STS, 17 de Enero de 2006

PonenteEMILIO FRIAS PONCE
ECLIES:TS:2006:365
Número de Recurso776/2001
ProcedimientoCONTENCIOSO
Fecha de Resolución17 de Enero de 2006
EmisorTribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a diecisiete de Enero de dos mil seis.

Visto por la Sección Segunda de la Sala Tercera del Tribunal Supremo el recurso de casación núm. 776/01, interpuesto por el Ayuntamiento de Aguarón (Zaragoza), representado por la Procuradora Dª María-Luz Albacar Medina, bajo dirección de Letrado, contra la sentencia de la Sección 6ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, de fecha 24 de Noviembre de 2000, recaída en el recurso contencioso-administrativo 1087/98 promovido, a su instancia, contra la Orden del Ministro de Economía y Hacienda de 4 de Marzo de 1998 , por la que se desestima la declaración de nulidad de pleno derecho del procedimiento que dio lugar al acto administrativo de embargo y posterior adjudicación al Estado del monte "El Carbonil" de su propiedad.

Han comparecido, como partes recurridas, la Administración General del Estado, representada y defendida por el Abogado del Estado, y la Diputación General de Aragón, representada y defendida por el Letrado de la Comunidad Autónoma de Aragón.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

En el recurso contencioso-administrativo nº 1087/98, seguido ante la Sala de dicho orden jurisdiccional de la Audiencia Nacional, se dictó sentencia, con fecha 24 de Noviembre de 2000 , cuyo fallo es del siguiente tenor literal: "Fallamos: Desestimar el presente recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal del Ayuntamiento de Aguarón (Zaragoza), confirmando la Resolución del Ministerio de Economía y Hacienda de fecha 4 de Marzo de 1998, a que las presentes actuaciones se contraen, por su conformidad a Derecho. Sin expresa imposición de costas."

SEGUNDO

Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación procesal del Ayuntamiento de Aguarón se preparó recurso de casación y, teniéndose por preparado, se emplazó a las partes para que pudieran hacer uso de derecho ante la Sala, formalizando dicha representación procesal, por escrito presentado el 24 de Febrero de 2001, el recurso de casación, con la súplica de que se dicte sentencia por la que, estimando el recurso, case y anule la sentencia recurrida, por los motivos alegados, y en su lugar dicte otra que estime íntegramente la súplica de la demanda en su día formulada, con revocación del acto administrativo recurrido, la Orden del Ministerio de Economía y Hacienda de 4 de Marzo de 1998, y declaración expresa de que fue nulo de pleno derecho el procedimiento seguido por la Recaudación del Estado mediante el cual se practicó embargo y adjudicó en pública subasta en el año 1924 el Monte El Carbonil del Ayuntamiento de la Villa de Aguarón, por débitos de su contribución, y condene a quien aparezca en dichos procedimientos de apremio como interesados, a estar y pasar por tal declaración, respetando los efectos inherentes, con imposición de las costas de la instancia a las Administraciones codemandadas y sin hacer expresa declaración de las causadas por el presente recurso de casación.

TERCERO

El Abogado del Estado formalizó, con fecha 8 de Julio de 2003, escrito de oposición al recurso de casación, interesando sentencia por la que se desestime en su integridad el mismo con imposición de costas al recurrente.

CUARTO

Por su parte, el Letrado de la Comunidad Autónoma de Aragón, por escrito presentado el 9 de Julio de 2003, suplicó sentencia decretando que es plenamente conforme a Derecho la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional.

QUINTO

Señalada, para votación y fallo, la audiencia del día 11 de Enero de 2006, tuvo lugar en esa fecha el referido acto.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Emilio Frías Ponce, Magistrado de Sala

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

Se impugna en este recurso de casación la sentencia que la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, Sección Sexta, dictó en fecha 24 de Noviembre de 2000, en su recurso contencioso-administrativo núm. 1087/98 , por medio de la cual se desestimó el formulado por el Ayuntamiento de Aguarón, contra la resolución del Ministerio de Economía y Hacienda de 4 de Marzo de 1998, que rechazó la solicitud de nulidad de pleno derecho formulada en 23 de Enero de 1995, por D. Jesús Carlos, en calidad de Alcalde del referido Ayuntamiento, respecto del procedimiento ejecutivo seguido por la Administración de Rentas Públicas de Zaragoza, contra el Ayuntamiento, por débitos de la contribución territorial rústica, que dió lugar al embargo y posterior adjudicación al Estado del monte "El Carbonil", catalogado de utilidad pública y calificado como bien de propios.

