Solidaridad e igualdad de oportunidades en la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea

INTRODUCCIÓN

La proclamación de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea en el Consejo Europeo de Niza, celebrado el día 7 de diciembre de 2000, constituye un hito muy importante en la construcción de la llamada Europa de los ciudadanos. Tal y como se señala expresamente en el preámbulo, «al instituir la ciudadanía de la Unión y crear un espacio de libertad, seguridad y justicia, sitúa a la persona en el centro de su actuación».

En junio de 1999, la Cumbre de Colonia que cerró la Presidencia alemana del Consejo de la Unión Europea adoptó la decisión de elaborar una Carta de Derechos Fundamentales. Ya en 1996 el informe publicado por el Comité de Sabios, a instancias de la Comisión Europea, afirmaba que «la Unión Europea sólo podrá convertirse en una entidad política original si consigue definir claramente la ciudadanía que ofrece a sus miembros. La inclusión en los tratados de derechos cívicos y sociales permitiría llenar de contenido esta ciudadanía y mitigar la impresión de que se trata de una Europa elaborada por élites tecnocráticas más bien alejadas de las preocupaciones ciudadanas».

Desde diversos ámbitos se ha resaltado muy favorablemente el proceso seguido para la elaboración de la Carta con ese sistema tan novedoso de creación de un órgano ad hoc, una Convención compuesta por 62 miembros, en el que han participado representantes de los Parlamentos nacionales, del Parlamento Europeo, de la Comisión, de los Jefes de Estado o de los Gobiernos de los Estados miembros, etc.

Sin duda alguna, la mayor polémica que se ha suscitado en relación con la Carta gira en torno a su problemática aplicación y obligatoriedad, es decir, sobre su valor jurídico. Sin embargo, ello no debe restar un ápice al hecho evidente de que la Carta de Derechos Fundamentales supone un acontecimiento de extraordinaria importancia y trascendencia dentro del camino de la construcción social de la Unión Europea, en el que se va avanzando paso a paso en un proceso ya irreversible.

Especial relevancia tiene el reconocimiento en el texto de la Carta de los llamados derechos sociales, recogidos en los capítulos tercero y cuarto de la misma. Al análisis especial del tratamiento dado a dichos derechos sociales me referiré más adelante.

Partiendo de la afirmación compartida por todos de que el respeto de los derechos fundamentales es la expresión más clara de los valores comunes que inspira la esencia de nuestras sociedades democráticas, a la vez que constituye un instrumento indispensable de legitimidad política y moral, en expresión del propio preámbulo «es necesario, dotándolos de mayor presencia en una Carta, reforzar la protección de los derechos fundamentales a tenor de la evolución de la sociedad, del progreso social y de los avances científicos y tecnológicos».

Como indica Alvaro Rodríguez-Bereijo, representante del gobierno español en la Convención encargada de elaborar la Carta, «esta Carta venía siendo reclamada por los juristas, que habían puesto de manifiesto la necesidad y oportunidad de un catálogo, una Carta, de una Declaración de Derechos, que colmase la carencia, el vacío fundamental existente en los tratados, más allá de la corta y fragmentaria proclamación que de los derechos fundamentales hacen los tratados, más allá de las libertades básicas en materia económica, del derecho de igualdad en las relaciones laborales entre hombre y mujer y las interdicciones de discriminación por razón de sexo. Y luego las menciones, muy sucintas, que se hacen a los derechos sociales, y a las políticas sociales, en los artículos 136 y siguientes del Tratado de la Unión Europea».

En definitiva, la Carta viene a dar cabida en su texto, con un tratamiento más acorde con los tiempos actuales, a los tres ámbitos a los que se refería ya en 1949 Thomas Henry Marshall, como pilares en la articulación del moderno concepto de ciudadanía: el factor civil, integrado por las capacidades de ejercicio de las libertades individuales fundamentales relativas a la vida y al desarrollo integral de las personas, de expresión y pensamiento; el factor político, relacionado con la participación en los asuntos públicos; y, finalmente, el factor social, garantizador de las aspiraciones a una vida digna y al bienestar social de los individuos.

LOS PRINCIPALES RETOS SOCIALES DE LA UNIÓN EUROPEA

Solidaridad, igualdad de oportunidades e inclusión social son los tres conceptos básicos sobre los que tienen que pivotar las sociedades del bienestar de este nuevo milenio.

Los principales retos de carácter general relacionados con las políticas de bienestar, tal y como han destacado algunos estudiosos e investigadores, pueden cifrarse en los siguientes:

En primer lugar, el reto de una sociedad activa y cohesionada, capaz de generar y sostener empleo en nuevos yacimientos de alto valor social y con servicios públicos universales de alta calidad.

En segundo lugar, el reto de una sociedad inclusiva -intergeneracional, interculturalpero al mismo tiempo que valore todo tipo de diversidades (culturales, lingüísticas, etc...).

