Sostenibilidad del Sistema español de Seguridad Social: posibles reformas parámetricas

El Sistema español de Seguridad Social, al igual que el resto de sistemas basados en el método de reparto de los países desarrollados, puede enfrentarse en un futuro no muy lejano a un problema de sostenibilidad financiera. En el origen del problema se encuentra el envejecimiento de la población. El envejecimiento, bajo la hipótesis de economía cerrada, afecta al sistema tanto por el lado del gasto como del ingreso. Los sistemas de seguridad social, a legislación constante, deberán suministrar pensiones a un número mayor de beneficiarios durante un tiempo medio superior al que se ha conocido en los pasados años. Las bajas tasas de natalidad, por su parte, frenan el crecimiento de la oferta futura de mano de obra y, como corolario, el ritmo de crecimiento de los ingresos que el sistema obtiene a través de las cotizaciones. Esta conexión, sin embargo, no se establece de manera automática, sino que está mediada por una restricción que la hace posible. El aumento del gasto en pensiones es sólo una condición necesaria, pero no suficiente, para que aflore el problema de sostenibilidad. En un sistema basado en el reparto el equilibrio financiero puede lograrse de manera automática, esto es aumentando las cotizaciones hasta conseguir que los ingresos del sistema se igualen al gasto. El problema de la sostenibilidad aparece, sin embargo, porque se considera que no es conveniente proceder de esta Page 140 manera, debido a los incentivos negativos que un aumento de las cotizaciones podrían tener sobre la oferta de trabajo y/o los costes de la mano de obra.

Para hacer frente al problema de sostenibilidad se han propuesto dos grandes líneas de reforma. La primera, la más radical, consiste en sustituir el sistema actual por un modelo basado en el ahorro individual obligatorio y la capitalización de las aportaciones. La segunda, apuesta por el mantenimiento del sistema actual, aunque introduciendo las reformas paramétricas necesarias para adecuar el ritmo de crecimiento del gasto al de los ingresos, dejando el ahorro individual como una opción voluntaria. Una línea de reforma intermedia sería una combinación del método de reparto con el de capitalización. En este caso, una parte de las cotizaciones serían capitalizadas obligatoriamente, mientras que el resto se emplearían para financiar la parte de la pensión que quedaría bajo el método de reparto.

El objetivo de esta conferencia es explicar los efectos que sobre el sistema español de pensiones podrían llegar a tener reformas paramétricas tales como el aumento de los tipos de cotización, una elevación en el número de años computados para el cálculo de la pensión o una disminución del coste de lo que denominaré como pensiones derivadas. No obstante, y antes de avanzar en la explicación de estos efectos, puede resultar pertinente realizar algunos comentarios sobre los términos en que se ha desarrollado la reflexión acerca de las diferentes opciones reformadoras. Procediendo de esta manera, además de clarificar ideas, intentaré explicarles que, en estos momentos, la elección de las reformas paramétricas es la única elección posible para garantizar pensiones en el futuro.

La opción por un sistema de pensiones basado en la capitalización no debería estar relacionada con el problema del envejecimiento, ya que, como luego señalaré, ambos métodos están igualmente afectados por este problema demográfico. De hecho, las primeras reflexiones sobre las ventajas de un método sobre otro no tenían en consideración la variable demográfica. El foco de atención estaba centrado en la mayor rentabilidad que ofrecía la capitalización sobre el reparto para una misma cantidad aportada. Pues bien, empecemos con este aspecto del debate¹.

Un sistema de pensiones tiene por objetivo suministrar renta a la población jubilada en cuantía suficiente para acceder a un estándar de consumo socialmente aceptado. Los sistemas de pensiones también cubren otros objetivos, pero es evidente que si no proveen de una renta suficiente no estarían cumpliendo con el cometido esencial que se les supone. En un sistema puro de capitalización la cuantía futura de la pensión es una función directa, por un lado, de las decisiones que los individuos toman sobre su nivel deseado de ahorro y, por otro, de la rentabilidad que obtienen por este ahorro. Para una renta de jubilación dada, determinada libremente por el individuo, los cambios en la rentabilidad inducen cambios en el ahorro del periodo para mantenerse en la senda de consumo deseada². En un sistema de reparto, por el contrario, la cuantía de la pensión es el resultado de una decisión ajena al individuo. Los poderes Page 141 públicos determinan las condiciones, y el método de cálculo, para acceder a la pensión. La manera de aproximar la rentabilidad en este sistema es a través de la tasa de crecimiento económico. Pues bien, y tal como señalaba la paradoja de Aaron, el sistema que deberíamos seleccionar es aquel que produzca la mayor rentabilidad. Siempre que el tipo de interés, o la rentabilidad financiera que produzca una cartera de activos determinada, sea superior a la tasa de crecimiento económico, entonces el método de capitalización sería preferido al de reparto. En caso contrario, la elección debería decantarse por este segundo.

