Urbanismo del Gobierno de Cantabria en sesión de 6 de Julio de 1.998 aprobó definitivamente una modificación puntual de las NNSS de Miengo. En esa modificación se distinguía entre la zona utilizada por la explotación minera de Solray, respecto a la que se acordaba el ámbito de aplicación de la Ordenanza SNU-14 (protección minera) y el resto de los terrenos que se corresponden con los litigiosos.

Respecto a los terrenos litigiosos, que habían sido clasificados por el Ayuntamiento de Miengo en la aprobación inicial y provisional de la modificación de las NNSS como suelo no urbanizable genérico, la Comisión Regional de Urbanismo en su Acuerdo de 6 de Julio de 1.998, expresamente acordó que debían clasificarse como suelo no urbanizable de protección agrícola-ganadera, por cuanto en las Normas Subsidiarias de Miengo, no existía la categoría de suelo no urbanizable genérico.

Considera por ello la recurrente que la Sentencia de instancia infringió con su interpretación, la legislación urbanística vigente que era la Ley 6/98, que no contemplaba la categoría de suelo no urbanizable genérico. A ello añade que la única clasificación posible era la de suelo no urbanizable de protección agrícola, pues además de que no existía la categoría de suelo no urbanizable genérico, no se podía a través de una modificación puntual de las Normas Subsidiarias, reclasificar un suelo no urbanizable de protección minera, en suelo no urbanizable genérico.

Por ello concluye que esa interpretación errónea de la legislación urbanística fue la que determinó que se admitiera que los terrenos al carecer de protección , podían ser incluidos en la reserva municipal de terrenos vulnerando así el art. 278 del TRLS 92.

TERCERO

La actora articula su segundo motivo de recurso al amparo del art. 88.1.d) de la ley jurisdiccional por infracción del art. 1214 CCivil y concordantes sobre valoración de la prueba y jurisprudencia que los interpreta; artículo 54 de la Ley 30/92; 15 y ss. de la Ley de Expropiación Forzosa, así como del art. 9.3 de la Constitución que consagra el principio de interdicción de la arbitrariedad de los poders públicos.

Para la actora habría una absoluta falta de motivación del Acuerdo, por el que se declara la necesidad de ocupación de los terrenos, vulnerándose el principio constitucional de interdicción de la arbitariedad de los poderes públicos y todo ello al no aportarse en el Acuerdo por el que se declaraba la necesidad de ocupación, ningún proyecto o demanda que avalase la expropiación que se decía iba destinada a: 75.000 m2 para la recuperación ambiental de dunas; 60.000 m2 para infraestructuras deportivas; 200.000 m2 para impulsar un Plan de Vivienda; 15.000 m2 para usos educativos y 30.000 m2 para un complejo geriátrico. Para la recurrente, la Administración con base en la jurisprudencia del Tribunal Supremo hubiera tenido que justificar la necesidad de ampliar el patrimonio municipal, contemplado en el Acuerdo recurrido, por lo que no sería procedente, trasladarle a ella la carga de probar, la necesidad de tales proyectos. En definitiva, la Administración no habría motivado las causas, o razones o proyectos que avalasen la expropiación de "tan desmesurada superficie de suelo".

CUARTO

Antes de entrar en el examen de ambos motivos de recurso debe tenerse en cuenta el Acuerdo de la Comisión Regional de urbanismo de 6 de julio de 1.998 cuyo tenor es:

"Punto nº 15. Propuesta de aprobación definitiva de modificación puntual de las normas subsidiarias de Miengo (SNU-SG)

El Ayuntamiento de Miengo remite en solicitud de aprobación definitiva, expediente de modificación puntual de las Normas Subsidiarias.

El expediente ha tenido la tramitación reglamentaria, no sufriendo alegaciones durante el periodo de información públicas.