En tercer lugar, el reto de una sociedad paritaria, de mujeres y hombres, sin discriminaciones ni divisiones sociales por sexo, con políticas decididas que impulsen nuevas relaciones de género en la familia, en el empleo y en el tiempo libre.

En cuarto lugar, el reto de una sociedad participativa, con presencia cada vez mayor de las personas y de las asociaciones en el espacio público, en la asunción de responsabilidades y en la toma de decisiones colectivas conectadas al bienestar.

Finalmente, el reto de articular la globalidad con la proximidad. Generar espacios de gobierno y política democrática a escala supranacional capaces de impulsar el desarrollo humano, al mismo tiempo que se fortalezcan los espacios de poder local para que las comunidades puedan autogestionar su propio bienestar.

De una u otra forma, en los retos señalados se encuentran los principales aspectos a los que deben dar respuesta las políticas sociales del presente siglo. Estamos hablando de todo un modelo de desarrollo social como es la sociedad del bienestar, que, no lo olvidemos, es el modelo de desarrollo que hemos querido para las sociedades europeas, y que forma parte intrínseca de su esencia.

En efecto, la protección social constituye uno de los grandes pilares de las sociedades de bienestar, que ha permitido garantizar una estabilidad social, económica, y, por qué no decirlo, también política.

El Tratado de Amsterdam ha dado un nuevo impulso a la política social europea, señalando nuevas áreas e instrumentos de acción en este campo, especialmente en relación con los siguientes ámbitos de actuación:

• Colocar el empleo en el corazón de la política económica de la Unión Europea y hacer de su promoción un asunto de preocupación común y una prioridad.

• Promover iniciativas sobre los nuevos aspectos del Tratado como la inclusión social y la lucha contra la no discriminación.

• Hacer de la igualdad entre hombres y mujeres en todos los aspectos de la vida social un objetivo de la Comunidad.

Como señala el catedrático García de Enterría, «puede decirse sin exceso que en Amsterdam ha nacido verdaderamente una Europa social, allí donde hasta ahora podría hablarse sólo de una Europa económica. La famosa «Europa de los mercaderes», apoyándose ahora en el concepto de ciudadanía europea, que aparece en Maastricht sólo como un concepto abstracto pero que ahora va a recibir sustancia material, ha pasado a ser la «Europa de los ciudadanos» (a quienes por ello Amsterdam reconoce, al fin, los derechos fundamentales que faltaban en todos los Tratados anteriores y sólo recogidos como principios de inspiración interpretativa en alguna jurisprudencia del Tribunal de Justicia) y, por ello, necesariamente una Europa social».

Conviene recordar en este punto los objetivos principales para los próximos años en el marco de los países de la Unión Europea, fijados en la pasada Cumbre de Lisboa:

• En primer lugar, realizar el potencial de pleno empleo de Europa actuando para acercar la tasa de empleo lo más cerca posible del 70% antes del año 2010 y aumentar el número de mujeres empleadas a más del 60% en dicho año.

• En segundo lugar, aprovechar las oportunidades que ofrece la economía basada en el conocimiento y las nuevas tecnologías, con el fin de acelerar su desa rrollo para crear más puestos de trabajo en Europa.

• En tercer lugar, modernizar y mejorar la protección social para responder a la transformación hacia la economía del conocimiento y al cambio en las estructuras sociales y familiares, y apostar por el papel de la protección social como factor productivo.

• Un cuarto objetivo es prevenir y erradicar la pobreza y la exclusión, y promover la integración e inclusión social.

• Finalmente, promover la igualdad entre hombres y mujeres, así como garantizar el desarrollo y el respeto de los derechos sociales fundamentales como elementos clave de una sociedad equitativa y del respeto de la dignidad humana.

En resumidas cuentas, se trata de modernizar el modelo social europeo y traducir en acciones concretas los compromisos políticos acordados en la Cumbre de Lisboa, como parte de una estrategia positiva que combine dinamismo, innovación y competitividad con más y mejores trabajos y cohesión social.

Tal y como ha destacado la Comisión Europea en su documento «La Agenda de política social 2000-2005», el progreso económico y social en la Unión Europea debería reflejar la interdependencia de forma similar a la imagen de un triángulo equilátero cuyos lados fueran la política económica, la política de empleo y la política social.

Se ha abierto, por tanto, un proceso de reflexión que puede calificarse de crucial, ya que estamos hablando de preservar una de las señas de identidad características de los países más desarrollados. Evidentemente, los modelos o sistemas de protección social no están en cuestión, sino que de lo que se trataría es de encontrar la mejor fórmula para preservarlos, para garantizar su viabilidad de cara a los grandes retos, a las nuevas necesidades que se presentarán con el siglo que comienza.

La Agenda Social remarca igualmente que el crecimiento económico y la cohesión social se refuerzan mutuamente: una sociedad con más cohesión social y menos exclusión es garantía de una economía con mayores resultados.