SEGUNDO

La petición de nulidad de pleno derecho se fundó básicamente en que los bienes patrimoniales de las Corporaciones Locales eran inembargables según la Orden de 7 de Marzo de 1876, amparándose en el art. 102 de la vigente Ley 30/92 .

La resolución administrativa impugnada rechazó la petición, en primer lugar, por entender que el procedimiento había existido y discurrido por los cauces reglamentarios, siendo correcta la adquisición del monte por el Estado en virtud de la adjudicación en 1928, así como la adquisición del dominio por la Comunidad Autónoma de Aragón en virtud del Real Decreto 1410/1984, de 8 de Febrero , de traspaso de funciones y servicios del Estado a la Comunidad Autónoma de Aragón en materias de conservación de naturaleza, encontrándose, además, protegida la titularidad por los principios de exactitud y veracidad de los asientos registrales, por estar inscrita a favor de la Comunidad Autónoma de Aragón en el Registro de la Propiedad de Daroca. En segundo lugar, porque la revisión sería contraria a lo dispuesto en el art. 106 de la Ley 30/1992, de 26 de Noviembre , de régimen jurídico de las Administraciones Públicas y del procedimiento administrativo común, aplicable subsidiariamente a los procedimientos de revisión en materia tributaria, por cuanto, en razón del tiempo transcurrido desde la inscripción registral del dominio, el Estado habría adquirido la propiedad del monte por prescripción ordinaria y porque, de producirse la revisión solicitada, se dañaría la seguridad jurídica.

Finalmente, la sentencia de instancia también rechazó que se hubiera prescindido del procedimiento administrativo, al entender que resultaba aplicable la vía de apremio a los débitos con la Hacienda Pública contraidos por el Municipio, porque la Ley de Administración y Contabilidad de la Hacienda Pública de 1 de Julio de 1911 no establecía excepción alguna en estos casos, contemplando las Leyes Municipales de 16 de Diciembre de 1876 y de 2 de Octubre de 1987 sólo otras alternativas de pago, pero sin excluir dicha vía de apremio, habiendo quedado derogadas por el Estatuto de 1924, que se remite expresamente a la Ley de 1 de Julio de 1911 , debiendo estarse además a lo dispuesto en la Real Orden de 23 de Septiembre de 1871, en la parte no modificada por la R.O. de 7 de Marzo de 1876, que debe ser aplicada en relación con la Instrucción de apremio de 1900.

Por otra parte, la sentencia recurrida entendió que la pretensión no podía prosperar al haber prescrito el derecho del Ayuntamiento para recuperar la propiedad del monte, porque según el art. 1963 del Código Civil las acciones reales sobre los inmuebles prescriben a los 30 años, habiendo transcurrido aquí muchos más años desde que el Estado adquirió el monte y se inscribió a favor de su titular.

TERCERO

El recurso de casación se basa en dos motivos, formulados ambos al amparo del ar. 88.1d) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. En el primero de dichos motivos, por infracción de las normas del ordenamiento jurídico, se señala como vulnerado el art. 2.3 del Código Civil , por la aplicación retroactiva e indebida de los artículos 564 del Estatuto Municipal de 8 de Marzo de 1924 y 13 del Reglamento de la Hacienda Municipal de 23 de Agosto de 1924 , que permitían exigir a los pueblos por los procedimientos de apremio las deudas no aseguradas con prenda e hipoteca cuando se tratase de cobranza de contribuciones y demás rentas públicas y créditos liquidados a favor de la Hacienda.

Se pone de manifiesto, a estos efectos, que en la fecha en que se produjeron las actuaciones ejecutivas, que versaban sobre la contribución rústica correspondiente a los ejercicios de 1921 a 1923 y primer trimestre de 1924, regía la Ley Municipal de 1877, cuyo art. 143 no permitía el apremio sobre bienes municipales, salvo garantía de prenda o hipoteca, por lo que los débitos debían satisfacerse con cargo a un presupuesto extraordinario salvo convenio con el acreedor, siendo reflejo de este tratamiento la disposición especial 8ª de la Ley de Presupuestos de 9 de Diciembre de 1910 , que autorizaba al Gobierno para concertar con los Ayuntamientos el pago de sus débitos por anualidades.