La paradoja de Aaron, sin embargo, plantea un problema teórico falso. El proceso económico no es estacionario, esto es, el cálculo de probabilidades que obtenemos a través de la observación de acontecimientos pasados no puede ser utilizado para predecir el comportamiento futuro de esas mismas variables. Nuestro mundo se caracteriza por la existencia de riesgo y, sobre todo, de incertidumbre. No obstante, supongamos que no existe un problema de incertidumbre y que sólo debemos hacer frente al riesgo. Pues bien, cuando se postula que la rentabilidad financiera es superior a la tasa de crecimiento económico y, por lo tanto, se concluye que el método de capitalización es superior al método de reparto, se suelen ocultar aspectos importantes que es preciso tenerles muy presentes.

La proyección futura de las tasas de rentabilidad financiera está determinada por la composición de la cartera de activos que seleccionamos para proyectar, así cómo por el periodo temporal que utilizamos para observar la rentabilidad que produce dicha cartera. Distintas composiciones y distintos periodos temporales producen proyecciones de rentabilidades futuras muy diferentes³. La pregunta es obvia: ¿cuál de las diferentes combinaciones es la mejor? La prudencia indica que deberíamos seleccionar aquella cartera de activos que lleva asociado el menor riesgo financiero. Al proceder de esta manera, sin embargo, la rentabilidad disminuye, aproximándose a la tasa de crecimiento económico a largo plazo. En tiempos normales (sin crisis financieras como la que estamos viviendo en la actualidad), por tanto, no es tan evidente que la rentabilidad financiera (ajustada por el riesgo) produzca necesariamente rentabilidades superiores (para la misma cantidad de ahorro) a las que proporciona un sistema de pensiones basado en el reparto.

La exposición del método de capitalización al riesgo financiero puede tener consecuencias dramáticas en situaciones de crisis financiera como la que estamos viviendo en la actualidad. Estas consecuencias son tan obvias que no precisan de una explicación detallada. Una crisis financiera disminuye el valor del ahorro acumulado. Las consecuencias de esta disminución son diferentes según la situación laboral en la que se encuentre la población. Para la población que aún está incorporada en el mercado la pérdida del ahorro acumulado puede ser compensada mediante un aumento de su tasa de ahorro en los años que aún le restan por trabajar, o retrasando la edad de jubilación. La población jubilada, sin embargo, apenas dispone de margen para recomponer su situación financiera, lo que inevitablemente se traduce en perdidas de bienestar.

Para continuar el razonamiento aceptemos, no obstante lo apuntado, la hipótesis de que una economía dinámicamente eficiente tiene que proporcionar siempre tasas de rentabilidad financieras superiores a las tasas de rentabilidad real y que, además, no son esperables crisis financieras. El sistema de capitalización, por tanto, mantiene, por definición, una ventaja objetiva frente al sistema de reparto. Pues bien, aún con este supuesto, siguen existiendo riesgos que el sistema de Page 142 capitalización deja sin cubrir: el riesgo de la longevidad y el riesgo de la inflación no estimada. El primero de estos riesgos se refiere a la posibilidad que existe de vivir por encima del número de años que hemos estimado y, por tanto, a no disponer de renta acumulada suficiente para mantener el consumo durante todos los años de jubilación. La inflación no anticipada significa que el ahorro acumulado, en términos reales, puede resultar insuficiente para garantizar nuestras necesidades durante dichos años.

No es nada evidente, por tanto, que el método de capitalización presente ventajas evidentes e irrefutables sobre el método de reparto para proporcionar una mayor renta de jubilación. Además, los costes de administración de un sistema basado en cuentas individuales son sustancialmente más elevados que en el método de reparto, lo que, todo lo demás constante, anularía las ventajas de rentabilidad que, por definición, hemos supuesto a la capitalización. Vayamos con el otro punto que señalaba anteriormente, el de la relación de ambos sistemas con el problema del envejecimiento de la población.

Un sistema de pensiones, sea este de reparto o de capitalización, es un mecanismo para transferir renta desde la población laboral activa hacia la población pasiva. En un sistema de reparto esta transferencia de renta es explícita y visible, al efectuarse mediante el pago de cotizaciones sociales obligatorias. En un sistema de capitalización, sin embargo, esta transferencia es más opaca, ya que se produce de una manera indirecta. La población pasiva dispone de derechos acumulados sobre activos financieros y/o reales que permiten captar una parte, proporcional al volumen de sus activos, de la renta del periodo generada por la población ocupada, ya sea en forma de intereses o por la venta de los activos acumulados. Las pensiones, por tanto, en cualquiera de los dos sistemas dependen de la renta o, lo que es lo mismo, de la tasa de crecimiento económico. Si el crecimiento económico se debilita la cantidad de renta a distribuir también se debilitará y las pensiones obtenidas bajo cualquier método también se resentirán. En caso contrario no habrá motivo alguno para la preocupación.