La modificación puntal consiste en lo siguiente:

a)Dentro de la zona regulada por la ordenanza SNU-12 en la Ria de Mogro, clasificar parte de la zona como sistema general de equipamiento deportivo y sistema general de espacios libres.

b)Adaptar el ámbito de aplicación de la ordenanza SNU-14 (protección minera) a la zona utilizada actualmente por la explotación minera de SOLVAY.

c)Incorporar a los planos la carretera denominada "Cuchia interior-Cuchía playa", junto con sus elementos funcionales (en particular un área de aparcamiento para vehículos junto a la costa) clasificando como sistema general de espacio libres una pequeña zona junto al mencionado aparcamiento.

Por lo que respecta a la primera de las modificaciones planteadas no se aprecia inconveniente en su aprobación definitiva, en tanto que la segunda de las modificaciones puntuales reduce el ámbito del suelo clasificado como de protección minera, que pasa a no urbanizable genérico, categoría esta que no figura en las Normas Subsidiarias de Miengo, de ahí que deba clasificarse como suelo no urbanizable de protección agrícola-ganadera, asimilable en este caso al no urbanizable genérico, debiendo darse igualmente cumplimiento a lo que señale el informe de la Dirección General de Costas.

La tercera de las modificaciones incorpora un nuevo sistema general viario en Cuchía sin precisar las características de calzada, aceras y bandas de protección de las edificaciones".

Igualmente debe precisarse que en el Acuerdo del Ayuntamiento impugnado y por lo que se refiere a cada una de las parcelas objeto de la presente litis y de la que recogeremos una de ellas, a título de ejemplo de las otras dos, por ser la de mayor superficie, se dice:

"Por eso el nuevo planeamiento municipal preve el desarrollo de este sector del suelo con los siguientes fines:

  1. - Recuperar la singularidad del habitat de los diferencis estados evolutivos de dunas que la Demarcación de Costas recuperó recientemente. A tal efecto la propia Demarcación ha encargado una Asistencia Técnica para actuar en una zona de unos 75.000 m2. colindantes con la playa de Marzán.

  2. - Dotar al espacio de unas infraestructuras de visita orientadas a transmitir a los visitantes los valores del espacio próximo al entorno dunar y ofertar un itinerario didáctico con diferentes puntos de observación.

  3. - Dotar de infraestructuras deportivas, de las que en la actualidad carece el municipio, instalaciones que abarcarían un área aproximada de 60.000 m2.

  4. - Impulsar un Plan de Vivienda Municipal que de soluciones a la demanda constante, aunque no una vivienda de baja calidad sino una vivienda de suficiente nivel con amplias dotaciones, espacios verdes y demás. El área necesaria para desarrollar este sector sería de unos 2.00.000m2. que habría que añadir a los 102.100 m2 que se ocuparon en el expediente anterior de Patrimonio Municipal del Suelo.

  5. - El constante aumento poblacional en el municipio durante los últimos años con el consiguiente aumento previsible de la población escolar determina:

    1. Previsible incremento de la construcción en la zona inmediata al centro actual, lo que hace que el mismo se quedara pequeño (actualmente ya lo es)

    2. El estado de deterioro y carencias de instalaciones que presenta el actual Colegio, con falta de espacios e instalaciones sobre todo deportivas.

    3. Voluntad mayoritaria de la población que se ha manifestdo partidaria de que se realicen dentro del municipio todas las etapas de la educación obligatoria.

    4. Con estos considerandos la necesidad de un nuevo centro adaptado a las nuevas enseñanzas se hace imperiosa. Para lo cual es imprescindible la disponibilidad de terrenos que permitan la construcción de un centro integrado que aglutine las enseñanzas entre los 0 y los 16 años, abarcando las etapas obligatorias y preobligatorias y, que deberá contar también con las instalaciones deportivas y culturales anexas que sean precisas para atender a sus necesidades y los de toda la población municipal de los que ahora carece.

