Subvenciones y ayudas económicas en tiempos de crisis

AutorGermán Fernández Farreres
Cargo del AutorCatedrático de Derecho administrativo de la Universidad Complutense de Madrid
Páginas117-145

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Ver nota 1

I Introducción

Cuando el presidente de la Asociación Española de Profesores de Derecho Administrativo, el profesor F. López Menudo, en nombre de la junta directiva y en el suyo propio, me invitó a que me hiciera cargo de una de las ponencias de este VII Congreso, no dudé ni un instante en aceptar. Además de ser un honor inmerecido, no podía negarme ante el amable y persuasivo ofrecimiento que me hizo. Sin embargo, he de confesar que no fui consciente del alcance de la cuestión que tendría que abordar. Literalmente, La actividad subvencional en tiempos de crisis, dentro de la rúbrica más general Estructuras administrativas y racionalización del gasto público. Aunque la consciencia pronto me asistió, ya era tarde para romper el compromiso.

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¿Qué podía decir un jurista sobre la actividad subvencional de las Administraciones públicas «en tiempos de crisis»? ¿Qué se podía esperar que dijera? ¿Debería tomar como punto de referencia la crisis económica que nos invade, o quizá, ante la falta de todo calificativo, también habría que prestar atención a otras posibles crisis, ya lo fuera en el ámbito de la política, en el de las instituciones públicas o, incluso, por qué no, en el de los valores sociales de la ética y la moralidad?

No cabía descartar, desde luego, que la crisis económica, o esas otras posibles crisis, pudieran haber incidido en la configuración jurídica de la actividad de las Administraciones públicas otorgando o, como se ha dicho, dispensando subvenciones y ayudas económicas2. Sin embargo, que yo recordase, la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones no había sido objeto de ninguna modificación sustancial; y lo mismo sucedía con el Real Decreto 887/2006, de 21 de julio, dictado en su desarrollo. Todo seguía igual.

Estaba seguro, por otra parte, de que el Tribunal Constitucional no se había pronunciado sobre los recursos de inconstitucionalidad interpuestos contra esa Ley de 2003. Además, dados los tiempos que el Tribunal viene administrando, aún era pronto para que lo hubiera hecho. No cabía descartar, de todas formas, que hubiera podido adoptar alguna decisión de especial relevancia con ocasión de las frecuentes disputas entre el Estado y las Comunidades Autónomas acerca de a quién le corresponde determinar las finalidades y objetos de las ayudas, o sobre la competencia para fijar sus condiciones y requisitos, o, en fin, más descarnadamente -ya que, en muchas ocasiones, termina siendo lo que verdaderamente importa- a quién corresponde materializar la entrega o pago de la subvención3. Pero tampoco era probable. Si algo especialmente destacado se hubiera dicho, por unas u otras vías habría llegado la noticia.

Quedaba el Derecho de la Unión Europea y, en particular, las decisiones de la Comisión y del Tribunal de Justicia en materia de ayudas de Estado. La gravedad de la crisis económica tal vez se hubiese reflejado en la asentada doctrina de los órganos comunitarios sobre esta materia, llevándoles a rectificar o a corregir el rigor que hasta entonces habían mantenido a la hora de admitir la compatibilidad con el mercado común de las ayudas de Estado que pueden alterar la competencia y los libres intercambios comerciales.

En fin, aunque con menores posibilidades de que la crisis hubiera alumbrado cambios jurídicos significativos, también quedaban las Comunidades Autó-

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nomas, dotadas todas ellas, o casi todas, de sus correspondientes normativas, razón por la cual, tal vez, pudieran haber adoptado algunas medidas de interés con la finalidad de reajustarlas a la nueva situación.

En cualquier caso, aun en el supuesto de que ninguna de las cuestiones referidas llegara a suministrar elementos de entidad suficiente para justificar un estudio tan concreto y singular como el que se me pedía, no tardé en darme cuenta de que siempre quedaba la alternativa de no ser tan inflexible en el entendimiento de lo que cumple decir a un jurista y, con ello, poder dar rienda suelta a otro tipo de consideraciones. La cuestión, entonces sí, era más fácil de visualizar. ¡Claro que la crisis económica y esas otras crisis estaban repercutiendo en la actividad subvencional de las Administraciones Públicas! Bastaba repasar el contenido normativo de lo que había comenzado a denominarse «Derecho de la crisis económica»4para constatar que ese Derecho, además de hacer un uso implacable del Decreto-ley, estaba preñado de planes y más planes de subvenciones y de ayudas económicas de los más variados tipos.