Para apreciar más claramente lo que quiero señalar supongamos que las previsiones futuras de crecimiento económico no son muy favorables, en parte debido a los efectos que el propio proceso de envejecimiento de la población tiene sobre la oferta de mano de obra y, por tanto, sobre las tasas de crecimiento del PIB. Pues bien, los efectos de esta ralentización económica los apreciaremos de la siguiente manera en los sistemas actuales basados en el reparto. El conjunto de las rentas salariales de las que se extraen los ingresos del sistema crecería a una tasa inferior a la tasa de crecimiento del gasto en pensiones, lo que obligará a aumentar las cotizaciones si deseamos mantener las prestaciones, o a disminuir éstas si optamos por mantener las cotizaciones. Una tercera opción podría ser alguna combinación de las dos anteriores. En un sistema de cuentas individuales capitalizadas, y bajo el supuesto de economía cerrada, es decir, no abierta a las transferencias de capital exterior, los efectos del envejecimiento de la población los observaríamos en forma de una tasa de crecimiento de la oferta de activos financieros o reales (la población jubilada vende sus activos para poder consumir) superior a la tasa de crecimiento de la demanda (la que realiza la población activa). Esta situación hundiría el valor del activo y, con ello, la renta de la población jubilada. Solamente un aumento de la tasa de ahorro de la población ocupada (una disminución de su consumo presente) podría garantizar el mantenimiento del valor de los activos acumulados por la población jubilada.

No obstante lo señalado, ¿puede alguno de los dos sistemas escapar al problema del envejecimiento mejor que el otro? Tanto un sistema como otro es susceptible de abrirse a las transferencias exteriores, esto es buscar la renta necesaria fuera de las fronteras nacionales. La inmigración, en el método de repar-Page 143to, permitiría aumentar la oferta de mano de obra y eliminar la insuficiencia de rentas salariales gravables. En el caso de la capitalización la solución radicaría en colocar el ahorro en el exterior y, más concretamente, en aquellos países que presenten configuraciones demográficas opuestas a las de los países desarrollados. Tanto una solución como otra, sin embargo, no está exenta de dificultades. En el caso de la inmigración, y como luego tendré ocasión de mostrar para el caso español, no es previsible que se produzca un flujo de trabajadores tan grande como el que se necesitará para paliar el déficit de mano de obra. La colocación del ahorro en el exterior, por su parte, y después de los acontecimientos que estamos viviendo desde agosto del 2007, es una opción que suscita más incertidumbres que garantías. El sistema financiero internacional del que disponemos precisa de una profunda reforma antes de plantearse con unas mínimas garantías una inyección de liquidez de las proporciones que generaría una privatización, incluso parcial, de los sistemas de pensiones de los países desarrollados. De hecho, una de las fuentes de liquidez más significativas que ha contribuido a colapsar el sistema financiero internacional ha sido, precisamente, el ahorro por motivo de jubilación que se venía desarrollando en estos países como consecuencia del envejecimiento de la población.

En definitiva, con la información y el conocimiento del que disponemos en estos momentos, la opción más recomendable para garantizar las pensiones del futuro es apostar por mantener el sistema de reparto actual, introduciendo las reformas necesarias para garantizar su equilibrio financiero. Antes de abordar la explicación de estas reformas es preciso dejar claro que, con los datos actuales, la inmigración no solucionará el déficit de mano de obra al que nos enfrentaremos como resultado del envejecimiento de nuestra población⁴.

La incidencia de la población inmigrante en el sistema de pensiones es de doble dirección. Por un lado, la afluencia de población inmigrante significa más población cotizante en el presente y, por tanto, más ingresos para el sistema. Por otro lado, esta población genera derechos que se acabarán reflejando en pensiones futuras. La población inmigrante que llega al país, por otra parte, puede terminar afincándose definitivamente o puede retornar a su país de origen en una determinada fecha. Los efectos de la inmigración sobre el sistema de pensiones son distintos en un caso que en otro.