El Consejo Europeo de Barcelona, celebrado en marzo de 2002, ha destacado que «el modelo social europeo se basa en un buen funcionamiento de la economía, en un alto nivel de protección y educación social y en el diálogo social. Un Estado del bienestar activo debería alentar a las personas a trabajar, puesto que el empleo es la mejor garantía contra la exclusión social. El Consejo Europeo considera que la Agenda Social Europea aprobada en Niza constituye un medio importante para reforzar el modelo social europeo. El Consejo Europeo de Primavera debe constituir la ocasión de una revisión a fondo de los avances logrados en la realización de sus objetivos. Dicha revisión debe dar un nuevo impulso y conducir, en su caso, a iniciativas adecuadas. Los objetivos de Lisboa únicamente podrán alcanzarse mediante esfuerzos equilibrados tanto en el frente económico como en el social».

LÍNEAS PRIORITARIAS DE LA PRESIDENCIA ESPAÑOLA EN EL ÁMBITO SOCIOLABORAL

España ha asumido durante el primer semestre de 2002 por tercera vez la Presidencia del Consejo de la Unión Europea. A lo largo del semestre se han abordado importantes decisiones de cara a la construcción europea, desde la puesta en circulación del euro hasta el avance en el desarrollo de los sistemas de bienestar, en los que todos los ciudadanos sin excepción encuentren más y mejores oportunidades para acceder al mercado de trabajo, para tener una protección social amplia, eliminando al tiempo cualquier forma de exclusión social.

Tres han sido las líneas prioritarias de actuación de la presidencia española de la Unión Europea en el ámbito sociolaboral.

En primer lugar, avanzar hacia el pleno empleo, promoviendo al tiempo un empleo de calidad, pues el trabajo constituye el instrumento más adecuado de integración social.

En segundo lugar, modernizar los sistemas de pensiones y garantizar su viabilidad a largo plazo, afrontando los retos que plantea el envejecimiento de la población y sus indudables repercusiones en los sistemas de seguridad social.

Finalmente, promover la inclusión social y la igualdad de oportunidades en un sentido amplio, de forma que colectivos sociales con graves dificultades y mayor vulnerabilidad puedan acceder en condiciones de igualdad a los bienes y recursos de los sistemas de bienestar.

Para ello, se ha llevado a cabo un amplio conjunto de actuaciones en los diversos ámbitos posibles, con el fin último de ir avanzando en el diseño y puesta en marcha de políticas cuyo objetivo final es la mejora de la calidad de vida de todos los ciudadanos en general, con especial atención a los colectivos con mayores problemas y dificultades de integración social.

En marzo se ha celebrado en Barcelona el Consejo Europeo en el que se han adoptado importantes medidas, especialmente en el ámbito laboral, pues se ha insistido en resaltar que el pleno empleo es el principal objetivo de las políticas económicas y sociales, que deben orientarse a la creación de más y mejores puestos de trabajo, toda vez que el empleo es la mejor garantía contra la exclusión social.

El citado Consejo Europeo ha reafirmado la validez de la estrategia de empleo acordado en años anteriores, si bien ha resaltado la necesidad de abordar su simplificación, en particular mediante la reducción del número de orientaciones a los Estados miembros, así como la necesidad de ajustar el calendario al plazo de Lisboa de 2010, con una evaluación intermedia en el año 2006 para supervisar el logro de los objetivos.

La estrategia de empleo revisada debe centrarse en elevar el índice de empleo potenciando las posibilidades de empleo y suprimiendo los obstáculos y la falta de incentivos para encontrar o conservar un puesto de trabajo, preservando simultáneamente elevadas normas de protección del modelo social europeo. Es necesaria, asimismo, una sólida interacción entre los interlocutores sociales y las autoridades públicas y, en particular, una atención prioritaria a la formación permanente, calidad de trabajo y la igualdad entre los sexos.

El Consejo ha resaltado que «los Estados miembros deberán suprimir los elementos que desincentivan la participación de la mano de obra femenina, y, en consonancia con los modelos nacionales de asistencia, esforzarse en prestar para 2010 servicios de acogida al menos al 90% de los niños de edad comprendida entre los tres años y la edad de escolarización obligatoria, y al menos al 33% de los niños de menos de tres años».

Con objeto de abordar el desafío que plantea el envejecimiento de la población, el Consejo Europeo insta a que se acelere la reforma de los regímenes de pensiones, tanto para asegurar su sostenibilidad financiera como para que puedan seguir cumpliendo sus objetivos sociales.

Asimismo, el Consejo Europeo ha señalado la importancia de reforzar la cohesión social, luchando decididamente contra la pobreza y la exclusión social. «Se invita a los Estados miembros a que, en sus planes de acción nacionales, fijen objetivos orientados a reducir de modo significativo antes de 2010 el número de personas en riesgo de caer en la pobreza y la exclusión social».

Un aspecto que está siendo objeto de especial atención por la Presidencia española es el relativo a la igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres, no sólo en el ámbito laboral sino también en otros ámbitos como la violencia ejercida sobre las mujeres, por constituir la forma más contraria al principio de igualdad.

