La nueva Ley del Suelo y el Registro de la Propiedad: la anotación preventiva de la demanda contencioso-administrativa..
| Autor | César Álvarez - Linera y Uría |
| Cargo | Presidente de la Sala de lo Contencioso - Administrativo del T. S. J. de Asturias |
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INTRODUCCION
Como destaca ARNAIZ EGUREN (Ref.), «La relación entre el conjunto de normas denominado Derecho Urbanístico y el Derecho Hipotecario o Derecho Inmobiliario Registral, en la terminología más moderna, es obligada desde el momento en que ambas ramas jurídicas se refieren a una realidad que, en alguna medida, les es común. En efecto, la realidad social acotada por la norma urbanística es el suelo, contemplado desde el punto de vista de su transformación y usos, mientras que la norma registral se refiere de forma constante a la finca, es decir, al inmueble en cuanto a objeto de derechos inscribibles. A partir de la Ley de 12 de mayo de 1956, cuyo artículo 209 establecía el principio general de acceso al Registro de los actos administrativos regulados en la propia Ley, que luego quedó recogido en el artículo 221 del Texto Refundido de 9 de abril de 1976, la preocupación legislativa y doctrinal sobre las relaciones entre Urbanismo y Registro se ha plasmado en numerosas disposiciones y en una atención cada vez más frecuente de los autores».
La legalidad vigente en la materia, por lo que se refiere al Urbanismo, viene recogida en los artículos 307 y siguientes del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 25 de junio de 1992, que recoge, sustancialmente, con añadidos discutibles, el contenido de la Disposición Adicional Décima de la Ley de Reforma del, Régimen Urbanístico y Valoraciones del Suelo, de 25 de julio de 1990, y se encuentra pendiente la reforma del Reglamento Hipotecario, de todo punto necesaria, como tendremos ocasión de ver.
Existe legislación autonómica sobre la materia en Cataluña, Murcia y Canarias. En nuestra Comunidad, la Ley 3/1987, de Disciplina Urbanística, y la Ley 6/1990, de 20 de diciembre, sobre Edificación y Usos en el Medio Rural, no contienen norma alguna al respecto, por lo que resulta obligado atenerse, de forma exclusiva, a cuanto dispone la legislación estatal precitada.
Nuestro sistema registral, como bien es sabido, constituye una mezcla de los dos sistemas que le preceden en el tiempo: el latino y el alemán.
Del primero ha tomado el principio, también recogido en el Código Civil, de que la adquisición del dominio y de los demás derechos reales (salvo la hipoteca) se adquieren extrarregistralmente no por el mero consentimiento, como en el sistema francés, sino por la llamada teoría del título y el modo (art. 609 del C. C.). Por tanto, la inscripción registral es meramente declarativa y no constitutiva, como ocurre en el sistema alemán o germánico, con la protección especial que otorga al tercer adquiriente registral de buena fe, que llega a consagrar un supuesto de «adquisición o non domino» (art. 34 LH).
Del Derecho Germánico ha tomado nuestro sistema el principio del llamado «folio real», a diferencia del sistema francés, que es un mero registro de documentos. Nuestro sistema descansa en la finca, como objeto de los derechos inscribibles, si bien con una gran facilidad para la inmatriculación o primera inscripción, que incluso puede llegar a permitir la inscripción de fincas inexistentes, al no exigirse la concordancia con el Catastro, a diferencia de lo que ocurre en el sistema alemán. En este sentido, la descripción de la finca en el Registro, y la identidad de sus datos descriptivos, dependen exclusivamente de las manifestaciones de los otorgantes en el título que origina la inmatriculación. Por lo que se refiere a la Administración Pública, es título inscribible la certificación expedida por el funcionario competente para ello, de acuerdo con lo que dispone el artículo 206 de la LH, sin necesidad de acreditar la titularidad. Parecidas facilidades otorga la precitada Ley a los particulares, dada la laxitud normativa contenida en los artículos 203 y 205 de dicha Ley. Con ello se propicia la inscripción de fincas, que ni siquiera se sabe si existen, y, además, la doble inmatriculación, con un mero cambio en su descripción.
En consonancia con esta realidad, la fe pública del Registro no garantiza ni la existencia de la finca ni su descripción ni demás datos de hecho, como ha tenido ocasión de precisar una constante jurisprudencia del TS (SS. del TS de 24 de julio de 1987, 23 de octubre de 1987, 13 de noviembre de dicho año, 31 de octubre de 1989 y las que en ella se citan, y 30 de noviembre de 1991 y 6 de julio de 1992), llegando, a lo sumo, a partir de una presunción «juris tantum» de la existencia de la finca y de los datos fácticos que consten en el Registro de la Propiedad (SS. del TS de 23 de mayo de 1989, con citas de las de 6 de febrero de 1947, 31 de mayo de 1955, 11 de febrero de 1956, 16 de noviembre de 1960, 30 de mayo de 1964, 16 de septiembre de 1985 y 23 de octubre de 1987).