Los efectos sobre el sistema de la población inmigrante que no deja descendencia son únicos. Los trabajadores que llegan al país de acogida cotizan al sistema y, si cumplen los requisitos legales, acceden a la pensión una vez alcanzada la edad legal de jubilación. Si retorna a su país antes de cotizar los años necesarios, y existe convenio internacional, generan el derecho proporcional que le corresponde al país de acogida, en este caso a España. La población inmigrante que permanece en España, y que deja descendencia, alarga en el tiempo sus efectos sobre el sistema. Como regla general, las investigaciones de tipo teórico suponen que las características (por lo que a la inserción laboral se refiere) de los hijos de los inmigrantes son similares a las de la población del país de acogida. Los hijos de los inmigrantes se consideran, por tanto, como si de un flujo de población nativa se tratase. Pueden incorporarse matices sobre si lo más pertinente es considerar a Page 144 la primera generación de hijos o a la segunda como plenamente integrada y, por tanto, como población nativa. La opción por la que hemos optado en la investigación que les estoy presentando ha sido la de imputar a la primera generación un comportamiento similar al de la población nativa. Los hijos de los inmigrantes entran en el modelo como cotizantes nacionales. De esta forma la investigación se puede centrar en los efectos que sobre el sistema de pensiones (en este caso sobre el Régimen General de la Seguridad Social española) tienen los inmigrantes de primera generación

El estudio de los efectos netos que los inmigrantes de primera generación tienen en los sistemas de pensiones presenta dificultades, sobre todo en investigaciones de tipo empírico. Desde una perspectiva teórica la manera de abordar el problema no es muy complicada. Este tipo de investigaciones han primado el estudio, mediante simulaciones, del exceso de aportaciones que realiza un trabajador inmigrante en un sistema de reparto (Munz and Werding, 2005; Sinn, 1997). La simulación consiste en estimar, en primer lugar, la tasa interna de retorno del sistema público de pensiones y, en segundo lugar, comparar esta tasa con la que el inmigrante hubiese obtenido en un fondo capitalizado. Si esta segunda es superior a la primera, entonces el inmigrante realiza una aportación neta de fondos al sistema, esto es paga más de lo que hubiese tenido que ahorrar (para una tasa de rentabilidad similar) en un sistema capitalizado. Si además se supone, como suele ser lo habitual, que la tasa de rentabilidad de la capitalización es superior a la tasa de rentabilidad del régimen de reparto, entonces, por definición, el inmigrante siempre hace una aportación neta positiva. El problema empírico se limita entonces a estimar la cantidad total que aportan al sistema en función del tiempo medio de permanencia como cotizantes y como pensionistas. En los modelos de generaciones sucesivas el saldo neto sería el resultado de sumar a la diferencia anterior las «aportaciones» que hace el inmigrante de más cotizantes en forma de hijos.

Las investigaciones empíricas, sin embargo, no pueden realizarse con este grado de generalidad, y es aquí donde se plantean los problemas. El fenómeno de la inmigración en España es muy reciente. No se dispone, por tanto, de información relevante para poder estimar con un mínimo de seguridad el tiempo de permanencia medio de los inmigrantes que retornan a su país de origen. Tampoco podemos estimar el tiempo de permanencia medio en el Sistema de Seguridad Social de un inmigrante tipo. Ni podemos estimar con fiabilidad que parte de los inmigrantes que retornan lo hacen con su familia. En definitiva, con la información que ahora se dispone sobre el fenómeno de la inmigración en España una aproximación empírica a su impacto en el sistema de pensiones español siguiendo los modelos teóricos existentes exigiría establecer demasiados supuestos.

La opción que hemos elegido para aproximarnos al impacto de la inmigración sobre el equilibrio futuro del sistema es de tipo indirecto. Más concretamente, se ha simulado, dadas unas determinadas condiciones referidas a la población inmigrante, el número de pensiones de jubilación totales que el sistema podría garantizar manteniéndose el equilibrio financiero. A estas pensiones las hemos denominado como «pensiones de equilibrio». Al mismo tiempo hemos supuesto que ningún inmigrante abandona el sistema, de tal forma que llegado el momento de su jubilación cesan en su condición de cotizantes y pasan a figurar como perceptores de la correspondiente pensión de jubilación. El método, en última instancia, consiste en incorporar un flujo continúo de trabajadores nacionales e inmigrantes en el sistema (sacándoles en el momento en que cumplen la edad legal de jubilación) y estimar la cantidad de pensiones de equilibrio que se obtienen. No se realizan, por tanto, estimaciones de ingresos y gastos futuros y, como corolario, del previsible déficit (en términos del PIB) que podría llegar a Page 145 alcanzar el sistema en las próximas décadas. Esto no significa, sin embargo, que no puedan alcanzarse conclusiones de naturaleza similar. La comparación del número de pensiones que equilibran el sistema con las que se espera que se produzcan en las próximas décadas informa del signo que puede tener la brecha. Si este signo es negativo, esto es si las pensiones que equilibran el sistema son inferiores a las pensiones esperadas es evidente que la sostenibilidad financiera futura del sistema estaría en cuestión. En otras palabras, la inmigración no sería la solución al problema que el envejecimiento de la población induce en el sistema de pensiones; y se necesitarían, por tanto, medidas reformadoras orientadas a satisfacer el equilibrio financiero. En caso contrario, lógicamente, podría afirmarse que la inmigración sí puede ser la solución.

