STS, 3 de Octubre de 2005

En el proceso contencioso-administrativo antes referido, la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra dictó sentencia de fecha 29 de junio de 2.002, desestimatoria del recurso promovido por D. Jose Ignacio contra la resolución del Director General de Ordenación del Territorio y de la Vivienda de la Comunidad Foral Navarra de 29 de marzo de 1.999 y el acuerdo del Gobierno de Navarra de 18 de octubre del mismo año, por el que se desestimaba el recurso de alzada interpuesto contra la anterior resolución. Por dichas resoluciones se modificaba el visado concedido anteriormente en relación con una vivienda de protección oficial de régimen especial, ordenando la devolución de la subvención otorgada así como de la diferencia de intereses por haberse producido modificación de la situación familiar.

Notificada dicha sentencia a las partes, la demandante presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de fecha 19 de julio de 2.002, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Emplazadas las partes, la representación procesal de D. Jose Ignacio compareció en forma en fecha 10 de octubre de 2.002, mediante escrito interponiendo recurso de casación al amparo del apartado 1.d) del artículo 88 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, que articula en los siguientes motivos:

- 1º, por infracción de la Ley Foral 14/1992, de 21 de diciembre, reguladora del Sistema y Modelos de Financiación de las actuaciones protegibles en materia de vivienda;

- 2º, por infracción del artículo 2 del Código Civil y del artículo 9.3 de la Constitución, y

- 3º, por infracción de los artículos 9.2 y 14 también de la Constitución.

Terminaba suplicando que se dicte sentencia casando y anulando la recurrida y dictándose otra de acuerdo con el escrito de demanda origen del recurso y todo cuanto demás sea procedente en derecho.

El recurso de casación fue admitido por auto de la Sala de fecha 6 de mayo de 2.004.

Personada la Comunidad Foral de Navarra, ha formulado escrito de oposición al recurso de casación, suplicando que se dicte sentencia declarando la desestimación del recurso y confirmando la sentencia recurrida, dada la adecuación al ordenamiento jurídico de la misma.

Por providencia de fecha 13 de abril de 2.005 se ha señalado para la deliberación y fallo del presente recurso el día 27 de septiembre de 2.005, en que han tenido lugar dichos actos.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Eduardo Espín Templado, Magistrado de Sala

Sobre el planteamiento del recurso de casación.

Se dirige este recurso de casación contra la Sentencia de 29 de junio de 2.002 dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra, que desestimó el recurso contencioso que el actor había entablado contra los acuerdos administrativos de 29 de marzo y 18 de octubre de 1.999. Mediante el primero de dichos acuerdos, confirmado luego en alzada por el segundo de ellos, el Gobierno Foral de Navarra había resuelto modificar el visado del contrato de adjudicación de vivienda de protección oficial suscrito por el actor, declarando la improcedencia de otorgarle las ayudas inicialmente concedidas y la obligación de devolver las cantidades indebidamente percibidas.

La Sentencia de instancia ahora impugnada rechazaba las alegaciones del actor con los siguientes argumentos jurídicos:

"CUARTO.- En primer lugar impugna indirectamente la parte actora, a través de estos concretos acuerdos el art. 88 del Decreto Foral 155/1993 de 10 de marzo, añadido al mismo a virtud del también Decreto Foral 134/1994 de 4 de julio. Al respecto debemos señalar ante la parca argumentación del demandante:

1. -Entiende, en primer lugar la parte actora que "el art. 8 del Decreto Foral 155/93 ya citado, es contrario a derecho porque regula una cuestión propia de Ley Foral y en contra de las disposiciones de la Ley Foral reguladora en esta materia". Es la Ley Foral 14/1992 de 21 de diciembre la que establece "el sistema y modelos de financiación de las actuaciones protegibles en materia de vivienda". Por su parte el mentado art. 88 del Decreto Foral (añadido por otro D.F.) establece: "La cuantía y porcentaje de las subvenciones y subsidiaciones reconocidas en las cédulas de calificación y diligencias de visado, no podrán ser revisadas al alza. Si variara el número de miembros que integran la unidad familiar según el concepto establecido en el artículo 10 del Decreto Foral 155/1993, de 10 de mayo, con anterioridad a la inscripción del título de propiedad y en su caso, de la escritura de préstamo o documento de otorgamiento de préstamo cualificado, la cuantía y porcentaje de ayudas económicas directas podrá verse disminuido en la medida que se establezca en este Decreto Foral".

