Urbanismo sostenible, clasificacion del suelo y criterios indemnizatorios: estado de la cuestion y algunas propuestas
| Autor | Angel Menendez Rexach |
| Cargo | Catedrático de Derecho Administrativo Universidad Autónoma de Madrid |
La expresión "desarrollo sostenible", introducida en 1987 por el informe titulado "Nuestro Futuro Común", elaborado por la Comisión mundial del medio ambiente y de desarrollo , adquirió carta de naturaleza política al ser adoptada en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el mismo tema, celebrada en Río de Janeiro en 1992 . A partir de esa fecha, la expresión se ha convertido casi en un tópico, con lo que se corre el riesgo de vaciarla de contenido. Sin embargo, el desarrollo sostenible no es una fórmula retórica incorporada al acervo del lenguaje "políticamente correcto", sino un compromiso de actuación que entraña, entre otras exigencias, la de replantear las relaciones del hombre con el entorno en que vive, modificando sustancialmente muchas de las pautas de actuación hasta ahora seguidas. No se trata de frenar el desarrollo económico, del que depende en buena medida la mejora de la calidad de vida y el bienestar de la población, sino de hacerlo compatible con la protección de los recursos naturales, cuyo disfrute en condiciones adecuadas es también imprescindible para una vida sana y atractiva. Ello tiene una evidente proyección en el ámbito de la ordenación territorial, en cuanto ésta es la expresión de la política económica, social, cultural y ecológica de una sociedad, según la conocida definición acuñada en la Carta Europea de 1983. Lo mismo puede decirse de la ordenación urbanística, que es ordenación del territorio a la escala reducida de un término municipal.
El presente trabajo tiene por objeto, en primer lugar, subrayar que el desarrollo (urbanístico) sostenible no es sólo una máxima para la actuación política, sino un principio jurídico, establecido en el Derecho Comunitario y en el Derecho interno español . A este propósito se aportarán elementos expresivos de la concreción de este principio en la legislación autonómica de ordenación territorial y urbanística. A la vista de los datos manejados, se harán algunas consideraciones sobre los problemas de articulación entre los principios constitucionales del desarrollo sostenible y otros bienes protegidos en la Norma Fundamental (en particular, el derecho de propiedad y el desarrollo de los sectores productivos), con especial referencia a la posibilidad de clasificar el suelo como no urbanizable precisamente por motivos de "sostenibilidad" territorial. En conexión con la cuestión anterior, se estudiarán los problemas jurídicos derivados de la reconsideración de los criterios de ordenación desde la perspectiva opuesta, en cuanto dicha reconsideración puede conllevar la "desclasificación" de suelos urbanizables (y, eventualmente, también urbanos), así como las consecuencias indemnizatorias de tales decisiones. Terminaremos con una reflexión que pretende contribuir al debate sobre los criterios aplicables para determinar la indemnización en tales supuestos.
Las ideas expuestas forman parte hoy de los principios inspiradores de la Unión Europea, uno de cuyos objetivos es conseguir "un desarrollo equilibrado y sostenible" (art. 2 del Tratado Constitutivo firmado en Maastricht). Más explícito es el Tratado de Roma, que, en su actual redacción, incluye entre las misiones de la Comunidad la de promover "un desarrollo armonioso, equilibrado y sostenible de las actividades económicas en el conjunto de la Comunidad" (art. 2), disponiendo que "las exigencias de la protección del medio ambiente deberán integrarse en la definición y en la realización de las políticas y acciones de la Comunidad a que se refiere el artículo 3, en particular con objeto de fomentar un desarrollo sostenible" (art. 6 del mismo Tratado).
Al servicio de estos objetivos han sido múltiples las iniciativas adoptadas en los últimos años en el ámbito de la Unión Europea. Aquí nos limitaremos a la reseña de algunas de las más significativas:
- La publicación en 1991 del Libro Verde sobre el medio ambiente urbano, que supuso un primer acercamiento a los problemas inherentes a la mejora de la calidad de la vida en las ciudades.