La investigación, por otra parte, se ha centrado exclusivamente en el Régimen General de la Seguridad Social. La heterogeneidad legal que existe entre los diferentes regímenes de la Seguridad Social dificulta la realización de un análisis único del impacto de la inmigración en el sistema. Lo más conveniente es un tratamiento individualizado de los diferentes regímenes, teniendo en cuenta la especificidad de cada uno de ellos. La elección del Régimen General, por lo demás, resulta evidente: en el año 2006 el 76% de la población inmigrante afiliada a la Seguridad Social estaba en dicho régimen.

El método seleccionado para estimar el número de pensiones de equilibrio ha consistido en el diseño de un modelo de estimación de tales pensiones en el que se han incorporado las siguientes variables: i) cotizantes inmigrantes y nacionales esperados; ii) salario de los inmigrantes; iii) generosidad del sistema; y iv) tipo de cotización. La simulación se ha realizado a legislación constante. La edad legal de jubilación, por tanto, se mantiene en los 65 años.

El efecto de los inmigrantes de primera generación en los ingresos del sistema es resultado del comportamiento de dos variables. En primer lugar, de la cantidad de población inmigrante que se espera que llegue al país y, de manera más específica, de la cantidad de población inmigrante que accede a una ocupación legal que le convierte en cotizante del sistema. En segundo lugar, del salario que percibirán estos inmigrantes, esto es de lo que en la investigación económica sobre inmigración se denomina como grado de «asimilación salarial».

Por lo que se refiere al salario de la población inmigrante es preciso aclarar algunos aspectos importantes para el análisis. En principio, y suponiendo que los salarios de los trabajadores nacionales y de los trabajadores inmigrantes fuesen idénticos, la única variable relevante para el estudio del impacto de la inmigración en el sistema de pensiones (por el lado del ingreso) sería la población inmigrante total. Un aumento de esta población podría ser tratado de manera similar a un aumento en las tasas de natalidad del país receptor, con los ajustes necesarios derivados de la entrada en el mercado de trabajo de unos y otros. La investigación empírica, sin embargo, ha puesto de manifiesto que el salario de los trabajadores inmigrantes es inferior al salario de los trabajadores nacionales. Las razones de estas diferencias son diversas (diferencias en la cualificación, concentración de la población inmigrante en sectores de baja productividad, trato discriminatorio hacia la población inmigrante, dificultades socioculturales para la asimilación de esta población, etc.). Esta evidencia empírica, contrastada en otras economías, ha exigido un análisis pormenorizado del grado de «asimilación salarial» que presenta la población inmigrante en nuestro país. El análisis se ha efectuado para diferentes colectivos de inmigrantes, en diferentes años y por cohortes de primera entrada al Régimen General. La variable que se ha estudiado para conocer el grado de asimilación salarial de la población inmigrante es la relación entre la base media diaria de cotización de los trabajadores inmi-Page 146grantes y la base media diaria de cotización de los trabajadores nacionales. Los datos se han calculado a partir de la información proporcionada por la MCVL2005. Pues bien, se ha observado que entre el año 2000 y el año 2005 esta relación presenta una tendencia descendente. En el año 2005 esta relación tenía un coeficiente de 0,81, esto es diez puntos inferior al que había en el año 2000.

La estimación del número de cotizantes futuros, tanto nacionales como inmigrantes, se ha realizado partiendo de la restricción demográfica. Más concretamente, hemos supuesto que la ocupación de los nacionales crece a una tasa del 2%, pero, al mismo tiempo, hemos topado las tasas de ocupación por grupos de edad en los valores que presenta en este momento la economía danesa, que son los más altos de la Unión Europea. En el caso de la población inmigrante hemos supuesto que sus tasas de ocupación permanecen constantes en los valores actuales. Estos valores son muy similares a los que presenta la población inmigrante en el conjunto de los países de la Unión Europea. La tasa de crecimiento promedio anual de la ocupación total (nacionales más inmigrantes) que se obtiene al proceder de esta manera es de 0,19% durante el periodo comprendido entre el 2007 y el 2050. Para proyectar el número de afiliados futuros al Régimen General se ha mantenido constante la tasa actual de afiliación.

La generosidad del sistema la hemos medido de dos maneras diferentes. Por un lado, como la relación entre la pensión media de jubilación y la base media de cotización de los trabajadores nacionales (ß1=0,6403). Por otro, como la relación entre la pensión de jubilación media y la base media de cotización de todos los trabajadores del Régimen General (ß2=0,6537). La pensión media de jubilación, así como las pensiones medias de lo que hemos denominado como pensiones derivadas, se han calculado sin los complementos a mínimos. Hemos definido como pensiones derivadas el conjunto de pensiones (invalidez, viudedad, orfandad y favor familiar) que, junto con la pensión de jubilación, también se financian con cargo a las cotizaciones sociales. Estas pensiones las hemos expresado en términos de pensiones de jubilación equivalentes. En al año 2005 el coeficiente de equivalencia era 0,4936. La información necesaria para el cálculo de las pensiones medias y de las bases medias de cotización se ha obtenido, como ya se ha señalado, de la explotación de la MCVL2005.