En el segundo de los motivos, por el mismo cauce procesal, se concreta la infracción en la inaplicación del apartado e) del número 1 del art. 62 de la Ley 30/1992, de 26 de Noviembre , por haberse prescindido total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido, al ser el monte municipal inembargable, por haber sido declarada dehesa boyal 427,50 Has. por Orden de 5 de Marzo de 1874, figurando en su totalidad, 717 Has., en el Catálogo de montes de 1901, sin que puedan operar en este caso los límites a la revisión de oficio previstos en el art. 106 de la Ley 30/92 , y de ahí que se estime improcedente la prescripción apreciada por la sentencia, al ser los bienes comunales imprescriptibles, y no haber transcurrido los 30 años desde que podía entenderse producida la desafectación tácita, una vez en vigor el Reglamento de la Ley de Montes de 1962 .

CUARTO

Debemos comenzar por el análisis del segundo motivo, en cuanto la sentencia recurrida rechaza la procedencia de la acción de nulidad ejercitada, lo que nos obliga a recordar los principios que inspiran la revisión de los actos.

La revisión de los actos administrativos firmes se sitúa entre dos exigencias contrapuestas: el principio de legalidad, que postula la posibilidad de revocar actos cuando se constata su ilegalidad, y el principio de seguridad jurídica, que trata de garantizar que una determinada situación jurídica que se presenta como consolidada no pueda ser alterada en el futuro. El problema que se presenta en estos supuestos es satisfacer dos intereses que son difícilmente conciliables, y la solución no puede ser otra que entender que dichos fines no tienen un valor absoluto.

La única manera de compatibilizar estos derechos es arbitrando un sistema en el que se permita el ejercicio de ambos. De ahí que en la búsqueda del deseable equilibrio el ordenamiento jurídico sólo reconozca la revisión de los actos en concretos supuestos en que la legalidad se ve gravemente afectada y con respeto y observancia de determinadas garantías procedimentales en salvaguardia de la seguridad jurídica, y todo ello limitando en el tiempo el plazo para ejercer la acción, cuando los actos han creado derechos a favor de terceros.

Así, de acuerdo con la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958 , la Administración sólo podía revocar los actos nulos, conforme al art. 109, en ciertos casos, y previo dictamen vinculante del Consejo de Estado, sin plazo temporal alguno, y los actos anulables favorables a los particulares, si infringían manifiestamente el ordenamiento jurídico, también previo dictamen vinculante del Consejo de Estado, dentro del plazo de cuatro años y, en los demás casos, si no había una infracción manifiesta del ordenamiento jurídico, no era posible la revocación sino que era necesaria la declaración de lesividad en el plazo máximo de cuatro años y la posterior impugnación ante la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.

La posterior Ley 30/1992 , en su primera redacción, no cambió el régimen de revisión de los actos nulos, pero sí el de los actos anulables, en cuanto que seguía admitiendo la revisión en el plazo de cuatro años, pero el dictamen del Consejo de Estado no era ya vinculante, manteniendo, finalmente, la reforma de 1999 la revisión de los actos nulos, pero sin que la Administración pueda ya revisar los actos anulables que sean favorables a los particulares, al venir ahora obligada a recurrir a los Tribunales previa declaración de lesividad.

En cuanto a los actos tributarios, la Ley 30/92 estableció en su disposición adicional quinta , que la revisión de actos en la vía administrativa se ajustará a lo dispuesto en los arts. 153 a 171 de la Ley General Tributaria .

La Ley de 1963 se ajustaba en líneas generales al sistema de la Ley de Procedimiento d 1958, pues en su art. 153 regulaba la revisión de los actos incursos en nulidad de pleno derecho y en el art. 154 la revisión por infracción manifiesta de Ley y descubrimiento de elementos de hecho imponible, situación que se ha visto modificada en la nueva Ley General Tributaria de 2003 , en cuanto suprime los supuestos de revisión del antiguo art. 154 , regulando, en cambio, la revocación.

Respecto al plazo para iniciar el procedimiento de declaración de nulidad de pleno derecho, nada estableció el art. 153 de la Ley General Tributaria , pero hay que entender que el art. 106 de la Ley 30/92 resulta aplicable en el ámbito tributario, pues el principio de seguridad jurídica reclama que se ponga un límite que sirve para dar eficacia y consagrar las situaciones existentes.