En este sentido se celebró en febrero una Conferencia de Ministros europeos responsables de la igualdad de oportunidades, en la que se debatió el problema de la violencia sobre las mujeres. Los resultados de los trabajos desarrollados se llevaron al Consejo de Ministros de Empleo y Política Social de 7 de marzo, en el que se celebró a su vez un debate público en el que, además de condenar expresamente esta lacra social, se incidió en la necesidad de abordar el tema desde un enfoque integral y multidisciplinar. El propio Consejo Europeo de Barcelona ha destacado la importancia de la lucha contra la violencia sobre las mujeres.

También deben destacarse otras actividades realizadas en materia de lucha contra la exclusión social y de fomento de la igualdad de oportunidades. Así pueden mencionarse el Congreso Europeo sobre Personas con discapacidad, celebrado en Madrid los días 20 a 23 de marzo, y los Seminarios sobre «empleo y exclusión

social», por un lado, y sobre «mujer, empleo y Fondos Estructurales», celebrado en junio.

Finalmente debe hacerse una mención singular a la labor desarrollada desde la Presidencia Española durante todo el proceso de conciliación, haciendo posible un acercamiento de las posiciones del Parlamento Europeo y del Consejo, y que ha culminado en abril con la aprobación del texto de Directiva por la que se va a modificar la Directiva 76/207/CEE del Consejo, relativa a la aplicación del principio de igualdad de trato entre hombres y mujeres en lo que se refiere al acceso al empleo, a la formación y a la promoción profesionales, y a las condiciones de trabajo.

El nuevo texto de la Directiva refuerza los derechos laborales y salariales de las mujeres, con una mejora evidente en cuanto a la calidad en el trabajo, prohibiendo, al tiempo, cualquier tipo de discriminación – directa o indirectapor motivos de sexo, embarazo o permiso de maternidad.

Asimismo, contiene una precisión de determinados conceptos como acoso y acoso sexual y determina un conjunto de medidas y actuaciones que deben desarrollar los Estados miembros con vistas a garantizar la efectividad de la nueva regulación.

ESTRUCTURA Y CONTENIDO DE LA CARTA DE DERECHOS FUNDAMENTALES

Cuando hablamos de derechos fundamentales estamos tratando de aspectos que afectan a los derechos humanos, ya sea desde la óptica de su protección internacional, ya sea a través de su entronque con las diversas culturas y manifestaciones políticas y jurídicas. En los momentos actuales, hay que ampliar la visión tradicional de los derechos fundamentales, siendo preciso referirse también a la igualdad entre los sexos, a la protección de las minorías y de las personas desfavorecidas y a la no discriminación.

Son muchos los frentes que hay que cubrir cuando hablamos de derechos humanos, pues son muchos los colectivos que han de ser objeto de protección por parte de los poderes públicos, y fundamentalmente aquellos que por su vulnerabilidad o situación desfavorecida socialmente pueden ver conculcados algunos de sus derechos.

La Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea, además de incluir los derechos ya clásicos de libertad, en sus diversas manifestaciones, y de ejercicio de los derechos políticos derivados de la ciudadanía, incluye también los derechos sociales con una amplitud ciertamente novedosa, como se pone de relieve en el apartado siguiente al analizar el tratamiento de los derechos derivados de la igualdad y la solidaridad.

Como se recoge en el Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre la Carta, «el Comité defiende la idea de principio de que no pueden examinarse por separado los derechos civiles y políticos, por una parte, y los derechos fundamentales de naturaleza social, económica y cultural, por otra. El entendimiento mayoritariamente compartido en Europa es que los derechos fundamentales –que a su vez puede dividirse en derechos de defensa, derechos de protección o derechos de prestaciones– son indivisibles e interdependientes y están interrelacionados. El Comité en cualquier caso opina que la omisión de los derechos sociales, económicos y culturales resulta inconcebible en una carta moderna de derechos fundamentales».

Como se ha afirmado en alguna ocasión, la Carta no es el mejor texto imaginable, pero es quizás el mejor de los textos posibles. La Carta consta de preámbulo y siete capítulos, dedicados respectivamente a la dignidad, las libertades, la igualdad, la solidaridad, la ciudadanía, la justicia y unas disposiciones generales. El texto es breve pues tan sólo contiene 54 artículos. La elección de los encabezamientos de los diferentes capítulos de la Carta, por su claridad y expresividad, da ya buena idea del contenido de la misma.

El capítulo primero (Dignidad), tras reconocer la inviolabilidad de la dignidad humana, recoge el derecho a la vida, a la integridad física y psíquica, a la prohibición de la tortura y de las penas o los tratos inhumanos o degradantes así como de la esclavitud y del trabajo forzado.

El capítulo segundo (Libertades) comprende no sólo derechos civiles ya consagrados en textos internacionales o en las Constituciones de los Estados, destacando los derechos a la libertad y a la seguridad en general, a la libertad de pensamiento, de conciencia y de religión, a la libertad de expresión, de reunión y de asociación, sino también a derechos de marcado contenido social, entre los que deben señalarse los relativos al derecho a trabajar, a la libertad de empresa y al derecho a la propiedad, concluyendo con el derecho al asilo y a la protección en caso de devolución, expulsión y extradición.