    5. La posibilidad de dar con el mismo servicio a municipios anexos aglutinando la enseñanza secundaria de la zona sin que los alumnos deban trasladarse a Torrelavega.

    6. Todo lo cual implica la necesidad de reservar para etos usos educativos una parcel ade aproximadamente 15.000 m2.

  6. - Reservar una parcela de aproximadamente 30.000 m2 con el objeto de en un plazo razonable de tiempo desarrollar un completo geriátrico que sirva como Centro de Día y que sirva también para centralizar todos los Servicios Sociales del municipio, ya que la pirámide de población así lo aconseja.

    En defiitiva lo que se pretende es aprovechar un lugar que está totalmente deteriorado para que toda la sociedad pueda disfrutar y aprovechar un spacio tan importante de suelo, que no olvidemos, es un bien escaso.".

QUINTO

Partiendo del tenor de dichos Acuerdos y entrando ya en el examen del primer motivo de recurso, solicita en primer lugar el Ayuntamiento de Miengo en su escrito de oposición, la inadmisión del mismo, por cuanto entiende que lo que la recurrente verdaderamente impugna es la aplicación del art. 278.1 del TRLS 92, precepto este que anulado por STC 1/97 de 20 de Marzo, pasó a ser el art. 278 de la Ley 1/97 del Parlamento de Cantabria de 25 de Abril, que entró en vigor ese mismo día. Considera el Ayuntamiento que la Sentencia de instancia en los dos casos en que invoca los arts. 278 y 280, lo hace con referencia a la Ley autonómica 1/97 y no a la ley estatal de 1.992, por lo que el primer motivo de recurso resultaría inadmisible, al amparo de lo dispuesto en los arts. 96.4 y 89.2 de la Ley jurisdiccional, que únicamente autorizan el recurso de casación, si este se funda en la infracción de normas de derechos estatal o comunitario, lo que no ocurriría en el caso de autos, en que el Tribunal "a quo", según el Ayuntamiento desestimaría la pretensión de la actora, aplicando el ordenamiento autonómico de Cantabria.

Para la resolución de la causa de oposición, así planteada, interesa señalar que en el enunciado del primer motivo de recurso, la actora considera vulnerados el art. 17 del TRLS 92 y el art. 9 de la Ley 6/98, aun cuando luego en la argumentación de dicho motivo considera también vulnerado el art. 278 (se supone que en su integridad) del TRLS de 1.992.

El primero de los referidos preceptos establece: "El planeamiento territorial y urbanístico podrá delimitar áreas de especial protección en las que estará prohibida cualquier utilización que implique transformación de su destino o naturaleza, lesione el valor específico qu se quiera proteger o infrinja el concreto regimen limitativo establecido por aquel".

A su vez el art. 9 de la Ley 6/98 dice: "Suelo no urbanizable.

Tendrán la condición de suelo no urbanizable, a los efectos de esta Ley, los terrenos en que concurra alguna de las circunstancias siguientes:

  1. Que deban incluirse en esta clase por estar sometidos a algún régimen especial de protección incompatible con su transformación de acuerdo con los planes de ordenación territorial o la legislación sectorial, en razón de sus valores paisajísticos, históricos, arqueológicos, científicos, ambientales o culturales, de riesgos naturales acreditados en el planeamiento sectorial, o en función de su sujeción a limitaciones o servidumbres para la protección del dominio público.

  2. Que el planeamiento general considere necesario preservar por los valores a que se ha hecho referencia en el punto anterior, por su valor agrícola, forestal, ganadero o por sus riquezas naturales, así como aquellos otros que considere inadecuados para un desarrollo urbano."

El art. 278 del TRLS 1992 declarado inconstitucional por la Sentencia del Tribunal Constitucional de 20 de Marzo de 1.997, en sus apartados 2 y 3, decía:

"Reservas de terrenos. Expropiación.