El art. 106 de la citada Ley 30/92 prevé que las facultades de revisión no podrán ser ejercitadas cuando por prescripción de acciones, por el tiempo transcurrido o por otras circunstancias su ejercicio resulta contrario a la equidad, a la buena fé, al derecho de los particulares o a las leyes.

Ante la redacción de este precepto parece evidente que la decisión última sobre la procedencia o no de la aplicación del art. 106 dependerá del caso concreto y de los bienes jurídicos en juego, comprendiendo el precepto tanto la prescripción tributaria, como la de los derechos y obligaciones originados en el seno de las relaciones entre la Administración y el ciudadano y los derechos adquiridos en las relaciones entre particulares.

QUINTO

En el presente caso son hechos no discutidos los siguientes:

  1. El Ayuntamiento de Aguarón era deudor de la Hacienda Pública por contribución rústica del Monte Carbonil, correspondiente a los años 1921 a 1924.

  2. La Administración de Rentas Públicas de Zaragoza siguió procedimiento de apremio y dictó providencia de embargo y posterior providencia de adjudicación en subasta el día 14 de Marzo de 1925, que afectaba a 427,50 Has., practicándose inscripción en el Registro de la Propiedad el día 3 de Julio de 1925, finca 5008, folio 31, tomo 1062, libro 66 de Aguarón. No consta el momento inicial de las actuaciones de ejecución, que se tramitaron conforme a la Instrucción para el servicio de la recaudación de las contribuciones e impuestos del Estado y el procedimiento contra deudores a la Hacienda Pública, aprobada por R.D. de 26 de Abril de 1900 .

  3. Por Real Orden de 18 de Noviembre de 1930 se incluyó el monte, que tenía una cabida de 717 hectáreas, en el Catálogo de Montes de Utilidad Pública, entrando a formar parte del Patrimonio Forestal del Estado.

  4. Con fecha 15 de Noviembre de 1945 todo el monte fue inscrito de nuevo en el Registro de la Propiedad de Daroca (Zaragoza), a favor del Estado, al tomo 1082, folio 31, finca 5126, en virtud de certificaciones expedidas por el Jefe de la Brigada de Aragón del Patrimonio Forestal del Estado en Zaragoza y el Administrador de Propiedades de la Delegación de Hacienda de Zaragoza, ambas de fecha 3 de Agosto de 1945, en las que se manifestaba que el Estado era dueño de la finca por adjudicación que se le hizo por débitos de contribución del pueblo de Aguarón. Las hectáreas inscritas fueron 717 de cabida y 714 de cabida pública.

  5. Por escritura pública otorgada el 12 de Julio de 1961 se segregó de la finca una porción, quedando reducida la finca matriz a 700 hectáreas.

  6. En virtud del traspaso de la propiedad del monte a la Comunidad Autónoma de Aragón, se practicó en el Registro de la Propiedad la inscripción 2ª de la finca registral 5126, con fecha 3 de Mayo de 1991.

  7. El 23 de Enero de 1995 el Ayuntamiento solicitó la revisión de oficio, a fin de que se declarase la nulidad de pleno derecho del procedimiento seguido y, en consecuencia, "se reponga al Ayuntamiento en la propiedad del monte."

SEXTO

Dada la fecha en que se adjudicó el Monte al Estado, que determinó una primera inscripción a su favor en el Registro de la Propiedad, así como otra posterior inscripción en 1945, la improcedencia del ejercicio de la acción de nulidad, por el tiempo transcurrido entre los actos impugnados y el momento en que se promovió dicha acción, era patente, pues aunque lo que por el Ayuntamiento recurrente se instó fue la revisión de oficio, al amparo del art. 102 de la Ley 30/92 , que señala que las Administraciones Públicas, "en cualquier momento, por iniciativa propia o a solicitud de interesado... declarará de oficio la nulidad de los actos administrativos que hayan puesto fin a la vía administrativa, o que no hayan sido recurridos en plazo, en los supuestos previstos en el art. 62.1", el art. 106 de la propia Ley (antiguo art. 112 de la Ley de 1958 ) como se ha dicho, fija claramente límites, con la finalidad de dar prevalencia al principio de seguridad sobre el de legalidad, concurriendo en el presente caso el supuesto de prescripción de las acciones, pues el Ayuntamiento perdió su derecho sobre el monte en marzo de 1925, cualquiera que fuese su calificación en el momento del inicio del expediente y, por tanto, con independencia del carácter que hubiera ostentado con anterioridad, resultando, asimismo, intrascendente, ante la nueva inscripción de todo el monte en 1945, las dudas que pudieran existir sobre si lo embargado y adquirido en 1925 por la Administración estatal fue la totalidad del monte o sólo una de sus partes, concretamente la que mereció en su día su calificación como dehesa boyal.

