Sucesión de normas administrativas sancionadoras: irretroactividad y excepciones

AutorManuel Rebollo Puig
CargoUniversidad de Córdoba (España)
Páginas6-32
ARTÍCULOS 6
Creative Commons Reconocimiento-NoComercial 4.0 Internacional
Sucesión de normas administrativas sancionadoras:
irretroactividad y excepciones
Succession of sanctioning administrative rules: non-retroactivity
and exceptions
Manuel Rebollo Puig
Universidad de Córdoba (España)
ORCID: https://orcid.org/0000-0002-4803-7967
manuel.rebollo.puig@uco.es
NOTA BIOGRÁFICA
Catedrático de Derecho Administrativo en la Universidad de Córdoba desde 1994. Líneas de investiga-
ción: Fuentes del Derecho, organización, actividad, medios y control de la Administración pública, Derecho
Administrativo sancionador.
RESUMEN
En Derecho Administrativo sancionador se parte de reglas claras sobre la retroactividad o irretroactividad
de sus normas. Pero su aplicación suscita dudas. Para solventarlas, se ha analizado separadamente la
regla de la prohibición de la retroactividad desfavorable y la de la obligada retroactividad favorable. Las
soluciones que se ofrecen respecto a la primera, cuyos fundamentos son sólidos, tienden a su radical
entendimiento; pero se excluye de su ámbito las normas procedimentales y las relativas a la ejecución
de las sanciones. Además, se aborda la cuestión del momento en que han de entenderse cometidas las
infracciones. Muy distinto es el enfoque que merece la regla de la obligada retroactividad favorable, de
fundamento positivo y material más endeble. Con ese punto de vista, se trata de restringir su ámbito de
aplicación para no llevarla más allá de los casos en que el legislador ha cambiado su valoración negativa
de la conducta. Asimismo, se analiza hasta qué momento cabe esta aplicación retroactiva. Y para ambas
reglas se exponen las consecuencias de su violación y las vías de reacción.
PALABRAS CLAVE
Infracciones y sanciones administrativas; Retroactividad e irretroactividad.
ABSTRACT
This paper analyses the principle of non-retroactivity and its application in the field of administrative
sanctions, where there are clear rules about the retroactivity and the non-retroactivity of sanctioning norms
but also doubts about its application. To solve them, the principle of non-retroactivity of unfavourable rules
is studied as well as the rule of obligatory favourable retroactivity. Regarding the first principle, its validity
seems peaceful, although its application is excluded with respect to procedural norms and those related
to the execution of sanctions. Also, it is analysed the moment when the infractions must be understood to
have been committed. The rule of favourable retroactivity is studied in a very different way. It is intended
to restrict its scope of application to implement this rule only in cases in which the legislator has changed
his negative assessment of the conduct. It also analyses up to what point this rule can be applied. Finally,
this work exposes the consequences of the violation of both rules, as well as the possible ways of reaction.
KEYWORDS
Administrative offences and sanctions; Retroactivity and non-retroactivity.
REALA, número 16, octubre de 2021
Sección: ARTÍCULOS
Recibido: 24-06-2021
Aceptado: 09-09-2021
Publicado: 15-10-2021
DOI: https://doi.org/10.24965/reala.i16.10961
Páginas: 6-32
ARTÍCULOS 7
Manuel Rebollo Puig
Sucesión de normas administrativas sancionadoras: irretroactividad y excepciones
REALA. Nueva Época – N.o 16, octubre 2021 – ISSN: 1989-8975 – DOI: https://doi.org/10.24965/reala.i16.10961 – [Págs. 6-32]
SUMARIO
1. LAS DOS REGLAS QUE DISCIPLINAN LA SUCESIÓN DE NORMAS PUNITIVAS. DISTINCIÓN
ENTRE NORMA POSTERIORES FAVORABLES Y DESFAVORABLES. 2. LA PROHIBIDA RETROAC-
TIVIDAD DE LAS NORMAS SANCIONADORAS DESFAVORABLES. 2.1. FUNDAMENTO. 2.2. ELE-
MENTOS DE LAS NORMAS SANCIONADORAS CON RETROACTIVIDAD IN PEIUS PROHIBI-
DA. 2.3. IRRETROACTIVIDAD IN PEIUS DE REGLAMENTOS EJECUTIVOS Y DE CRITERIOS
INTERPRETATIVOS. 2.4. IRRETROACTIVIDAD IN PEIUS DE LAS NORMAS NO SANCIONADO-
RAS EN CUANTO SE INTEGRAN CON LAS SANCIONADORAS. 2.5. IRRETROACTIVIDAD DE LA
HABILITACIÓN LEGAL A REGLAMENTOS SANCIONADORES. 2.6. EXCLUSIÓN DE LAS NORMAS
PROCEDIMENTALES. 2.7. SOBRE LAS NORMAS RELATIVAS A LA EJECUCIÓN DE LAS SANCIO-
NES. 2.8. MOMENTO EN QUE HAN DE ENTENDERSE COMETIDAS LAS INFRACCIONES A ES-
TOS EFECTOS. 2.9. CONSECUENCIAS DE LA VULNERACIÓN DE LA REGLA Y CAUCES PARA
ELIMINARLA. 3.. LA OBLIGADA RETROACTIVIDAD DE LAS NORMAS SANCIONADORAS FAVO-
RABLES. 3.1. FUNDAMENTO. 3.2. ELEMENTOS DE LAS NORMAS SANCIONADORAS CON OBLI-
GADA RETROACTIVIDAD IN BONUS. 3.3. LA EXCEPCIÓN DE LAS NORMAS TEMPORALES Y DE
ACTUALIZACIÓN DE IMPORTES ECONÓMICOS. 3.4. RETROACTIVIDAD IN BONUS DE REGLA-
MENTOS EJECUTIVOS Y DE CRITERIOS INTERPRETATIVOS. 3.5. ¿RETROACTIVIDAD IN BONUS
DE LAS NORMAS NO SANCIONADORAS EN CUANTO SE INTEGRAN CON LAS SANCIONADORAS?