  1. Los Planes Generales o las revisiones de sus programas de actuación podrán establecer, sobre suelo clasificado como urbanizable no programado o no urbanizable no sujeto a especial protección, reservas de terrenos de posible adquisición para constitución o ampliación del Patrimonio Municipal del Suelo.

  2. En defecto o insuficiencia de dichas determinaciones del Plan o del programa, los Ayuntamientos podrán delimitar superficies sobre los expresados suelos con idéntica finalidad, por el procedimiento de delimitación de unidades de ejecución.

  3. En los municipios que se rijan por instrumentos de planeamiento distintos al Plan General, las mencionadas reservas sobre suelo no urbanizable podrán establecerse en el propio instrumento o en la forma prevista en el número anterior.

  4. La delimitación de un terreno como reserva para los expresados fines implicará la declaración de utilidad pública y la necesidad de ocupación a efectos expropiatorios."

Dicho precepto pasó a ser parte de la normativa aplicable en Cantabria de conformidad a lo dispuesto en la Ley 1/97 de 25 de Abril del Parlamento de Cantabria, en cuya Exposición de Motivos y articulado se dice:

"Constatada pues, la necesidad de disponer con urgencia de una normativa urbanística completa, no eran muchas las alternativas que al Gobierno se le ofrecían. Descartada por inviable en el breve espacio de tiempo disponible una Ley, o incluso una delegación legislativa para elaborar un texto articulado, que abordara las especificidades de nuestra región, se ha optado por asumir como propio el Derecho estatal existente con anterioridad a la Sentencia constitucional tantas veces citada de 20 de marzo de 1997. A partir de esta decisión cabían dos posibilidades.

En primer lugar, aprobar como Ley Autónomica el contenido concreto del Texto Refundido de 26 de junio de 1992 tal y como se publicó en el «Boletín Oficial del Estado» de 30 de junio de ese año, incluyendo también las posteriores rectificaciones de errores. Esa opción hubiera supuesto necesariamente una tarea integrativa concreta para asumir, o no, aquellas modificaciones directas o indirectas producidas en dicha norma estatal con posterioridad a 1992. Y, además, para hacerla inteligible, hubiera precisado repetir en la norma autonómica los preceptos considerados básicos y de competencia estatal, lo que también planteaba algunos problemas y dudas desde el punto de vista de la técnica legislativa.

La segunda alternativa, que es por la que finalmente se decanta el proyecto de Ley, consiste en una norma de reenvío por la que, en un solo artículo, la Comunidad Autónoma asume como propio el Derecho estatal que estaba vigente con anterioridad a la sentencia que declaró la inconstitucionalidad de numerosos preceptos del Real Decreto Legislativo 1/1992.

No se le oculta al Gobierno lo atípico de esta solución. Pero, ello no obstante, entiende que es la mejor de las soluciones posibles en la medida en que: a) rellena el vacío legal dejado por la declaración de inconstitucionalidad de un texto que -ha de recordarse- lo ha sido sólo por razones competenciales; b) solventa una necesidad urgente y c) lo hace, por fin, con el máximo respeto a un principio esencial cual es el de seguridad jurídica al remitir a unos textos que venían rigiendo, eran conocidos y a partir de los cuales se habían articulado recientemente diferentes planes de urbanismo.

La técnica del reenvío recepticio, por lo demás, aunque no sea habitual ni tampoco deseable, no es ajena a nuestro Derecho que en ocasiones remite y asume como propios no sólo textos de otros subordenamientos internos sino incluso también los de otros ordenamientos externos, incluyendo la jurisprudencia que interpreta a estos últimos.

En el caso que nos ocupa el reenvío lo es al contenido de un texto seguro y conocido cuya reproducción material se evita y, con ello, otras dificultades de sistematización ya aludidas. Al incorporar y reclamar como propio el contenido de la normativa declarada inconstitucional por razones exclusivamente competenciales la norma estatal no revive porque no existe como tal tras su anulación por el Tribunal Constitucional, pero sus contenidos materiales conocidos se convierten, por voluntad explícita del legislador competente, en norma legal propia de la Comunidad Autónoma.