En el Cuadro 1 se presentan los resultados de afiliación al Régimen General de población nacional e inmigrante que se han obtenido, partiendo de las proyecciones demográficas del INE, con los supuestos que acabo de comentar. Pues bien, la población inmigrante afiliada al Régimen General alcanzaría su punto máximo en el año 2039 con 4.535.464 afiliados, lo que representaría el 26,42% del total de la población afiliada a dicho régimen. A partir de esta fecha la afiliación de población inmigrante comienza a caer lentamente como resultado, por un lado, de la jubilación de los inmigrantes que acceden a la edad legal de jubilación y, por otro, del impacto en el sistema de las entradas netas de inmigrantes estimadas por el INE, que no son suficientes para compensar el primer efecto. La población nacional afiliada al Régimen General alcanzaría su punto máximo en el año 2011 con 14.215.961, a partir de aquí desciende hasta el año 2050. El máximo de afiliación al Régimen General (inmigrantes y nacionales) se alcanzaría en el año 2027, con 17.687.635 de afiliados totales. A partir de esta fecha la afiliación comienza a descender.

No está de más señalar que todos los ejercicios de simulación, con carácter general, que se alargan tanto en el tiempo hay que aceptarlos con mucha cautela. La probabilidad de que los resultados mostrados acaben siendo ciertos es igual a cero. La evolución demográfica puede romper la tendencia actual, aumentando las tasas de natalidad y, como corolario, elevando la población en edad de trabajar. También podría ocurrir lo contario, aunque esta hipótesis resulta menos fac-Page 147

CUADRO 1. TRABAJADORES AFILIADOS AL RÉGIMEN GENERAL DE LA SEGURIDAD SOCIAL

[ VEA EL CUADRO EN EL PDF ADJUNTO ]

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CUADRO 1. TRABAJADORES AFILIADOS AL RÉGIMEN GENERAL DE LA SEGURIDAD SOCIAL (Cont.)

[ VEA EL CUADRO EN EL PDF ADJUNTO ]

tible. Lo más aconsejable, dadas estas limitaciones, es aceptar como relativamente fiables los resultados obtenidos para los próximos 20 o 25 años, e incrementar el grado de escepticismo a medida que avanzamos en el tiempo.

Las pensiones que mantendrían al sistema en equilibrio, dada la generosidad actual del sistema y el valor de las pensiones derivadas en términos de pensiones de jubilación equivalentes, se recogen en la primera columna del Cuadro 2. Estas pensiones se alcanzarían para un valor del coeficiente que mide el grado de asimilación salarial de la población inmigrante inferior a la unidad, exactamente del 0,92. Si la asimilación tuviese un comportamiento mejor, esto es si llegase a tomar el valor 1, el número de pensiones de equilibrio, lógicamente, serían superiores a las que se han obtenido. El resto de las columnas recoge el número de pensiones de equilibrio que se alcanzarían si el coeficiente de las pensiones derivadas fuese menor al actual. Entre paréntesis se recogen cada uno de los valores que se ha supuesto para este coeficiente.

Como puede observarse la evolución de las pensiones de equilibrio sigue, lógicamente, el mismo ciclo que la afiliación a la seguridad social. Hasta el año 2027, en el que la afiliación total crece como resultado del incremento de la afiliación entre la población inmigrante, las pensiones de equilibrio presentan una tendencia creciente. En este año se alcanza un total de 5.126.674 pensiones de jubilación de equilibrio. A partir de esta fecha el número de pensiones de equilibrio comienzan a descender, con un repunte entre los años 2036 y 2041.

En el trabajo que estoy comentando se recogen otras simulaciones que se han obtenido modificando el valor de otros parámetros. Así, se ha estimado en cuánto aumentarían las pensiones de equilibrio si la pensión media del sistema disminuyese sobre el valor del año 2005 con el que hemos calibrado Page 149

CUADRO 2. PENSIONES DE EQUILIBRIO

[ VEA EL CUADRO EN EL PDF ADJUNTO ]

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CUADRO 2. PENSIONES DE EQUILIBRIO (Cont.)

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el modelo. La elasticidad estimada para este parámetro es de -1,05263. Pues bien, una disminución de la pensión media de un 5% aumentaría el número de pensiones de equilibrio por año en un 5,263%. También se ha simulado una variación del tipo de cotización, exactamente un aumento de la cotización del 5%, que pasaría del 0,283 actual al 0,297. La elasticidad de este parámetro es igual a la unidad, de tal manera que un aumento como el señalado incrementaría el número de pensiones de equilibrio en un 5% por año.