Sin perjuicio de que tuvieran un alcance mayor, esas normas de la crisis económica reflejaban nítidamente la opción por la que se había decantado el Gobierno de la Nación y, dentro de sus posibilidades, los demás Gobiernos territoriales. La posición era clara. Aunque no sólo, a la crisis se la combate con subvenciones y ayudas. Subvenciones y ayudas para la compra de automóviles (no siempre eléctricos) y, con ello, para apoyar a la industria automovilística5, aunque ese apoyo no se concilie bien con otras medidas dirigidas ahora a fomentar una economía sostenible ambientalmente y a luchar contra el cambio climático. Subvenciones y ayudas para evitar la sangría del desempleo, aunque para ello se emprendiesen obras públicas tan variopintas como innecesarias6.

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Ayudas, asimismo, para cubrir los agujeros de no pocas entidades crediticias nada ortodoxas en su gestión en los pasados años de crecimiento y éxito económico7. Y, en fin, otras muchas más, en los más variados sectores y con finalidades y cuantías, en algunas casos, ciertamente llamativas y hasta sorprendentes, como es el caso, por ejemplo, de la subvención, de concesión directa, de siete millones de euros -se ha leído bien, 7.000.000 euros- para la puesta en marcha del proyecto de «investigación y ciencia» Basque Culinary Center Fundazioa8.

Así pues, ya que la crisis había supuesto un amplio despliegue de subvenciones y ayudas económicas, siempre cabría dar cuenta del fenómeno e, incluso, adelantar alguna valoración sobre el acierto o la oportunidad de esas acciones, dadas sus finalidades y objetivos. Además, también surgía la duda de si, como consecuencia de ese recurso intensivo al otorgamiento de ayudas, los criterios seguidos por las autoridades de la competencia a la hora de autorizarlas se habrían modulado o corregido. Una cuestión ésta más propia del análisis jurídico, que no dejaba de presentar interés.

Era evidente, por otro lado, que la crisis estaba destapando la existencia de abundantes irregularidades en el manejo y utilización de subvenciones y ayudas

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económicas durante los años de bonanza económica. Bastaba acercase a la prensa diaria o tener la paciencia de soportar alguna de las innumerables tertulias radiofónicas o televisivas para constatarlo. Incluso parecía que los desmanes de no pocos gestores seguían manifestándose en plena crisis. De manera que también ahora se abría otra vía de análisis. Convendría revisar la Ley General de Subvenciones a fin de determinar, si los hubiera, qué defectos regulatorios podían haber facilitado esas irregularidades y, por tanto, qué correcciones podrían impedirlas o, al menos dificultarlas, en el futuro.

Más aún. También comenzaban a alzarse voces en contra de tales subvenciones y ayudas. Según algunas opiniones de destacados políticos, el Estado y los poderes públicos no deberían seguir haciendo uso de tales instrumentos o, cuando menos, mucho convendría que se procediese a una sustancial reducción de los mismos, ceñidos a casos muy concretos y claramente definidos. Así, habría que acabar con las subvenciones a sindicatos y organizaciones empresariales, incluso a partidos políticos, y también con otras muchas más, con todas aquellas que, en gran medida, no son sino el soporte de determinadas organizaciones que, en otro caso, sin el acceso a la correspondiente subvención, ni siquiera se habrían constituido. No otra cosa sucede, por ejemplo, con algunas fundaciones y asociaciones especializadas en la «caza» de subvenciones, o, ahora desde la perspectiva del otorgante, con todas aquellas estructuras administrativas que, eliminadas esas subvenciones, quedarían privadas de sus funciones y, con ello, de toda justificación, debiendo desaparecer. En suma, comenzaban a aflorar planteamientos muy críticos no sólo respecto de la utilización y manejo por los poderes públicos de estos instrumentos, sino sobre su propia razón de ser, máxime cuando terminan respondiendo a lo que se ha dado en llamar la «cultura de la subvención».

De este modo se fue diluyendo mi inicial desconcierto. Un repaso a todas esas cuestiones podía ser suficiente para cubrir el objetivo de introducir la reflexión y debate propuesto para esta sesión sobre la racionalización del gasto público y la actividad subvencional en tiempos de crisis. Así lo hice. Y tras ese repaso -aunque, como de inmediato se verá, no sea gran cosa-, puedo, al menos, formular algunas consideraciones que espero den pie a ese debate general.

II La incidencia de la crisis económica en el incremento de subvenciones y ayudas económicas y en la flexibilización de los criterios de las autoridades comunitarias sobre las ayudas de estado

La crisis económica, patente...

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