Criterios territoriales y urbanísticos para una gestión integral de los usos turísticos en el litoral asturiano
| Autor | José Manuel Pérez Fernández |
| Cargo | Profesor Titular de Derecho Administrativo Universidad de Oviedo |
| Páginas | 90-124 |
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El litoral se ha revelado desde siempre como un espacio de vital importancia, al constituir el hábitat de gran parte de la población y de las actividades económicas desarrolladas por ésta1. Si nos atene-
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mos al marco de la Unión Europea, la mitad de su población reside en una franja de 50 km en torno a la costa, ello explica que los recursos de las zonas costeras generen buena parte de la riqueza económica de la Unión Europea, de modo que en los casi 89.000 km aproximados de litoral europeo, compiten por encontrar su espacio vital variedad de actividades económicas (industria del sector pesquero, transporte marítimo...), entre las que el turismo ocupa un lugar privilegiado. Idéntica situación se da, con más intensidad si cabe, en el caso español, donde la zona costera constituye un lugar privilegiado en el que se despliegan con intensidad gran parte de las diversas actividades turísticas y un lugar preferente en el asentamiento de la población. Según fuentes del Ministerio de Medio Ambiente, el 44 % de la población vive en municipios costeros que apenas representan el 7 % del territorio español, y de los casi 60 millones de turistas que visitan España, el 80 % eligen la costa para sus vacaciones. La presión que ejerce esta masa de población, unida a la generada, directa e indirectamente, por la actividad turística, ha traído consigo una intensificación de usos y una ocupación generalizada de la franja costera que, a la vez que provoca una paulatina degradación de sus valores naturales, cuestiona la sostenibilidad del propio modelo de desarrollo. Baste señalar que en algunas Comunidades Autónomas más del 75 % de los terrenos colindantes al mar son urbanos o urbanizables y casi el 25 % del litoral es costa artificial, proceso este más acentuado en el arco mediterráneo que en el cantábrico-atlántico2.
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La realidad descrita aconseja que analicemos, brevemente, los modelos que sirven para explicar y comprender mejor la génesis y la evolución de los espacios turísticos y, por tanto, los riesgos que de los mismos se derivan.
Dos son los modelos básicos de los espacios turísticos desarrollados en España. Por una parte, nos encontramos con el espacio turístico que surge vinculado a un núcleo de población tradicional que reúne una serie de características (medioambientales, paisajísticas, culturales, etc.) que lo hacen atractivo a la demanda turística. En un primer momento, estos núcleos tradicionales experimentan una radical y, por lo general, irreversible transformación urbana que se acompaña de cambios culturales derivados tanto de la cohabitación de la población autóctona y la turística, como del abandono de los usos y actividades productivas tradicionales (sector primario) por las ligadas a la actividad turística (hostelería, construcción, servicios...). En un segundo momento, se produce la expansión del núcleo primigenio hacia espacios contiguos, con o sin planeamiento, implicando una transformación profunda del entorno, una intensa urbanización del paisaje. Este es el modelo seguido inicialmente en el litoral español a partir de los años sesenta con el desarrollo del llamado turismo de sol y playa. Por otra parte, y como fenómeno que cobra un mayor auge en las décadas más recientes, se nos presenta el espacio turístico que surge ex novo, esto es, la creación de nuevos núcleos turísticos -urbanizaciones- que se localizan en suelos rústicos con alto valor paisajístico, que gozan de una buena accesibilidad y proximidad al recurso turístico que sirve de atractivo para la demanda. En estos casos, nos encontramos, además de con la transformación del paisaje por procesos urbanizadores, con núcleos caracterizados, en muchos casos, por su estacionalidad, lo que genera el problema de la desertización3.