El capítulo tercero (Igualdad) contiene, junto al reconocimiento genérico de la igualdad ante la ley, el principio general de no discriminación en un sentido muy amplio –«se prohibe toda discriminación»y la igualdad entre hombres y mujeres, haciendo mención específica a los derechos de los menores, las personas mayores y las personas discapacitadas en cuanto personas que requieren atenciones especiales.

El capítulo cuarto (Solidaridad), a lo largo de sus doce artículos, recoge los derechos económicos y sociales, con destacada referencia al ámbito laboral (derechos a la información y consulta de los trabajadores en la empresa; de negociación y de acción colectiva; de acceso a los servicios de colocación); con alusión expresa a la protección frente a fórmulas abusivas o de explotación (protección en caso de despido injustificado; condiciones de trabajo justas y equitativas; prohibición del trabajo infantil y protección de los jóvenes en el trabajo). Asimismo, alude a la protección de la salud y del medio ambiente, así como el acceso a las prestaciones de seguridad social y a los servicios sociales, junto con la garantía de la protección de la familia y de la necesidad de conciliar vida familiar y profesional.

El capítulo quinto (Ciudadanía) se refiere a los derechos políticos o de participación de los ciudadanos en la vida política: derecho a ser elector y elegible en las elecciones al Parlamento Europeo y en las elecciones municipales; derecho de petición, de circulación y de residencia; derecho de acceso a los documentos del Parlamento, del Consejo y de la Comisión o de acceso al Defensor del Pueblo de la Unión Europea.

Finalmente, en el capítulo sexto (Justicia) se contienen los derechos a la tutela judicial efectiva y a un juez imparcial y a no ser acusado o condenado penalmente dos veces por el mismo delito, junto con los principios de presunción de inocencia así como de legalidad y proporcionalidad de los delitos y las penas.

El capítulo séptimo, último de la Carta, recoge una serie de Disposiciones Generales sobre ámbito de aplicación y alcance de los derechos reconocidos.

IGUALDAD Y SOLIDARIDAD: LA ATENCIÓN A LOS COLECTIVOS MÁS VULNERABLES

Una primera aproximación a los retos del futuro de las políticas de protección social en la Unión Europea puede ser el análisis de dos conceptos fundamentales en este campo: vulnerabilidad o grupos vulnerables e inclusión o integración social. Ambos conceptos guardan entre sí una estrecha relación y ocupan un lugar privilegiado en las orientaciones de las políticas sociales europeas.

Como señala el catedrático de la Universidad Carlos III de Madrid, Santiago González Ortega, «un primer acercamiento a la noción de vulnerabilidad social la hace aparecer muy cercana, hasta confundirse frecuentemente con ellos, a conceptos como los de exclusión social, pobreza o marginalidad. Se considera así que la vulnerabilidad es semejante a la exclusión social en la medida en que la primera no sería sino la susceptibilidad de quedar al margen de los procesos de socialización y de integración, esto es, de ser excluido; la vulnerabilidad de los grupos se convierte así en una situación sobre la que planea el riesgo de exclusión o es una antesala o estadio previo de la misma.

Por otra parte, la vulnerabilidad se considera también como pobreza sin más (o, con un enfoque atento a los fenómenos de transformación social más recientes, como nueva pobreza), ya que la carencia de recursos suficientes para una supervivencia digna en todas sus dimensiones (sustento, alojamiento, servicios, educación) funciona, desde esta perspectiva, como ingrediente decisivo de una vulnerabilidad general del grupo o colectivo; y, en consecuencia, lo hace particularmente frágil ya que el daño social producido, la pobreza, es a su vez, un elemento decisivo en los procesos de exclusión con lo que ello significa de nuevos daños en valores, intereses, derechos o expectativas del grupo.

A veces, en fin, incluso la vulnerabilidad de un grupo se hace equivalente a situaciones de marginalidad, considerando que la instalación en una situación permanente de exclusión bloquea los caminos y los mecanismos que podrían invertir el proceso, haciéndolo muy difícil o prácticamente imposible; y a partir de esta situación de exclusión casi irreversible, la vulnerabilidad de esos grupos en todas las dimensiones citadas corre el riesgo de hacerse ya absoluta».

La Agenda Social Europea recoge expresamente la necesidad de que las políticas económicas, las políticas de empleo y las políticas sociales marchen estrechamente unidas, pues sólo de esta forma podrá avanzarse en la consecución de unas sociedades europeas cohesionadas, en las que todos los ciudadanos puedan beneficiarse de los logros del bienestar y protección sociales alcanzados, con especial atención a los colectivos más vulnerables y desfavorecidos.