   Es, a su vez la Ley Foral 14/1992 lo que determina en su art. 10 que las modalidades previstas de financiación cualificada se aplicarán a los diversos tipos de actuaciones protegibles en la forma que reglamentariamente establezca el Gobierno de Navarra" (el subrayado es nuestro).

2. -Por tanto no vemos inconveniente en que esta Ley Foral se desarrolle reglamentariamente en los Decretos Forales de referencia, ni tampoco a ello nada empece el que un Decreto sea modificado y/o ampliado por otro. Además la parte no da razón alguna (al menos con cierta o mínima consistencia) en la que nos haga ver porque ese art. 88 del Decreto debiera haber sido objeto de Ley (reserva material de Ley) y no de Reglamento (como ya ha señalado esta Sala en STSJN 31-5- 2002), véase el artículo 47.1 de la Constitución Española.

3. -Pero es que debe añadirse que tampoco existe reserva formal (de la cual tampoco da argumentos la parte demandante). Y ello porque pues si bien hay un desarrollo legal de la materia no se aprecia un cambio normativo en la regulación reglamentaria, que exigiera esta congelación de rango. Esta reserva formal de ley no implica, lo cual es jurídicamente evidente, que la materia regulada legalmente quede sustraída a la normación reglamentaria ya que las disposiciones reglamentarias, cuando así lo requiera la Ley, pueden colaborar con ésta para complementar o particularizar, en aspectos instrumentales y con la debida sujeción, la ordenación legal de la materia de que se trate, pues esta colaboración que, en términos de política legislativa, habrá de resultar pertinente en muchos casos, y no será contradictoria con el dictado de la Constitución cuando la remisión al reglamento lo sea, estrictamente, para desarrollar y complementar una previa determinación legislativa.

4. -En el presente caso la Sala no aprecia (tampoco la parte demandante de argumentos mínimamente consistentes) que el citado Decreto Foral vaya en contra de lo legalmente previsto sino que solo completa y desarrolla lo legalmente previsto en este aspecto.

Nos sigue diciendo la parte actora que el precepto cuestionado es inconstitucional y en concreto infringe los arts. 9.2 y 14 de la Constitución. Estos preceptos hacen referencia al principio de igualdad. Al respecto debe señalarse:

1. -Primero el que cuando realizó la contratación privada de la vivienda y cuando se obtuvo certificado final de obras y calificación definitiva de vivienda de protección oficial estaba soltero, nada empece a que si cuando se realizó la escritura pública de compraventa (momento en que se produce la ficta transmissio) ya estaba casado y había variado la unidad familiar.

2. -Que se nos diga que bien podía haber firmado la escritura pública antes del matrimonio conformándose la unidad familiar solo con él no es de recibo; si a sí lo quería pudo hacerlo, pero una vez contraído el matrimonio, al variar la unidad familiar se hubieran aplicado los mecanismos correctores que de forma automática prevé la normativa del ramo.

3. -Si se nos quiere decir que bien no pudo inscribir en el Registro de la Propiedad el contrato formalizado pues ello es potestativo, mas de lo mismo, también debe rechazarse, pues por ese camino también pudo abstenerse de otorgar escritura pública de compraventa; pero haber como se materializaban los beneficios, las hipotecas, los tipos de interés, la subrogación y demás. [sic]

4. -Que entre el momento en que pudo firmar y otorgar el contrato público y la boda transcurrieran más o menos tiempo, es un argumento baladí, como lo es el hecho (como ya señaló STSJN de 31- 5-2002) de que se hubiera podido pactar en capitulaciones matrimoniales un régimen de separación de bienes; se trata de V.P.O. subvencionadas, beneficiadas y en atención a una determinada situación familiar.

5. -No existe aplicación retroactiva de la norma (art. 88 del Decreto Foral tantas veces citado) a una situación de hecho ya consolidada; el Decreto Foral de referencia, era anterior y en vigor a la primera actuación de la actora de cara a la adquisición de la V.P.O.; además, lo único que se ha hecho ha sido aplicar el precepto al momento en que se produjo la alteración (por ampliación) de la unidad familiar.

6. -El Gobierno de Navarra, con esta normativa ni está ralentizando, ni retardando ni evitando la contracción de matrimonios, sino que, por el contrario está protegiendo a determinadas unidades familiares, con una correcta y plausible normativa siempre que se den los requisitos sociales que tal tipo de medias conlleva (no hay violación constitucional).

7. -Y en cuanto a las parejas de hecho, están equiparadas -una vez oficializada esta unión- a los matrimonios, en todos los órdenes sociales de nuestra convivencia; de forma que el propio Gobierno de Navarra nos está diciendo que el trato hubiera sido el mismo para unos que para otros.