El Tribunal Supremo, entre otras, en las sentencias de 11 de Mayo de 1981, 7 de Junio de 1982 y 7 de Mayo de 1992 , no ha dudado en dar prevalencia al principio de seguridad sobre el de legalidad.

Por otra parte, hay que reconocer que no procedía la revisión instada, al no concurrir la causa invocada.

Es cierto que en el supuesto de haberse prescindido total y absolutamente del procedimiento establecido se han de comprender no sólo los casos en que efectivamente se prescinde de todo procedimiento, sino también aquéllos en los que la Administración ha observado un procedimiento, pero no el concreto procedimiento previsto por la ley. Ahora bien, no lo es menos que en este caso se acepta como procedente la instrucción del expediente de apremio contra el Ayuntamiento para hacer efectivas los débitos de contribución rústica, discutiéndose sólo la procedencia del embargo y la posterior enajenación del bien embargado, ante el régimen jurídico que resultaba aplicable a los bienes de propios, cuestión que no encajaba propiamente en la causa que se invocó, al hacer referencia más bien a una infracción de la supuesta normativa aplicable al caso a consecuencia del apremio por contribuciones.

Todo lo anterior determina la necesidad de desestimar el segundo motivo de casación aducido, lo que haría innecesario detenerse en el primero.

SÉPTIMO

No obstante, y por lo que respecta al primer motivo, que también ha de ser desestimado, una atenta lectura de la sentencia de instancia, impide aceptar que la razón por la que se desestima el recurso sea la aplicación al caso del Estatuto Municipal de 8 de Marzo de 1924 , al apoyarse, principalmente, en la Instrucción para el servicio de la Recaudación de las Contribuciones e Impuestos del Estado, aprobada por Real Decreto de 26 de Abril de 1900 , que fue en definitiva la disposición aplicada por la Administración en el expediente que tramitó, y en la Ley de Administración y Contabilidad de la Hacienda Pública de 1 de Julio de 1911 ,

Estas normas concedían eficaces medios al Estado para hacer efectivos los créditos contra los Ayuntamientos deudores.

Así, el art. 7 de la referida Ley de la Hacienda Pública de 1911 , disponía que "los procedimientos para la cobranza, así de contribuciones como de las demás rentas públicas y créditos liquidados a favor de la Hacienda, será sólo administrativos y se ejecutarán por los Agentes de la Administración en la forma que las leyes y reglamentos fiscales determinan.

Por su parte, el art. 109 de la Instrucción de 26 de Abril de 1900 , contemplaba, en su apartado D, la posibilidad del embargo de bienes, si el previo requerimiento de pago no era atendido, no excluyendo a los bienes inmuebles, de no ser posible el embargo de los bienes muebles, de las rentas y derechos que el Ayuntamiento tuviera presupuestado o de la existencia de metálico en sus cajas.

No cabe apreciar, pues, la infracción que se imputa a la sentencia, desde el momento que se atuvo al procedimiento entonces vigente, por considerar que el Monte El Carbonil podía ser objeto de embargo, por débitos de la contribución.

OCTAVO

Desestimado el recurso, procede imponer las costas a la parte recurrente, de conformidad con lo dispuesto en el art. 139.2 de la Ley Jurisdiccional .

Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey y en el ejercicio de la potestad de juzgar que, emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución.

FALLAMOS

Que debemos declarar y declaramos no haber lugar al recurso de casación interpuesto por la representación procesal del Ayuntamiento de Aguarón contra la sentencia dictada el 24 de Noviembre de 2000 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, Sección Sexta, en el recurso 1087/1998, con imposición a la parte recurrente de las costas causadas en el recurso.

Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . Rafael Fernández Montalvo Manuel Garzón Herrero Juan Gonzalo Martínez Micó Emilio Frías Ponce Jaime Rouanet Moscardó PUBLICACION.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, D. EMILIO FRÍAS PONCE, hallándose celebrando audiencia pública, ante mí, el Secretario. Certifico.

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