De esta manera se solventa un problema grave que, de no abordarse con la máxima urgencia, podría eventualmente haber acarreado graves e impredecibles consecuencias. Sin embargo, el Gobierno es consciente de que esta solución no es, ni puede ser, una solución definitiva. No lo es desde el punto de vista material, ni tampoco desde la óptica puramente formal. Se trata, más bien, como ya se ha adelantado, de una solución provisional y transitoria hasta el momento en que pueda redactarse un proyecto de Ley específico que, teniendo en cuenta la vigente normativa exclusiva o básica del Estado, o la que el Gobierno de la Nación ha anunciado que se dispone a presentar a las Cortes Generales, contemple en detalle y globalizadamente la problemática concreta de nuestra región y sus eventuales necesidades y especificidades. Una tarea que desde este momento el Gobierno se compromete a abordar para poder presentar a la Asamblea Regional el proyecto o los proyectos de Ley pertinentes en el más breve plazo posible.

Artículo 1.

En el ámbito territorial de Cantabria y hasta la aprobación de una Ley de Ordenación Urbana de la Comunidad Autónoma regirá, íntegramente como propio el Derecho estatal en vigor con anterioridad a la publicación de la Sentencia del Tribunal Constitucional de 20 de marzo de 1997.

Artículo 2.

Sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo anterior, la Ley 9/1994, de 29 de septiembre, de Usos del Suelo en el Medio Rural, mantendrá su vigencia y será de prioritaria aplicación.

DISPOSICION FINAL

Unica.-La presente Ley entrará en vigor el mismo día de su publicación en el «Boletín Oficial de Cantabria». "

SEXTO

Ciertamente y en ello debe darse la razón al Ayuntamiento recurrido, cuando se dicta el Acuerdo impugnado en autos, está ya en vigor la Ley 1/97 del Parlamento de Cantabria, y aún cuando nada dice el Tribunal "a quo" en su sentencia, las menciones que en ella se hacen al art. 278 de la Ley del Suelo sin mayores precisiones, deberían entenderse referidas a la ley autonómica, a diferencia de lo que ocurre en el primer párrafo de su fundamento jurídico segundo, en que expresamente la Sala de instancia hace mención al TRLS 1.992.

Sin embargo, ello resulta intrascendente a los efectos de la inadmisión del motivo de recurso que se postula, pues aún cuando el art. 86.4 en relación con el art. 89.2 de la ley jurisdiccional, no permiten el recurso de casación, fundado en la vulneración de una norma autonómica, la parte recurrente en su primer motivo de recurso de casación al que antes nos hemos referido, no esgrime la vulneración por parte de la Sentencia de instancia del art. 278, que deberia ser entendido con referencia a la normativa autonómica, aún cuando lo cite en su argumentación, en apoyo de sus pretensiones, sino que expresamente considera que el Tribunal "a quo" ha infringido los antes citados artículos 17 del TRLS 92 y el art. 9 de la Ley 6/98, de especial trascendencia a los efectos que nos ocupan, norma esta vigente cuando se dicta el acto administrativo impugnado y la Sentencia recurrida.

Así centrada la cuestión, debe darse la razón a la recurrente estimándose el primer motivo de recurso, por una clara vulneración del referido art. 9 de la Ley 6/98. En efecto, la Sentencia de instancia considera que cuando la Comisión Regional de Urbanismo en su Acuerdo de 6 de Julio de 1.998, clasificó el suelo de la actora como suelo no urbanizable de protección agrícola-ganadera, lo hizo exclusivamente por razones formales, dada la inexistencia de la categoría de suelo no urbanizable genérico en las Normas Subsidiarias y no porque lo considerase objeto de especial protección por su interés agrícola o ganadero. Por esa razón considera que expresamente lo asimila al "suelo no urbanizable genérico" y concluye el Tribunal "a quo", que en cuanto dicho suelo no era objeto de especial proteccion, podía ser objeto de reserva para constitución o ampliación del Patrimonio Municipal del Suelo.