En cuanto al reintegro de las cantidades solicitadas y puesto que tal pretensión como hemos dicho va unida a la anulación del acto impugnado también debe ser desestimado." (fundamentos cuarto y quinto)

El recurso de casación se articula mediante tres motivos, todos ellos formulados al amparo del apartado 1.d) del artículo 88 de la Ley de la Jurisdicción. En el primero de los motivos, se arguye la infracción de diversos artículos de la Ley Foral 14/1992, de 21 de diciembre, reguladora del sistema y modelos de financiación de las actuaciones protegibles en materia de vivienda, por resultar contrario a dichos preceptos el artículo 88 del Decreto Foral 155/1993, de 10 de mayo. El segundo motivo se basa en la supuesta infracción de los artículos 2 del Código Civil y 9.3 de la Constitución, por cuanto el citado artículo 88 del Decreto Foral mencionado significaría la supresión de un derecho consolidado y adquirido dentro del marco establecido por norma con rango de ley. Finalmente, el tercer motivo se funda en la supuesta infracción de los artículos 9.2 y 14 de la Constitución, por resultar discriminatorio en opinión del actor el citado precepto reglamentario.

Sobre el primer motivo de casación, relativo al principio de jerarquía normativa.

El primer motivo de casación es manifiestamente infundado, ya que toda su argumentación se mantiene de manera íntegra dentro de la interpretación del derecho autonómico, al objetar a la Sentencia recurrida no haber entendido que el artículo 88 del Decreto Foral 155/1993, de 10 de mayo, resulta contrario a la Ley Foral 14/1992, de la que constituye desarrollo reglamentario. En efecto, el actor se limita a sostener en su argumentación que el citado precepto es contrario a la citada Ley puesto que los artículos 2 y 3.a) "establecen con toda precisión las condiciones a cumplir por los destinatarios de las ayudas para acceder a la compra de una vivienda de régimen especial", y el artículo 10.b) regula las modalidades de ayudas a los distintos tipos de actuaciones protegibles. De esta manera, el artículo 88 del Decreto impugnado, al regular un nuevo supuesto de modificación de una ayuda ya concedida, resultaría directamente contrario a la mencionada regulación legal y sería por ello ilegal. La Sala de instancia, por el contrario, rechaza en el fundamento de derecho cuarto reproducido supra la alegación del actor, y sostiene que el Decreto es un desarrollo reglamentario de la Ley.

Así planteado, es evidente que no podemos entrar en una cuestión que nos está vedada en el recurso de casación, cual es la interpretación del derecho autonómico, que en el presente asunto se plasma en la discrepancia del actor respecto a la Sentencia recurrida sobre si el precepto reglamentario que por vía indirecta se impugna es contradictorio o no con la Ley a la que desarrolla. Dilucidar si se produce o no semejante contradicción, sin que se alegue vulneración alguna de norma estatal o comunitaria es materia reservada a los Tribunales Superiores de Justicia, tal como se establece de forma expresa por el artículo 86.4 de la Ley de la Jurisdicción y ha sido reiterado profusamente por este Tribunal.

A ello podemos añadir que tampoco sería posible entrar en la contradicción entre ley y reglamento autonómico aunque se hubiese invocado el principio de jerarquía normativa recogido en el artículo 9.3 de la Constitución, puesto que ya hemos declarado que no puede por la vía de alegación de principios o cláusulas constitucionales de carácter genérico o transversal obviarse la clara prescripción legal del citado artículo 86.4 de la Ley Jurisdiccional. Así, en nuestra sentencia de 11 de diciembre de 2.000 (RC 4.977/1.993) hemos dicho:

"[...] Cualquiera que sea el juicio que a esta Sala del Tribunal Supremo merezcan los razonamientos que sobre la vulneración del principio de jerarquía normativa preceden al fallo de la sentencia (especialmente, a la vista de lo que el Decreto autonómico dispone en los arts. 2.b). último inciso, 4, párrafo 1º, último inciso, y 6, párrafo primero) es lo cierto que la sentencia pone fin a un proceso en el que se han interpretado normas autonómicas (la relación jerárquica existente entre un Decreto y la Orden impugnada) y que los argumentos relevantes y determinantes del fallo se construyen por referencia estrictamente a Derecho autonómico (el Tribunal "a quo" ha apreciado que la Orden ha introducido modificaciones contrarias al Decreto que desarrolla o completa) sin que para alcanzar tal conclusión hayan entrado en juego normas estatales, pues el art. 9.3 de la CE que la sentencia invoca como vulnerado despliega por igual sus exigencias en el ámbito del Derecho autonómico y estatal. Queremos decir que la cita de esa norma constitucional (que la sentencia recoge y cuya interpretación indebida es el núcleo del alegato contenido en el segundo de los tres motivos del recurso de casación) no le hace perder al proceso su carácter de contienda sobre una cuestión enteramente delimitada y determinada por normas autonómicas aprobadas al amparo de la competencia exclusiva que en la materia regulada por esas normas -relativa a viviendas- atribuye a la Comunidad Valenciana el art. 31. seis de su Estatuto de Autonomía.