La pregunta que queda por responder todavía es si estas pensiones de equilibrio son suficientes para cubrir las necesidades que se espera que se produzcan. Dicho en otros términos, si la afluencia de población inmigrante permite obtener el equilibrio financiero sin necesidad de reformas paramétricas. Pues bien, para responder a esta pregunta hemos utilizado la proyección de pensiones futuras que, en el «Marco de la Estrategia de España en relación con el futuro de las pensiones», el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social presentó a la UE en el año 2005.

En el informe citado no se especifica el número de pensiones de jubilación que deberá soportar el Régimen General en los próximos años, lo que nos ha obligado a establecer diferentes supuestos partiendo del total de pensiones de jubilación que estimó el Ministerio. Para simplificar la exposición les presento los resultados de tres escenarios distintos. En el primero, el más optimista, se imputa el Régimen General solamente un 60% de las pensiones totales de jubilación esperadas. En el segundo se le imputa un 65% y, en el tercero y más probable, un 70%.

Pues bien, en los dos primeros las pensiones de equilibrio que hemos obtenido serían suficientes para cubrir las pensiones de jubilación esperadas hasta una fecha próxima al año 2040. A partir de este momento serían necesarios ajustes de tipo paramétrico. En el más optimista, con una disminución del coeficiente de las pensiones derivadas hasta 0,35 se podría restablecer el equilibrio. Una refor-Page 151ma alternativa podría ser una disminución del coeficiente de estas pensiones desde el 0,49 actual hasta el 0,45 con un aumento del 5% en el tipo de cotización, o una disminución del 5% en la pensión media. En el segundo de los escenarios las reformas tendrían que ser algo más intensas. Con un coeficiente para las pensiones derivadas igual a 0,25 el equilibrio se podría restablecer. Un coeficiente mayor, pero en todo caso inferior al actual (0,30), exigiría también disminuir la pensión media en un 5% o elevar el tipo de cotización en la misma proporción.

En el tercero de los escenarios la diferencia entre las pensiones esperadas y las pensiones de equilibrio se adelanta casi en una década sobre los dos escenarios anteriores. En una fecha próxima al año 2030 el Régimen General podría encontrarse con un desequilibrio financiero. En principio la magnitud del desequilibrio podría ser cubierta, al menos parcialmente, con los recursos acumulados en el Fondo de Reserva y/o con pequeñas reformas, tales como una disminución del coeficiente de las pensiones derivadas hasta el 0,45. Un aumento del 5% en el tipo de cotización, o una disminución del 5% en la pensión media también restablecería el equilibrio. En la década siguiente, sin embargo, la intensidad de las reformas tendría que aumentar. En el supuesto de que no se hubiese modificado ni la pensión media, ni el tipo de cotización, el restablecimiento del equilibrio financiero exigiría acometer, de manera simultánea tres mediadas: i) una disminución del coeficiente de las pensiones derivadas hasta el 0,30; ii) un descenso de la pensión media del 5%; y iii) un aumento del tipo de cotización también del 5%.

Los resultados obtenidos, por tanto, ponen de manifiesto que la inmigración no es la solución a los problemas financieros a los que se enfrentará nuestro Sistema de Seguridad Social como consecuencia del envejecimiento de la población. Las reformas paramétricas son necesarias. Un último comentario final.

La disminución del coeficiente de lo que he denominado pensiones derivadas puede encontrarse con problemas si la reflexión (y posible cambio) que se quiere realizar en las pensiones de viudedad no se medita con cautela. Para exponer más claramente lo que pretendo señalar empezaré apuntando que la pensión media de viudedad que proporciona el sistema español es realmente baja, lo que se traduce en que una parte importante de los perceptores de este tipo de pensión se encuentren en situación de pobreza. De hecho, la pensión media de viudedad se sitúa por debajo del umbral de pobreza estándar que se utiliza en la Unión Europea, esto el 60% de la Renta Mediana equivalente para un hogar con un solo individuo. La probabilidad, por otra parte, de que un perceptor de esta pensión acabe en situación de pobreza aumenta con el paso del tiempo, dado que, por un lado, nuestro sistema de revalorización está conectado con el IPC y, por otro, que la cuantía de los complementos a mínimos no guarda relación con la evolución del umbral de pobreza seleccionado. La necesidad, por tanto, de buscar soluciones para evitar estas situaciones de pobreza es evidente.