Pero con independencia de las consideraciones formales a las que alude el Tribunal "a quo", el 6 de Julio de 1.998 en que se dicta el Acuerdo de la Comisión Regional de Urbanismo se encuentra ya vigente la Ley 6/1998 de 6 de Abril que no contempla la categoría de "suelo no urbanizable genérico", sino que en su art. 9 recoge los supuestos en que los terrenos tendrán la condición de suelo no urbanizable, en los términos que anteriormente se han transcrito.

La Sentencia 164/2001 de 11 de Julio del Tribunal Constitucional refiriéndose a este art. 9 dice:

"14. En los tres recursos de inconstitucionalidad acumulados se denuncia -según ha quedado relatado en el antecedente 15- la intromisión del art. 9 LRSV en materia propiamente urbanística, así como la predeterminación de un concreto modelo urbanístico y territorial. Reza así el art. 9 LRSV: «Tendrán la condición de suelo no urbanizable, a los efectos de esta Ley, los terrenos en que concurran alguna de las circunstancias siguientes: 1.ª Que deban incluirse en esta clase por estar sometidos a algún régimen especial de protección incompatible con su transformación de acuerdo con los planes de ordenación territorial o la legislación sectorial, en razón de sus valores paisajísticos, históricos, arqueológicos, científicos, ambientales o culturales, de riesgos naturales acreditados en el planeamiento sectorial, o en función de su sujeción a limitaciones o servidumbres para la protección del dominio público. 2.ª Que el planeamiento general considere necesario preservar por los valores a que se ha hecho referencia en el punto anterior, por su valor agrícola, forestal, ganadero o por sus riquezas naturales, así como aquellos otros que considere inadecuados para un desarrollo urbano».

Al tiempo de tramitarse los presentes recursos, el art. 9 LRSV ha sido modificado parcialmente por el art. 1.1 del Real Decreto-ley 4/2000, de 23 de junio, de Medidas Urgentes de Liberalización en el Sector Inmobiliario y Transportes, que suprime llanamente el último inciso del párrafo 2 («así como aquellos otros que considere inadecuados para un desarrollo urbano»). Esta modificación normativa no supone la pérdida de objeto de la impugnación, en lo referido al art. 9.2 LRSV. A esta conclusión se llega siguiendo los criterios que, en relación con la derogación de preceptos legales impugnados por motivos competenciales, hemos expuesto de forma sintética y sistemática en la STC 233/1999, de 16 de diciembre, sobre la Ley de Haciendas Locales (RCL 1988\2607 y RCL 1989, 1851), F. 3. Por un lado, no se puede excluir «a priori» la eficacia futura del art. 9.2 LRSV (en la redacción de la Ley 6/1998) conforme a lo dispuesto en las Disposiciones transitorias segunda y tercera LRSV. Por otro lado, la controversia competencial de fondo permanece, pese a la modificación parcial del art. 9.2 LRSV: lo cuestionado en relación con el art. 9.2 LRSV (en la redacción de 1998) era la competencia del Estado a la hora de fijar criterios sobre clasificación del suelo como no urbanizable, reproche este que es referible por igual a las dos redacciones, la pasada y la presente, del art. 9.2 LRSV. Dada, pues, la permanencia de la controversia competencial, debemos considerar que también pervive la «vindicatio potestatis» que se nos plantea.