Partiendo de estas premisas y teniendo en consideración lo establecido en los arts. 93.4 y 96.2 de la L.J., vigentes en la fecha del recurso seguido en la instancia (regulación que se ha visto reiterada y reforzada por los arts. 86.4 y 89.2 de la Ley 29/1998, de 13 de julio), preceptos todos ellos que responden al propósito constitucional (art. 152.1, párrafo segundo y tercero de la CE) de hacer de los Tribunales Superiores de Justicia, los superiores Tribunales en la interpretación de los ordenamientos autonómicos surgidos del ejercicio de las potestades legislativas y reglamentarias que el bloque constitucional (Constitución más Estatutos de Autonomía) atribuye a las Comunidades Autónomas (excepción hecha de las competencias del T.C. previstas en el art. 161 CE), resulta insoslayable concluir afirmando que nos está vedado entrar a enjuiciar si la interpretación que de normas de rango reglamentario de Derecho autonómico -en este caso procedente de la Comunidad Valenciana- ha hecho el Tribunal de Valencia se ajusta o no a Derecho. Tal función está encomendada, en este supuesto, con carácter exclusivo, a la Sala dentro de cuyo territorio -y sólo dentro de el- tienen vigencia las disposiciones generales cuya interpretación, desde las exigencias ínsitas en el principio de jerarquía normativa, ha sido determinante del pronunciamiento de nulidad adoptado por la sentencia recurrida en casación. Así las cosas, el recurso debió haber sido declarado inadmisible. Mas, llegados a esta fase procesal, ha de ser desestimado. [...] (fundamento de derecho único)

Sobre el segundo motivo de casación, relativo al principio de irretroactividad de las disposiciones restrictivas de derechos.

Plantea el actor que el artículo 88 del Decreto Foral 155/1993, de 10 de mayo, resulta contrario al artículo 2 del Código Civil y al artículo 9.3 de la Constitución, ya que al regular una causa de modificación de una subvención no prevista en la Ley a la que desarrolla, prevé la supresión de un derecho consolidado y adquirido en virtud de dicha ley, lo que supone dictar una norma reglamentaria retroactiva y restrictiva de derechos.

Sucede con esta concreta alegación el mismo error que hemos puesto de relieve en relación con el primer motivo en el anterior fundamento de derecho. Aunque en este caso sí se aducen preceptos de normas estatales, como el Código Civil y la propia Constitución, la supuesta contradicción que se denuncia tampoco supera el ámbito de interpretación del derecho autonómico y, por lo tanto, el motivo ha de ser rechazado en virtud de lo prevenido en el artículo 86.4 de la Ley de la Jurisdicción.

Ha de tenerse en cuenta, en primer lugar, que la supuesta retroactividad de la disposición reglamentaria presuntamente restrictiva de derechos, no deja de ser una particular interpretación del contenido de dicha disposición en relación con las previsiones de la Ley a la que desarrolla. En efecto, el artículo 88 que se impugna del Decreto Foral 155/1993 (precepto añadido por el posterior Decreto Foral 134/1994) estaba ya en vigor en el momento de su aplicación al actor -como señala la Sala de instancia-, por lo que en sí misma la resolución de cuya directa impugnación trae causa el recurso de casación no podría calificarse de retroactiva. De acuerdo con el razonamiento del actor, la supuesta retroactividad existiría tan sólo en la medida en que dicha resolución administrativa aplica un precepto cuyo contenido sería retroactivo y restrictivo de derechos en su relación con la Ley Foral 14/1992, puesto que supondría una causa de modificación de ayudas que, según la ley, estarían ya incorporadas al patrimonio del beneficiario -un supuesto que difícilmente podría calificarse de retroactividad en sentido propio-. Así pues, se trata de una queja en la que sólo se plantea la interpretación conjunta de una ley y reglamento forales, lo que evidencia que, pese a la invocación de preceptos estatales, la controversia se atiene sólo a la interpretación del derecho autonómico.