Ahora bien, una solución como la que parece que se quiere implementar (aumentar el coeficiente que se aplica a la base reguladora para aumentar de esta manera la pensión efectiva) puede disparar el gasto en pensiones de viudedad y, como corolario, elevar el coeficiente de las pensiones derivadas en términos de pensiones de jubilación. En definitiva, un resultado que va en la dirección contraria a la que, con los datos que les he presentado, sería más adecuada para mantener el equilibrio financiero. El aumento de la pensión media de viudedad podría ser compensado, ciertamente, por una disminución en la pensión media de jubilación, aunque en una proporción superior al 5%. Podría resultar pertinente, por tanto, explorar otras posibilidades, para evitar las situaciones de pobreza comentadas, que no pasen por un cambio en las variables que definen la Page 152 pensión efectiva (base reguladora y coeficiente).

En principio, y como regla general, el foco de atención debería ponerse solamente en aquellas personas que, realmente, se encuentran en una situación de pobreza, y no tanto en el método de cálculo de las pensiones de viudedad. Para identificar estas situaciones también sería conveniente no fijarse exclusivamente en la renta que los perceptores obtienen a través del Sistema de Seguridad Social. De hecho, esto ya se tiene en cuenta en estos momentos para acceder a los complementos a mínimos. Pues bien, vincular estos complementos a la evolución de la renta mediana equivalente permitiría corregir las situaciones de pobreza sin elevar el coeficiente de las pensiones derivadas. Les recuerdo que este coeficiente ha sido calculado sin dichos complementos. Una segunda opción pasaría por complementar la renta de estas personas que se encuentran por debajo del umbral de la pobreza con más servicios en especie o una política de precios administrados para determinados servicios.

En definitiva, de lo que se trata es de desplazar desde las cotizaciones sociales hacia los impuestos la financiación de las medidas que se precisan para evitar situaciones de pobreza entre la población anciana, perciba ésta pensión de viudedad (que es el punto que ahora nos ocupa) o no la perciba. El envejecimiento de la población va a exigir mayores dosis de solidaridad que en la actualidad. Ahora bien, es necesario ser prudentes en la administración de esta solidaridad para alcanzar los objetivos que realmente se pretenden. Los ejercicios de solidaridad lineal suelen terminar provocando algunas situaciones de agravio comparativo difícilmente justificables. La pobreza es un fenómeno relativo y como tal debe ser tratado. Para una misma cantidad de renta hay personas que sí pueden padecer una situación de pobreza y otras no, dependiendo, por ejemplo, del lugar en el que vivan. Una modificación de las pensiones de viudedad que surja de la consideración de la pobreza como un fenómeno estrictamente monetario, y cuya solución debe ser ajena a otros factores externos, puede acabar provocando problemas mayores que los que se pretende resolver.

SERRANO, F. and FERREIRO, J. (2007): «Does an ageing population justify a radical reform of public pension systems in the European Union?» in MCCOMBIE, J. and RODRIGUEZ, C., The European Union. Current Problems and Prospects, Palgrave Macmillan, 111-134.

SINN, HANS-WERNER (1997): «The value of children and immigration in a pay-you-go pension system: a proposal for a partial transition to a funded system», NBER Working Paper, Nº 6229.

MUNZ, S. and WERDING. M. (2005): «Public pensions and international migration: some clarifications and illustrative results», Journal of Pension economics and Finance, July, 181-207.

SHILLER, ROBERT J. (2005): «The life-cycle personal accounts proposal for social security: an evaluation», NBER Working Paper, Nº11300.

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[1] En SERRANO, F. and FERREIRO, J. (2007) puede encontrarse una exposición más detallada de algunos de los argumentos que se desarrollan en este epígrafe.

[2] La existencia de miopía entre los agentes, esto es su incapacidad para planificar correctamente decisiones del corto plazo que incorporan expectativas sobre acontecimientos que se producen en el largo plazo, exige modificar parcialmente el razonamiento expuesto. La alta probabilidad de que el ahorro acumulado por los individuos pueda ser inferior al que necesitarán, aconseja que en un sistema basado en la capitalización la administración obligue a ahorrar para la jubilación. La obligatoriedad, sin embargo, no garantiza necesariamente que los agentes corrijan sus posiciones según vaya cambiando la rentabilidad de su ahorro.

[3] En SHILLER (2005) pueden encontrarse diferentes estimaciones de rentabilidad según la composición de las carteras.

[4] Los resultados que se presentan en los dos epígrafes restantes han sido obtenidos en el marco de una investigación financiada por el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, en la convocatoria FIPROS06, bajo el título «Impacto de la inmigración en la viabilidad y sostenibilidad del sistema. Efectos en diferentes horizontes temporales: el envejecimiento de los inmigrantes actuales». La investigación ha sido dirigida por FELIPE SERRANO y han colaborado en su realización JESÚS FERREIRO, BEGOÑA EGUÍA, JOSÉ MANUEL ZARZUELO y JOSUNE ALBÍZURI.