El impuesto sobre solares. Su implantacion en la comunidad autonoma de Extremadura
| Autor | Rosa Galapero Flores |
| Cargo | Profesora Titular E.U. de Derecho Financiero y Tributario de la Universidad de Extremadura Doctora en Derecho |
| Páginas | 247-274 |
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INTRODUCCION
En este trabajo vamos a analizar la relación existente entre el fenómeno urbanístico y la fiscalidad, esto es, si es posible mediante el establecimiento de medidas fiscales que tienen como objeto de imposición el patrimonio incentivar a los propietarios de los terrenos que reúnen determinadas características, para que procedan a la construcción de los mismos; hasta qué punto las medidas fiscales pueden servir de elemento dinamizador del fenómeno urbanístico de una población. Centrando nuestro estudio en el ámbito de la Comunidad Autónoma de Extremadura, que recientemente ha establecido un impuesto que tipifica como contribuyentes a los titulares de los elementos patrimoniales, en concreto terrenos y solares con edificaciones ruinosas, cuya titularidad sujeta a imposición.
Estudiar una materia que afecte al ámbito de imposición de las Comunidades Autónomas implica desarrollar muchas de las bases de partida como son, entre otras: el poder tributario de las Comunidades Autónomas; los límites de este poder; su marco constitucional; los principios que afectan a la financiación autonómica; la gestión tributaria autonómica, y, en definitiva, todo el conjunto de cuestiones que conciernen a la financiación de estos entes territoriales y a los grandes interrogantes que existen en la actualidad al respecto, todo ello ha sido estudiado por los distintos autores que integran la mejor doctrina que ha analizado esta materia y que sería imposible, por interminable, citar aquí. Para evitar la dispersión y no adentrarnos en cuestiones que desbordarían la finalidad de este trabajo, hemos creído conveniente delimitarlo en el siguiente sentido, puesto que estamos ante un tributo propio instaurado por la Comunidad Autónoma de Extremadura, partimos del estudio de los tributos propios, dentro de los cuales incluimos el Impuesto sobre solares. Analizamos a continuación, la legislación aplicable en el ámbito de la Comunidad extremeña, constituida por la Ley 9/1998, de 26 de junio, del Impuesto sobre el suelo sin edificar y edificaciones ruinosas y el Reglamento desarrollo, aprobado mediante Decreto 22/2001, de 5 de febrero, por el que se aprueba el Reglamento del Impuesto sobre el suelo sin edificar y edificaciones ruinosas. Nos detenemos de forma especial en los elementos esenciales que configuran el tributo objeto de estudio.
Y terminamos este trabajo explicando el carácter extrafiscal del mismo, tal y como establece el artículo 1 del Decreto 22/2001, de 5 de febrero, por el que se aprueba el Reglamento del Impuesto sobre el suelo sin edificar y edificaciones ruinosas.
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TRIBUTOS PROPIOS DE LAS COMUNIDADES AUTONOMAS
La autonomía financiera de las Comunidades Autónomas está reconocida en la Constitución Española, que señala que estos entes territoriales regionales pueden establecer y exigir tributos de acuerdo con la Constitución y las Leyes, dando así cumplimiento a las posibilidades de gestionar sus propios recursos, dentro de los cuales se encuentran los tributos propios, (arts. 133.2 y 157.1).
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Respecto a la autonomía financiera de las CC.AA., la sentencia del Tribunal Constitucional 289/2000, de 30 de noviembre, que declara la inconstitucionalidad del Impuesto Balear sobre instalaciones que inciden en el medio ambiente, reconoce en su Fundamento Jurídico 3.º a esta autonomía «como instrumento indispensable para la consecución de la autonomía política, implica tanto la capacidad de las Comunidades Autónomas para establecer y exigir sus propios tributos como su aptitud para acceder a un sistema adecuado —en términos de suficiencia— de ingresos, de acuerdo con los artículos 133.2 y 157.1 C.E. La autonomía financiera de los entes territoriales va, entonces, estrechamente ligada a su suficiencia financiera, por cuanto exige la plena disposición de medios financieros para poder ejercer, sin condicionamientos indebidos y en toda su extensión, las funciones que legalmente les han sido encomendadas; es decir, para posibilitar y garantizar el ejercicio de la autonomía constitucionalmente reconocida en los artículos 137 y 156 C.E.». Señalando a continuación: «Es cierto que la autonomía financiera ha venido configurándose desde sus orígenes más por relación a la vertiente del gasto, que con relación al ingreso —como capacidad para articular un sistema suficiente de ingresos— (SS.T.C. 13/1992, de 6 de febrero, F.J. 7, y 104/2000, de 13 de abril, F.J. 4); por ello, es evidente que el sistema de financiación de las Comunidades Autónomas se ha venido articulando desde la óptica de unas Haciendas territoriales de transferencia en las que el grueso de sus ingresos procedían del Presupuesto estatal, a través del porcentaje de participación en los ingresos del Estado (SS.T.C. 13/1992, de 6 de febrero, F.J. 7, y 68/1996, de 18 de abril, F.J. 10). No obstante, no