El capítulo tercero de la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea, bajo el enunciado de la Igualdad, contiene, además de un reconocimiento genérico de la igualdad ante la ley, una cláusula de prohibición de todo tipo de discriminación, con un enunciado amplio y no exhaustivo, incorporando, asimismo, la garantía de la igualdad entre hombres y mujeres en todos los ámbitos, inclusive en materia de empleo, trabajo y retribución. Incorpora también el citado capítulo un reconocimiento expreso a los derechos del menor, de las personas mayores y de las personas discapacitadas.

La prohibición de discriminación figuró entre los principales avances del Tratado de Amsterdam en materia de derechos, con su plasmación expresa en su artículo 13, en el que se establece el principio de no discriminación por motivos de sexo, raza, etnia, religión, convicciones, discapacidad, edad u orientación sexual. Dicho artículo ha sido objeto de desarrollo a través de dos importantes Directivas, a las que más adelante me referiré.

El Tratado de Amsterdam supuso ya un paso adelante muy importante, en materia de igualdad entre hombres y mujeres, al incluir en su artículo 2 expresamente la igualdad de género como uno de los objetivos de la Unión Europea. Pues bien, la Carta no sólo garantiza la igualdad entre hombres y mujeres, sino que da un paso más, al señalar el segundo párrafo del artículo 23 que «el principio de igualdad no impide el mantenimiento o la adopción de medidas que ofrezcan ventajas concretas a favor del sexo menos representado», es decir, se refiere expresamente a la llamada discriminación positiva.

Como desarrollo de las innovaciones introducidas en el Tratado de Amsterdam, es imprescindible hacer referencia a dos Directivas recientemente aprobadas, que inciden específicamente en el principio de igualdad de trato y que vienen a completar lo regulado en la Directiva de 9 de febrero de 1976, sobre aplicación del principio de igualdad de trato entre hombres y mujeres en el empleo y condiciones de trabajo:

– De un lado, la Directiva 2000/43, de 29 de junio de 2000, relativa a la aplicación del principio de igualdad de trato de las personas independientemente de su origen racial o étnico.

– De otra parte, la Directiva 2000/78, de noviembre de 2000, relativa al establecimiento de un marco general para la igualdad de trato en el empleo y la ocupación.

En relación con el contenido de las Directivas citadas, los principales aspectos contemplados son los siguientes:

– En primer lugar, se define el principio de igualdad de trato como la ausencia de toda discriminación, directa o indirecta, basada en el origen racial o étnico o en motivos de religión o convicciones, de discapacidad, de edad o de orientación sexual.

– En segundo lugar, como se desprende del párrafo anterior, se contempla tanto la discriminación directa, que existirá cuando una persona sea, haya sido o pudiera ser tratada de manera menos favorable que otra en situación análoga, como la discriminación indirecta, que tiene lugar cuando una disposición, criterio o práctica aparentemente neutros pueda ocasionar una desventaja particular con respecto a otras personas.

– Se recoge un ámbito de aplicación muy amplio, pues afecta al sector público y al privado, comprendiendo los siguientes aspectos: acceso al empleo; orientación y formación profesionales; condiciones de empleo y trabajo así como afiliación; protección social, incluida la seguridad social y la asistencia sanitaria; ventajas sociales y educación.

– Se reconoce expresamente la posibilidad de adoptar por los Estados miembros las llamadas acciones positivas, como medidas específicas para prevenir o compensar las desventajas que afecten a determinadas personas o grupos sociales.

– Finalmente, por lo que se refiere al plazo máximo de transposición a las legislaciones nacionales, se fija en el 19 de julio de 2003 para la Directiva sobre igualdad de trato independientemente del origen racial o étnico de las personas, y el 2 de diciembre de 2003 para la Directiva relacionada con la igualdad en el empleo y la ocupación.

El capítulo cuarto de la Carta de Derechos Fundamentales es interesante desde su propio enunciado: Solidaridad. Contiene derechos de claro contenido social, debiendo destacarse los relativos al ámbito laboral, con la prohibición del trabajo infantil; a las prestaciones de seguridad social y a las ayudas sociales, con mención expresa de la lucha contra la exclusión social y la pobreza; y a la atención sanitaria, entre otros. Además, recoge una regulación absolutamente innovadora cual es la conciliación de la vida familiar y profesional, estableciéndose en el artículo 33 que «toda persona tiene derecho a ser protegida contra cualquier despido por una causa relacionada con la maternidad, así como el derecho a un permiso pagado por maternidad y a un permiso parental con motivo del nacimiento o de la adopción de un niño».

El artículo 34, al desarrollar el derecho a la seguridad social y ayuda social, el texto incorpora conceptos muy novedosos, al reconocer la garantía de una protección en casos como la maternidad, la enfermedad, los accidentes laborales, la dependencia o la vejez. Asimismo, «con el fin de combatir la exclusión social y la pobreza, la Unión reconoce y respeta el derecho a una ayuda social y a una ayuda de vivienda para garantizar una existencia digna a todos aquellos que no dispongan de recursos suficientes»

Se recoge, pues, un tratamiento muy amplio de la solidaridad en relación con los múltiples ámbitos o campos de posible aplicación. Es un primer paso hacia la solidaridad como valor que podemos ejercitar cada día. Como dice Amalia Gómez, «es muy importante que la solidaridad sea una actividad habitual en la vida diaria, porque esto será un indicio claro de que el mundo empieza a cambiar para mejor, no volviendo la espalda a los que la propia sociedad se la vuelve. Ser solidarios significa trabajar intencionadamente por la justicia, al tiempo que se lleva alivio y ayuda a quienes lo necesitan».