Los modelos expuestos han tenido su plasmación en los procesos de ocupación y urbanización intensiva que ha experimentado el lito-
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ral mediterráneo y, en menor medida, el litoral cantábrico-atlántico. Procesos que, en muchos casos, han provocado el desbordamiento de la capacidad de carga de la costa4, y que lejos de atenuarse parecen seguir pujantes ya que son el resultado de la combinación de un conjunto de factores de índole macroeconómico, financiero, territorial y social que superan la lógica del propio desarrollo turístico5. Pro-
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cesos que, en definitiva, son ejemplos que difícilmente se pueden calificar de desarrollos ordenados y sostenibles. No obstante, en el momento actual, la crisis económica y el debate sobre los efectos del llamado calentamiento global han contribuido, al menos temporalmente, a frenar o ralentizar este tipo de desarrollos turístico-urbanísticos, a la vez que han generado una reflexión sobre nuestro modelo económico.
El caso del litoral asturiano, desde la perspectiva de los modelos de espacios turísticos examinados, presenta algunas singularidades derivadas del menor desarrollo de la actividad turística frente al litoral mediterráneo. La situación actual del litoral asturiano es el resultado de combinar dos factores: la baja accesibilidad de la costa y las singulares condiciones climatológicas que han mantenido a Asturias apartada de la presión ejercida por la demanda de ocupación del suelo para usos residenciales o turísticos experimentada en otros litorales, y ello a pesar de sus altos valores medioambientales y paisajísticos; y las medidas de protección desplegadas desde los años ochenta por las Administraciones públicas6. Además, la transformación del litoral asturiano también presenta su especificidad desde el punto de vista tipológico, ya que la ocupación del litoral (al margen de las grandes ocupaciones históricas de humedales y sistemas dunares producidas por el desarrollo de núcleos urbanos -Gijón, Avilés, Salinas o Ribadesella- o de infraestructuras portuarias) se ha producido mediante la dispersión desordenada de viviendas unifamiliares aisladas (segunda residencia) de promoción individual, con mayor nivel de concentración y densidad cerca de determinadas playas. Por el contrario, las actuaciones unitarias de promoción profesional -urbanizaciones- son aún escasas y localizadas.
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No obstante, los riesgos para el litoral asturiano son evidentes, en la medida en que los Ayuntamientos sigan viendo en el desarrollo urbanístico el único o principal recurso para dinamizar la economía local y la más importante fuente de financiación municipal, y prueba de ello son las previsiones de crecimiento del parque inmobiliario según el planeamiento urbanístico de los municipios costeros, que presenta un incremento medio del 27 %7.
Desarrollo turístico y ordenación del litoral, como hemos visto, caminan juntos y será la correcta articulación de la relación de ambos la que determine en gran medida el porvenir que les aguarda; articulación si cabe más necesaria dados los cambios producidos en la demanda turística, marcada por un creciente rechazo a la masificación y por la exigencia de una mayor calidad en el entorno y el disfrute de espacios naturales que todavía existen en nuestras costas afortunadamente. Así, en las primeras iniciativas de la Comunidad Europea sobre el litoral, los Programas de Acción en materia de protección del medioambiente (1973-1977 y 1977-1981), señalaban, entre otros factores, al turismo como uno de los actores que ponen en peligro la subsistencia de los paisajes y biotipos característicos de las zonas costeras, propugnándose como mecanismo para resolver las exigencias contradictorias de las actividades económicas asentadas en ellas la programación o planificación participada. Partiendo de que el litoral es un bien escaso y frágil que juega un papel esencial para la
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vida humana, y como manifestó hace ya algún tiempo la Carta Europea del Litoral, de 8 de octubre de 1981, es necesario «conciliar los imperativos de protección y desarrollo de las zonas litorales, que no son contradictorios más que en apariencia» ya que «sólo una política voluntarista de ordenación integrada de las zonas litorales puede permitir resolver el problema en el espacio».
La compleja problemática del litoral descrita es la que impulsó a la Comisión Europea a elaborar un informe exhaustivo que sienta las bases de la llamada Gestión Integral de las Zonas Costeras (en adelante, GIZC); en concreto, ha de citarse la Comunicación de la Comisión dirigida al Consejo y al Parlamento Europeo relativa a la «Gestión Integral de las Zonas Costeras: una estrategia para Europa» (COM/ 2000/547), adoptada el 27 de septiembre de 2000, y la Recomendación 2002/413/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de mayo de 2002, relativa a la puesta en marcha...
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