De ahí la gran importancia que tiene el principio de calificación registral, que atribuye al Registrador de la Propiedad una función que ha servido de base para conceptuarle como «Juez Territorial», en relación con la vida tabular o registral.
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EL PRINCIPIO DE CALIFICACION REGISTRAL
En orden a la función calificadora del Registrador, respecto del mandamiento judicial, es bien sabido que le viene atribuida de una forma general por el artículo 18 de la LH, a cuyo tenor «Los Registradores calificarán, bajo su responsabilidad, la legalidad de las formas extrínsecas de los documentos de toda clase, en cuya virtud se solicite la inscripción, así como la capacidad de los otorgantes y la validez de los actos dispositivos contenidos en las escrituras públicas, por lo que resulte de ellas y de los asientos del Registro»; por tanto, comprende, sin duda alguna, a los documentos judiciales, que antes de la reforma de 1909 de la LH no eran calificados por el Registrador.
En los documentos judiciales el Registrador puede calificar los requisitos de formalización y autenticidad del testimonio o documento original, pero sin entrar en el examen de la forma de producirse la resolución o el acto. Por eso, la DGRN tiene declarado con reiteración que los Registradores no pueden calificar los fundamentos de las sentencias, es decir, la justicia intrínseca del fallo o resolución judicial, precisando el artículo 100 del RH que «La calificación de los Registradores de los documentos expedidos por la Autoridad Judicial, se limitará a la competencia del Juzgado o Tribunal, a la congruencia del mandato con el procedimiento o juicio en que se hubiere citado, a las formalidades extrínsecas del documento presentado y a los obstáculos que surjan del Registro».
En la práctica judicial y registral, sin embargo, es frecuente que la función calificadora se refiera a otros supuestos, no previstos, «expresis verbis», en el artículo 100 del RH, y no sin razón, ya que en ocasiones, por descuido en la tramitación judicial, no constan todas las citaciones o notificaciones que garanticen el derecho de defensa de los interesados. Esto ocurre, según mi dilatada experiencia judicial, en numerosos supuestos, tanto de jurisdicción voluntaria (por falta de verdadero control del juez en muchas ocasiones), hasta procedimientos judiciales como el del artículo 131 de la LH e incluso del juicio ejecutivo o del declarativo correspondiente, cuando en ejecución de sentencia se hace necesario proceder a la rectificación del Registro, sin audiencia previa, en el proceso judicial, de cuantos debieron ser oídos. En este sentido, existe una reiterada doctrina de la DGRN a la que no haya reparo legal que oponer.
Asimismo, la referencia que el artículo 100 del RH hace a los obstáculos que surjan del Registro permite denegar la inscripción de aquellos documentos judiciales que no sean congruentes con el principio de legitimación registral y el de tracto sucesivo, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 38 y 20 de la LH, respectivamente. Por tanto, si bien el Registrador no puede entrar a calificar el tema de la legitimación activa y pasiva, según constante doctrina de la DGRN, deberá denegar la inscripción si resulta incompatible con los principios expresados, poniendo de relieve el defecto registral en que incurran, bien sea subsanable o insubsanable (por todas, baste con citar la R. de la DGRN de 18 de marzo de 1972), si bien en otras RR. como la del 16 de febrero de 1983, duramente criticada por CHICO ORTIZ, se recuerda a los Registradores la obligación de cooperar con la Autoridad Judicial, «Sin poner obstáculos que entorpezcan la acción de la Justicia».
Como también es bien sabido, las negativas a inscribir pueden ser objeto de recurso ante el Presidente del TSJ y, posteriormente, ante la DGRN, que resuelve con carácter definitivo, sin perjuicio del derecho de los interesados a interponer el correspondiente juicio declarativo sobre la cuestión, que resolverá el problema con eficacia de cosa juzgada.
También cabe señalar que, a pesar de ser la DGRN un órgano administrativo, aunque especial, sus Resoluciones no son susceptibles de recurso contencioso - administrativo, como siempre se entendió, por la evidente razón de que no se trata de actos «Sujetos al Derecho Administrativo», como exige el artículo 37.1 de la Ley de esta Jurisdicción, sino regulados por el Derecho Privado, es decir, el Derecho Civil o Mercantil y el propio Derecho Hipotecario o Inmobiliario Registral, que no deja de ser Derecho Civil, referido al tráfico inmobiliario. Así lo entendió ya la R. O. de 20 de enero de 1873 y el TS en sentencias de 2 de octubre de 1906, 6 de noviembre de 1954 y las RR. de la DGRN de 23 de marzo de 1961 y 23 de febrero de 1968.
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LA ANOTACION PREVENTIVA DE DEMANDA EN EL PROCESO CONTENCIOSO - ADMINISTRATIVO EN MATERIA DE URBANISMO
Como ha destacado PAREJO ALFONSO (Ref.), «La Ley del Suelo lo que ha producido es la precipitación legal de una evolución socioeconómica profunda, que había alterado o estaba modificando sustancialmente el concepto de la propiedad del suelo, pero de todo el suelo y no sólo el de naturaleza urbana o con expectativa de convertirse en urbano», si bien el mismo autor señala que esta innovación legal no supone...
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