- A raíz de ella se creó un grupo de expertos sobre la materia, con la misión de estudiar la forma de incorporar objetivos ambientales a las estrategias de planificación urbana y ordenación del territorio. El grupo elaboró un voluminoso informe sobre Ciudades Europeas Sostenibles (1996) , en el que, entre otras muchas afirmaciones relevantes para nuestro propósito, se dice que "el ritmo actual de destrucción del suelo, recurso finito, a causa del desarrollo urbano en Europa constituye un motivo de preocupación" y que "la pérdida de suelo es particularmente grave en los países mediterráneos" (pág. 217).
- En el Sexto Programa de Acción en materia de Medio Ambiente, presentado por la Comisión en 2001, se estableció el objetivo de proteger los suelos contra la erosión y la contaminación. El mismo año se publicó la propuesta de una estrategia a favor de un desarrollo sostenible (Comunicación de la Comisión "Una Europa Sostenible para un Mundo Mejor"). La estrategia fue adoptada en el Consejo Europeo de Gotemburgo celebrado en junio de 2001. En el marco de la estrategia global la Comisión está impulsando diversas estrategias temáticas, una de las cuales tiene por objeto la protección del suelo. A ella se refiere la Comunicación de la Comisión de 16 de abril de 2002 , en la que se abordan las políticas comunitarias aplicables a la protección de este recurso. Entre ellas figura la política de ordenación del territorio, que "puede desempeñar un papel importante en la protección de los recursos edáficos, limitando el sellado del suelo y haciendo que en las decisiones relativas al uso del suelo se tengan en cuenta las características del suelo (por ejemplo, el riesgo de erosión)" (pág. 25). Se denomina sellado del suelo "el fenómeno consistente en cubrir el suelo para la construcción de viviendas, carreteras u otros fines" (pág. 16) .
- Precisamente a la política de ordenación del territorio viene dedicando una atención creciente la Comisión, como continuación de los trabajos emprendidos, en una serie de reuniones informales, por la Conferencia Europea de Ministros responsables de la Ordenación del Territorio (CEMAT). En la reunión de Postdam de 1999, se adoptó la "Estrategia Territorial Europea", con un subtítulo que es a la vez un programa de actuación: "Hacia un desarrollo equilibrado y sostenible del territorio de la UE". Este documento, publicado por la Comisión el mismoaño, "ofrece la posibilidad de superar la perspectiva de las políticas sectoriales para observar la situación global del territorio europeo y tener en cuenta también las oportunidades de desarrollo que se presentan" (pág. 8). Esta concepción integradora no pretende imponer pautas de actuación uniformes, sino que parte de la premisa de que "sólo mediante la combinación de los objetivos de desarrollo, equilibrio y conservación, junto con su ponderación según las diferentes situaciones territoriales, será posible conseguir un desarrollo equilibrado y sostenible de la UE" (pág. 11). Por lo que se refiere al desarrollo sostenible de las ciudades considera "decisivos" los siguientes aspectos (pág. 24):
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El control de la expansión urbana .
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La mezcla de funciones y grupos sociales (en particular, en las grandes ciudades).
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La gestión inteligente y economizadora de los recursos del ecosistema urbano (en particular, el agua, la energía y los residuos).
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Una mejor accesibilidad, con medios de transporte compatibles con el medio ambiente
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La protección y el desarrollo del patrimonio natural y cultural.
Los datos reseñados son suficientes para poner de relieve que la dimensión territorial del desarrollo sostenible está hoy en primera línea de las preocupaciones de las Instituciones europeas y ello no sólo como expresión de una determinada orientación política, sino en cumplimiento de las exigencias normativas de los Tratados de la Unión. Esta preocupación se ha situado predominantemente en el marco de la política del medio ambiente, pero está inspirando también la incipiente política europea de ordenación del territorio, que, en parte, se solapa con aquélla, aunque tiene otras facetas que la desbordan.
En España, el extraordinario incremento de los nuevos desarrollos urbanísticos en las últimas décadas, ligados en parte al proceso de concentración de la población en las ciudades, pero también en no menor medida al auge del turismo...
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