VALORACIÓN DE LA CARTA DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES

La principal discusión y, a la vez, crítica que se ha realizado desde diversos ámbitos a la Carta de Derechos Fundamentales es la falta de su obligatoriedad así como la determinación de los posibles efectos que despliegue sobre los Estados miembros, pues la Carta no será de aplicación por las Administraciones de cada Estado, lo cual conlleva la consecuencia directa de que no regirá en muchos de los aspectos de la vida de los ciudadanos.

El mayor problema que rodea el futuro de la Carta es el de su obligatoriedad jurídica, al no haber sido integrada en los Tratados europeos y adquirir con ello el rango de derecho primario de la Unión Europea, cuyo cumplimiento pueda ser exigido judicialmente. Como señala la catedrática Casas Baamonde, es la «justiciabilidad» de los derechos fundamentales contenidos en la Carta el principal reto ya que un derecho sin reconocimiento judicial no es tal derecho, sino su mera apariencia.

En cierta medida una valoración absolutamente positiva del contenido de la Carta se encuentra en íntima conexión con la articulación de los mecanismos adecuados para que ésta sea realmente efectiva; es decir, haberle otorgado naturaleza vinculante, así como haber fijado un sistema de vigilancia y control que permita asegurar el mantenimiento de los derechos contenidos en el texto.

En este punto es necesario recordar las manifestaciones de Rodríguez-Bereijo, al señalar que «desde el primer momento hemos querido dejar fuera algunas cuestiones polémicas. La primera de ellas, que no deberíamos enzarzarnos en dos discusiones que, a buen seguro, habrían hecho fracasar el trabajo de la Convención. El primero, discutir acerca del valor o naturaleza jurídica del texto de la Carta. Y, en segundo lugar, la forma en que los derechos de la Carta van a ser tutelados, por qué órgano y a través de cuáles procedimientos».

Pese a esa falta de vinculación jurídica para los Estados miembros, no debe olvidarse, tal y como afirma el catedrático Muñoz Machado, que «las instituciones comunitarias han contribuido de modo decisivo, en los últimos decenios, a consolidar y universalizar la consagración de los derechos fundamentales de los ciudadanos y sus garantías…Sin estos derechos no existen los ciudadanos…Sobre los derechos fundamentales, las instituciones comunitarias han establecidos criterios de protección y principios de interpretación que, además, han sido acogidos en las legislaciones y las jurisprudencias de los Estados miembros, convirtiéndose así en un acervo común del que disfrutan por igual todos los ciudadanos».

En resumidas cuentas, el contenido de la Carta ha sido objeto de un consenso muy notable, detrás del cual hay una legitimidad democrática e institucional de una gran importancia para el futuro. No cabe duda de que el Tribunal de Justicia tendrá en cuenta la Carta a la hora de interpretar las supuestas violaciones de derechos fundamentales.

Fuera de la discusión sobre el alcance jurídico de la Carta, existen otros aspectos de no menos importancia a la hora de valorar la misma. Así, pueden destacarse los siguientes:

– En primer lugar, su contribución a la configuración y asentamiento de los derechos sociales fundamentales. En efecto, la Carta otorga el mismo rango o categoría a los derechos sociales que a los derechos fundamentales clásicos como la libertad o la justicia, por entender que los derechos fundamentales son indivisibles e interdependientes.

– Un segundo aspecto digno de mención es que la Carta puede constituir un instrumento idóneo para articular el proceso de transición de la llamada «Europa económica» a una «Europa social» o a una «Europa de los ciudadanos». Como se ha dicho en reiteradas ocasiones, la Carta coloca a los ciudadanos y sus derechos en el centro de la construcción europea.

– En tercer lugar, la Carta contiene un catálogo sistematizado de derechos fundamentales, lo que hace que su texto constituya un referente esencial en la interpretación sobre la tutela y protección de los mismos.

Como señala el catedrático Luis Enrique de la Villa, «decir que la Carta no inspirará siquiera la actuación de las instituciones y poderes públicos comunitarios y nacionales sería ir demasiado lejos en la infravaloración del documento. Se piensa, y se quiere, en este sentido que al menos la Carta constituya una referencia ineludible para los órganos que han de aplicar el derecho comunitario y los derechos nacionales de los Estados miembros».