El precepto impugnado, en su redacción de 1998, establece, en síntesis, dos criterios directos para la clasificación del suelo como no urbanizable: que el suelo sea incompatible con la transformación y que sea inadecuado para un desarrollo urbano. Estos dos criterios mínimos o elementales de clasificación sirven así como criterios mínimos de igualación de todos los propietarios de suelo. Tal fin igualador atrae en principio la regulación del art. 9 LRSV a la esfera competencial del Estado «ex» art. 149.1.1 CE. Mas queda aún por precisar si con esta regulación instrumental se incide de forma ilegítima en las competencias urbanísticas de las Comunidades Autónomas. A este respecto debemos adelantar que la suma de los dos criterios de clasificación contenidos en el art. 9 LRSV (incompatibilidad e inadecuación para el desarrollo urbano) permite identificar un amplio margen de regulación para cada Comunidad Autónoma, y de ahí la conformidad constitucional del art. 9 LRSV. Sentado lo anterior, procede el enjuiciamiento singular sobre cada uno de los dos criterios del art. 9 LRSV.

  1. La incompatibilidad con la transformación (art. 9.1 LRSV) no la define la propia Ley, sino que provendrá de los «regímenes especiales de protección» establecidos por la legislación sectorial o el planeamiento territorial (del Estado o de Comunidad Autónoma, dependiendo de la materia competencial o sector en que se funde el «régimen especial de protección»). Además, tampoco establece el art. 9.1 LRSV directamente el régimen de usos del suelo protegido, sino que se limita a asumir lo que resulte de la legislación sectorial y del planeamiento territorial; por lo mismo, serán aquella legislación (sectorial) o planeamiento (territorial) los actos jurídicos susceptibles de cotejo con las competencias urbanísticas de las Comunidades Autónomas. Por último, la efectiva clasificación del suelo como no urbanizable no deriva automática e inmediatamente de la fijación de un «régimen de especial protección» sino que depende, en todo caso, de que el órgano público competente para la clasificación del suelo efectivamente concluya que el régimen especial de protección previamente establecido exige la clasificación del suelo como no urbanizable. En coherencia con lo anterior, debemos negar todo carácter restrictivo al listado de valores y fines determinantes de «regímenes especiales de protección». Los distintos regímenes de protección traen causa de los distintos títulos competenciales del Estado y de las Comunidades Autónomas. Será entonces el titular de cada competencia a quien corresponderá identificar y valorar la importancia de un fin o valor para establecer un régimen especial de protección. En este sentido debe entenderse que la enumeración de valores y fines del art. 9.1 LRSV sólo tiene carácter ejemplificativo.

  2. El art. 9.2 LRSV establece como criterio de clasificación del suelo (como no urbanizable) la inadecuación para un desarrollo urbano. El juicio de adecuación corresponde, en todo caso, al órgano competente para la clasificación. La deficiente adecuación puede traer causa de valores o fines que hagan necesaria la preservación del suelo (el propio art. 9.2 LRSV enuncia los valores agrícola, forestal, ganadero, así como la riqueza natural) o de otras circunstancias. Al planeamiento corresponde establecer, como expresamente dispone el último inciso del precepto cuestionado, los criterios sobre cuándo un terreno es adecuado, o no, para un desarrollo urbano, remitiendo de esta forma la clasificación del suelo al planificador urbanístico. Por ello, en forma alguna se puede considerar que el art. 9.2 LRSV imponga un concreto modelo urbanístico y territorial. Por último, concluyamos que es la concurrencia de los dos criterios del art. 9.2 LRSV, en la concreta redacción de 1998, lo que lleva a rechazar el reproche de inconstitucionalidad.