En segundo lugar y al igual que sucede con el principio de jerarquía normativa, tampoco la alegación del principio de irretroactividad recogido en las normas del Estado señaladas como infringidas puede abrir la puerta del recurso de casación, puesto que se trata de un principio transversal de general aplicación al ordenamiento jurídico tanto estatal como autonómico y que no puede reputarse, a los efectos de lo prescrito por el artículo 86.4 de la Ley de la Jurisdicción, como norma específicamente estatal. Se trata, en este caso, de una controversia delimitada enteramente por normas autonómicas sobre materia de competencia exclusiva de la comunidad Foral, por mucho que también desplieguen sus efectos en el ordenamiento jurídico autonómico diversos principios generales del derecho y principios constitucionales, pues su cumplimiento en relación con dicho ordenamiento corresponde verificarlo precisamente a los Tribunales a los que se encomienda su interpretación.

Sobre el tercer motivo de casación, relativo al principio de igualdad.

Finalmente, hemos de rechazar igualmente el motivo tercero del recurso, en el que se alega la infracción del principio de igualdad recogido en los artículos 9.2 y 14 de la Constitución, al que resultaría contrario el reiteradamente citado artículo 88 del Decreto Foral 155/1993. En opinión de la parte recurrente, al prever este precepto como causa de modificación de las subvenciones otorgadas el cambio en el número de integrantes de la unidad familiar, se coloca en peor posición a quien contrae matrimonio como el actor respecto a las parejas de hecho o respecto a quienes permanecen solteros.

Pues bien, de forma análoga a lo que hemos visto en relación con el principio de retroactividad, también aquí la alegación del actor no sobrepasa los límites de la interpretación del derecho autonómico, la cual no corresponde a esta Sala de casación. En efecto, también aquí la supuesta infracción del principio de igualdad y no discriminación por el citado precepto reglamentario se produce por una determinada interpretación del mismo en relación con la Ley autonómica a la que desarrolla. Entiende la parte actora que la previsión como una causa de modificación de las subvenciones del cambio en el número de integrantes de la unidad familiar constituiría una desigualdad ínsita en la disposición reglamentaria impugnada indirectamente, ya que la Ley 14/1992 sólo prevé como causa de revisión las modificaciones producidas en los ingresos (artículo 12.4). Sin embargo, del tenor de las resoluciones administrativas impugnadas se comprueba que la interpretación que hizo la Administración Foral del precepto discutido fue una interpretación secundum legem, puesto que fundó su decisión en que los ingresos conjuntos de los cónyuges, a diferencia de lo que ocurría con los del actor antes de su matrimonio, ya no justificaban ayuda ni subvención alguna. La interpretación efectuada por la Administración foral evidencia que, en definitiva, nos encontramos con una divergencia en la interpretación del Reglamento autonómico en relación con la ley que desarrolla. En suma, la alegación del principio de igualdad no alcanza a sacar el litigio del marco de la interpretación del derecho autonómico, en el que se debate de forma exclusiva la interpretación recíproca de ley y reglamento forales, disposiciones respecto a las que evidentemente rige el principio de igualdad en la ley tanto como respecto al ordenamiento estatal.

En definitiva, el principio de igualdad y no discriminación se aduce en este caso en su faceta de principio general y básico del ordenamiento y cuya violación se imputa al precepto reglamentario impugnado, que habría incurrido en desigualdad en la ley. Sin embargo, como tal principio transversal que despliega sus efectos en todo el ordenamiento no puede invocarse como norma específicamente estatal cuya infracción habilite el cauce del recurso de casación a los efectos del artículo 86.4 de la Ley de la Jurisdicción. Ello no excluye el hecho de que el artículo 14 de la Constitución también configura un derecho fundamental a la no discriminación que en cuanto tal derecho subjetivo de rango constitucional sí puede abrir, en su caso, el recurso de casación en caso de infracción. Pero no sucede así en el supuesto presente, en el que su alegación como principio constitucional, como en otros muchos casos vistos por esta Sala, es meramente accesoria de una controversia delimitada exclusivamente por normas autonómicas dictadas en ejercicio de una competencia exclusiva de la Comunidad Autónoma demandada, en este caso la Comunidad Foral de Navarra (entre otras, Sentencia de esta Sala de 22 de febrero de 2.005 -RC 6.982/2.002-).

Conclusión y costas.

El rechazo de los motivos en que se funda el recurso de casación supone su desestimación. En cuanto a las costas, lo establecido en el artículo 139.2 de la Ley Jurisdiccional conlleva su imposición a la parte actora.

En atención a lo expuesto, en nombre del Rey, y en ejercicio de la potestad jurisdiccional que emana del Pueblo español y nos confiere la Constitución,