cabe duda alguna de que en los últimos años se ha pasado de una concepción del sistema de financiación autonómica como algo pendiente o subordinado a los Presupuestos Generales del Estado, a una concepción del sistema presidida por el principio de «corresponsabilidad fiscal» y conectada, no sólo con la participación en los ingresos del Estado, sino también y de forma fundamental, de la capacidad del sistema tributario para generar un sistema propio de recursos como fuente principal de los ingresos de Derecho público. Basta con acudir al último modelo de financiación, correspondiente al quinquenio 1997-2001 (con la consiguiente modificación de la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de Financiación de las Comunidades Autónomas, por la Ley Orgánica 3/1996, de 27 de diciembre; y con la aprobación de la nueva Ley 14/1996, de 30 de diciembre, de Cesión de Tributos del Estado a las Comunidades Autónomas), para comprobar cómo se ha puesto de manifiesto la voluntad del legislador estatal de estructurar un nuevo sistema de financiación menos dependiente de las transferencias estatales y más condicionado a una nueva estructura del sistema tributario que haga a las Comunidades Autónomas «corresponsables» del mismo (dicha intención ya venía manifestada en los «Acuerdos para el desarrollo del sistema de financiación de las Comunidades Autónomas del quinquenio 1992-1996», aprobados por el Consejo de Política Fiscal y Financiera el día 7 de octubre de 1993). Concepto éste el de la «corresponsabilidad fiscal», que no sólo constituye la idea fundamental de dicho modelo sino que además se erige en el objetivo a conseguir en los futuros modelos de financiación. En este sentido se ha manifestado la Exposición de Motivos de la Ley 14/1996 citada donde se proclama que «a partir de estos momentos se inicia una nueva etapa en la evolución histórica del régimen de cesión de tributos del Estado a las Comunidades Autónomas, presidida por el principio de corresponsabilidad fiscal efectiva».
Pero a pesar de este reconocimiento constitucional, en virtud del artículo 6.2 de la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de Financiación de las Comunidades Autónomas (L.O.F.C.A.), los tributos propios creados por las Comunidades Autónomas no podrán recaer sobre hechos imponibles gravados por el Estado. Por tanto, para que no se produzca la incompatibilidad entre la Hacienda Estatal y la Autonómica, debemos determinar el significado que hay que otorgar a la locución «hecho imponible»; podemos traer aquí los razonamientos que ya realizara CHECA GONZÁLEZ (1), en su comentario a la sentencia del Tribunal Constitucional 37/1987, de 26 de marzo, donde señala que la doctrina que sienta el Tribunal Constitucional es de gran trascendencia para el poder tributario regional, puesto que distingue claramente entre hecho imponible y materia imponible del tributo, porque «mientras que “por materia imponible u objeto del tributo debe entenderse toda fuente de riqueza, renta o cualquier otro elemento de la actividad económica que el legislador decida someter a imposición, realidad que pertenece al plano de lo fáctico”, el hecho imponible, por el contrario, “es un concepto jurídico”, por lo que es posible que “en relación con una misma materia impositiva, el legislador pueda seleccionar distintas circunstancias que den lugar a otros tantos hechos imponibles, determinantes a su vez de figuras tributarias diferentes”». Y en el mismo sentido en el F.J. 4.º de la sentencia T.C. 289/2000 que declara que «el alcance del concepto de materia imponible, es más amplio que el de hecho imponible al que se refiere el apartado 2 del artículo 6 L.O.F.C.A.».
Lo que implica, de acuerdo con el autor citado, que se abren las posibilidades para las Comunidades Autónomas de crear tributos propios porque de identificar el hecho imponible con la materia imponible, se verían muy disminuidas las opciones de creación tributos propios para las Comunidades Autónomas.
Por tanto, según obra en el F.J. 4º de la sentencia T.C. 289/2000, «lo que el artículo 6.2 prohibe, en sus propios términos, es la duplicidad de hechos imponibles, estrictamente» [S.T.C. 37/1987, F.J. 14; y en términos similares S.T.C. 186/1993, F.J. 4.c)]. Es decir, la prohibición de doble imposición en él contenida atiende al presupuesto adoptado como hecho imponible y no a la realidad o materia imponible que le sirve de base».
Siguiendo con el contenido del artículo 6 de la L.O.F.C.A., el apartado 3 del mismo precepto indica que estos entes territoriales podrán establecer y gestionar tributos sobre las materias que la legislación de Régimen Local reserve a las Corporaciones Locales en los supuestos que dicha legislación lo prevea y en los términos que la misma contemple. Y en este sentido, la Disposición Adicional quinta de la Ley 39/1998, de 28 de diciembre, reguladora de las Haciendas Locales otorga en su apartado 1 a las Comunidades Autónomas la posibilidad de establecer y exigir un impuesto sobre la materia imponible gravada por el Impuesto sobre Vehículos de Tracción Mecánica. Tomando como base la infracción de este precepto se ha declarado por parte del Tribunal...
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