Además debemos declarar que las referencias del art. 9 LRSV a los «planes de ordenación territorial», «legislación sectorial», «planeamiento general» y «planeamiento sectorial», si bien pudieran ser interpretadas como la imposición de concretos instrumentos urbanísticos a las Comunidades Autónomas, de lo que resultaría una vulneración del orden constitucional de competencias, también permiten una interpretación conforme con la Constitución. Es posible entender, en este sentido, que el art. 9.1 LRSV traslada al ámbito de la clasificación del suelo, y a los efectos de esta Ley, lo ya dispuesto en otros actos jurídicos que tienen por fin la protección de ciertos bienes naturales o culturales; se puede entender, entonces, que la referencias a la «legislación sectorial», «planes de ordenación territorial», y «planeamiento sectorial» tienen únicamente valor orientativo y ejemplificativo, pues lo único propiamente relevante es -como señala el propio art. 9.1 LRSV en su primera frase- que los terrenos estén sometidos a algún régimen especial de protección, venga ese régimen especial dispuesto en leyes, planes, proyectos, catálogos o cualesquiera otros actos jurídicos. En segundo lugar, y de acuerdo con lo ya razonado en el F. 6, no puede considerarse que la mención del art. 9.2 LRSV al «planeamiento general» vulnere las competencias urbanísticas de las Comunidades Autónomas. En efecto es posible interpretar que el «planeamiento general» es, en el art. 9.2 LRSV, aquel instrumento de ordenación o planificación urbanística que -conforme a la legislación urbanística de cada Comunidad Autónoma- puede o debe clasificar el suelo de las ciudades y dotar de un contenido preciso a los derechos de propiedad urbana y permitir su efectivo disfrute. Así interpretada, la alusión al «planeamiento general» en el art. 9.2 LRSV es conforme con el orden constitucional de competencias.".

SEPTIMO

A la vista de cuanto se ha expuesto y del tenor del art. 9 de la Ley 6/98, debe necesariamente concluirse que la referencia que en el art. 278.1 del TRLS 1992 no anulado por la STC de 20 de Marzo de 1.997 se hacía al "suelo no urbanizable no sujeto a especial protección, en cuanto susceptible de establecer sobre él reservas para constitución o ampliación del Patrimonio Municipal del Suelo", ha quedado derogado por la Ley 6/98, por lo que vigente esta última ley, como ocurre en el caso de autos, sólo podría en su caso, ser objeto de reserva para constitución o ampliación del Patrimonio Municipal del suelo, el suelo urbanizable.

Consiguientemente y toda vez que el suelo litigioso estaba clasificado de suelo no urbanizable de protección agrícola-ganadera, única clasificación posible, al no existir ya la clasificación de suelo no urbanizable genérico en la Ley 6/98, ha de reputarse vulnerado con la interpretación que la Sala de instancia realiza el art. 9 de la Ley 6/98, lo que exige la estimación del primero motivo de recurso de casación y sin necesidad de entrar en el estudio del segundo de los motivos, debe resolverse el fondo de la cuestión debatida, en los términos en que aparece planteado el debate, debiendo procederse a la anulación del Acuerdo del Ayuntamiento impugnado, por cuanto el suelo cuya expropiación se pretendía para ampliación del patrimonio municipal del suelo, era un suelo no urbanizable de protección agrícola-ganadera lo que le excluía consiguientemente y por las razones expuestas de ser destinado a reserva para ampliación del Patrimonio municipal.

OCTAVO

La estimación del primer motivo de recurso interpuesto determina que no proceda hacer un especial pronunciamiento en cuanto a las costas causadas en la instancia y en la tramitación del recurso de Casación (art. 139 Ley jurisdiccional).

FALLAMOS

Haber lugar al recurso de casación interpuesto por la representación de la Junta Vecinal de Cuchía contra Sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria de 30 de Enero de 2.002 que casamos y anulamos.

En su lugar debemos estimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Junta Vecinal de Cuchía contra Acuerdo del Ayuntamiento de Miengo de 31 de Enero de 2.001 antes referenciado, que anulamos por no ser ajustado a derecho, todo ello sin hacer un especial pronunciamiento ni en cuanto a las costas causadas en la instancia ni a la tramitación del recurso de casación.

Así por esta nuestra sentencia, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por la Excma.Sra.Magistrada Ponente Doña Margartia Robles Fernández, estando la Sala celebrando audiencia pública en el día de la fecha, de lo que como Secretario, certifico.

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