– No menos importante es, a mi entender, el valor pedagógico de la Carta, pues constituye un instrumento ideal para aproximar a los ciudadanos el concepto y contenido de los derechos fundamentales. Íñigo Méndez de Vigo, Presidente de la Delegación del Parlamento Europeo en la Convención encargada de elaborar la Carta, ha resaltado este aspecto: «creo en la labor pedagógica y cuando se conoce aquello a lo que se tiene derecho, mi experiencia es que se respeta mejor. Por ello, hemos tenido todo el interés del mundo en hacer una Carta clara, breve, que la gente la entienda».

– Asimismo, la Carta contribuirá de forma decisiva a que la Unión Europea dé un paso cualitativo, pasando de una comunidad jurídica a una comunidad de valores en cuyo marco también pueda desarrollarse una identidad europea. Como señala acertadamente el Comité Económico y Social Europeo, «una Carta de Derechos Fundamentales asentada en las nociones de ética, moral y solidaridad no sólo formula derechos y obligaciones, sino que además representa un conjunto de valores compartidos».

– Finalmente, tal y como ha destacado

Jordi Solé Tura, quien formó parte de la representación española en la Convención encargada de redactar el documento, la Carta «fue el primer paso en el largo y apasionante asunto de la elaboración de una auténtica Constitución europea».

En definitiva, la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea constituye un eslabón más en ese camino ya imparable de avance de la vertiente social de la Unión Europea mediante una especie de institucionalización de derechos sociales comunes que, a la vez que posibilitan un desarrollo armonioso, fortalecen el sentimiento de pertenencia a una ciudadanía europea.

¿UNA FUTURA CONSTITUCIÓN EUROPEA?

La Declaración de Laeken «El futuro de la Unión Europea» plantea la necesidad de debatir los principales retos y reformas en una Unión renovada. «La Unión debe llegar a ser más democrática, transparente y eficaz. Debe también encontrar respuesta a tres desafíos fundamentales:

– ¿Cómo volver a acercar a los ciudadanos y, en primer lugar, a los jóvenes al proyecto europeo y a las Instituciones europeas?

– ¿Cómo estructurar la vida política y el espacio político europeo en una Unión ampliada?

– ¿Cómo hacer que la Unión se convierta en un factor de estabilidad y en un modelo en un nuevo mundo multipolar?.»

El Consejo Europeo de Laeken decidió convocar una Convención que reúna a los principales participantes en el debate sobre el futuro de la Unión. Dicha Convención tendrá el cometido de examinar las cuestiones esenciales que plantea el futuro desarrollo de la Unión e investigar las distintas respuestas posibles.

Los trabajos que desarrollará la Convención, cuya composición y métodos de actuación van a ser similares a los establecidos con ocasión de la elaboración de la Carta de los Derechos Fundamentales, deberán estar concluidos un año después de su sesión inaugural, sesión celebrada el día 1 de marzo de 2002. El documento final que elabore servirá de punto de partida para los debates de la Conferencia Intergubernamental, que adoptará las decisiones definitivas.

Especialmente significativo es el apartado de la Declaración de Laeken sobre «el camino hacia una Constitución para los ciudadanos europeos», en el que se señala la necesidad de proceder a una simplificación de los cuatro Tratados actuales, sin cambiar su contenido, así como a una posible reorganización de los mismos.

Se cuestiona, asimismo, «si la Carta de Derechos Fundamentales debe integrarse en el Tratado básico y plantearse el tema de la adhesión de la Comunidad Europea al Convenio Europeo para la protección de los derechos humanos».

También se cuestiona si esta simplificación y redistribución no deberían conducir a la adopción de una texto constitucional. Será necesario dar respuesta a cuestiones como cuáles deberían ser los elementos básicos de esa Constitución, cuáles los valores que la Unión profesa, cuáles los derechos fundamentales y los deberes de los ciudadanos, y, en fin, cuáles las relaciones de los Estados miembros dentro de la Unión.

La posibilidad de la adopción de una Constitución europea ha suscitando grandes expectativas a todos los niveles. Como dice Jordi Solé Tura, «poner en marcha una Constitución europea será, sin duda, un paso decisivo para acabar con la tumultuosa historia de nuestra Europa multiforme...No será, sin embargo, un asunto fácil ni rápido porque ni rápido ni fácil es unificar países con trayectorias, lenguas y mentalidades diferentes».

Será preciso determinar claramente el alcance y contenido de lo que debe entenderse por Constitución europea, pues como dice Francisco Rubio Llorente, «no es fácil saber cuál ha de ser el contenido positivo de tal Constitución: lo nuevo que ella ha de aportar a la construcción europea, la razón que se aduce para denominar así un Tratado internacional que mantiene una Unión de la que seguirán siendo «señores» los Estados que la componen».

Estos próximos años se presentan, pues, apasionantes y cargados de incertidumbre. Esperaremos con verdadero interés los trabajos de la Convención presidida por Giscard d’Estaing. La Convención sobre el futuro de la Unión Europea, integrada por 105 miembros –88 hombres y sólo 17 mujeres–, ya ha iniciado su camino y no hay marcha atrás en ese proceso.

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Vocal Asesor del D. Gral. de la Tesosería Gral. de la Seguridad Social

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BIBLIOGRAFÍA

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