LA RESPUESTA DOMINANTE Y LA CONVENIENTE MATIZACIÓN. 3.6. RETROACTIVIDAD DE LAS
LEYES QUE DAN COBERTURA A REGLAMENTOS FAVORABLES. 3.7. SOBRE LAS NORMAS PRO-
CEDIMENTALES Y LAS RELATIVAS A LA EJECUCIÓN DE LAS SANCIONES. 3.8. INTRASCENDEN-
CIA DEL MOMENTO EN QUE SE COMETIERA LA INFRACCIÓN. 3.9. PROCEDE ESTA APLICACIÓN
RETROACTIVA MIENTRAS NO SE HAYA EJECUTADO LA SANCIÓN Y MIENTRAS, INCLUSO EJECU-
TADA, NO SEA FIRME. 3.10. CONSECUENCIAS DE LA VIOLACIÓN DE LA REGLA Y CAUCES PARA
ELIMINARLA.
1. LAS DOS REGLAS QUE DISCIPLINAN LA SUCESIÓN DE NORMAS PUNITIVAS. DISTINCIÓN
ENTRE NORMA POSTERIORES FAVORABLES Y DESFAVORABLES
A diferencia de lo que sucede en otros sectores del ordenamiento, en el Derecho Administrativo sancio-
nador, como en el Penal, hay reglas claras sobre la posibilidad y hasta obligatoriedad de la retroactividad o
irretroactividad.
El artículo 26.1 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (en ade-
lante LRJSP) proclama como regla general la de la aplicabilidad de la norma sancionadora vigente «en el
momento de producirse los hechos que constituyan infracción administrativa»; para ser más, exactos, en el
momento de cometerse la acción (u omisión) imputada como infracción administrativa. Por tanto, excluye
la retroactividad de las normas sancionadoras. Es lo que da sentido al rubro del artículo: «Irretroactividad».
Pero esa regla general tiene de inmediato una excepción: la relativa a las normas sancionadoras pos-
teriores más favorables que las existentes en el momento del acto enjuiciado. Estas sí pueden y deben
aplicarse retroactivamente; esto es, pueden y deben aplicarse a las acciones realizadas antes de su entrada
en vigor. Lo establece el artículo 26.2 LRJSP.
En realidad, más que una regla general y una excepción, hay dos reglas que se reparten el campo: la
de la irretroactividad de las normas sancionadoras desfavorables (o sea, la prohibición de retroactividad
in peius o in malam partem); y la de la obligada retroactividad de las normas sancionadoras favorables (o
simplemente retroactividad favorable o benigna o in bonam partem o in bonus o in melius). Y es así como lo
formula, por ejemplo, el Estatuto Básico del Empleado Público [ahora artículo 94.2.b) del Texto Refundido
de 2015] que simplemente afirma que «la potestad disciplinaria se ejercerá de acuerdo con (el) principio de
irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables y de retroactividad de las favorables al
presunto infractor». Por tanto, si cambian las disposiciones sancionadoras, o está prohibida su retroactividad
o es obligada según la nueva regulación sea desfavorable o favorable. Aparentemente no hay supuestos en
los que la nueva norma sancionadora pueda decidir con libertad sobre su retroactividad.
Con esta proclamación, como con la que existe en el Derecho Penal (arts. 2 y 7 CP), no sólo se ha
dejado claro el respectivo ámbito de la prohibida retroactividad in peius y de la obligada retroactividad in
bonus, sino que se expresa inequívocamente qué se entiende a estos efectos por retroactividad y por
irretroactividad. Por eso aquí no se han planteado problemas para perfilar un concepto de retroactividad y

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