La situación de las finanzas locales y sus perspectivas

AutorFernando Garcia Rubio
Cargo del AutorUniversidad Rey Juan Carlos
Páginas271-298

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I Criterios Generales

Como ya hemos podido precisar en momentos anteriores una de las principales reivindicaciones de las Entidades Locales, de las fuerzas políticas municipalistas y en general un principio esencial para el funcionamiento de una organización administrativa es el de los recursos económicos, esto es el modelo económico y financiero de las entidades locales. Debemos señalar que pese a encontrarnos ante una materia esencialmente de competencia autonómica como son los pactos locales autonómicos, esto es el traspaso mediante transferencias, delegaciones o encomienda de gestión de competencias de titularidad autonómica a las Entidades Locales. Debemos señalar que la correcta prestación de un servicio implica el desempeño de la competencia y como es lógico la financiación necesaria de ese servicio y actividad administrativa y la financiación local corresponde conforme establece el art. 149.1 decimoctava del texto constitucional y el art. 131 de la Carta Magna igualmente a competencias de carácter exclusivas en cuanto a la legislación por parte del Estado, de las Cortes Generales.

Esa competencia se concreta en la actualidad en la Ley 39/1988, de 28 de diciembre reguladora de las Haciendas Locales, que a juicio de gran parte del mundo municipal, de la doctrina y de las fuerzas políticas es bastante perceptible de mejora puesto que no establece mecanismos para la suficiencia financiera de las entidades locales, máxime si se pretende avanzar en un proceso descentralizador concretando el principio constitucional establecido en el art. 142 de la Carta Magna sobre autonomía y suficiencia financiera que deben regir a las haciendas locales.

En esa línea debemos señalar que existe un amplio consenso político y social para abordar la reforma de la citada legislación1, no sólo por que en el

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año 2003 se acaba el quinquenio de financiación de las entidades locales establecido en el actual modelo para la financiación y sobre todo de la participación de ingresos del Estado, sino porque toda reforma general de la estructura territorial que implicaría la consecución del pacto local autonómico debe de estar unida a la dotación de medios adecuados, puesto que como hemos señalado anteriormente uno de los 3 pilares esenciales de una organización, sino el más importante es el de la financiación los medios económicos concretados a través de los recursos necesarios para cada presupuesto de la entidad local correspondiente.

En este sentido debemos señalar que el Gobierno y la FEMP fijaron el día 16 de mayo de 20012los criterios para la negociación de un nuevo modelo de financiación de las haciendas locales, en la reunión en que participaban los Secretarios de Estado de Hacienda y Organización Territorial del Estado junto con el Presidente de la Comisión de Haciendas Locales y el Vicepresidente de la citada comisión que desarrollaron los acuerdos básicos adoptados en la reunión celebrada el 25 de abril del citado año entre los Ministros de Hacienda y AA.PP y una delegación de la FEMP encabezada por la Presidenta de la citada entidad, en la que se acordó el inicio del diálogo para alcanzar un nuevo modelo de financiación local.

En el acuerdo del día 16 de mayo se estableció la constitución de un grupo de trabajo multidisciplinar integrado por técnicos de la Administración General del Estado y de las Corporaciones Locales en el que también participarán especialistas de Universidades y de la empresa privada que tendrá como objetivo la revisión y el análisis del sistema actual e indagar sobre las líneas de reforma del sistema vigente. Este grupo constituido en el mes de junio entregó un informe en noviembre de 2001 iniciándose el periodo de negociación que se aprobó en primavera de 2002 a través de un acuerdo entre la FEMP y el Gobierno, tramitándose la Ley 51/2002, de 27 de diciembre, sobre reforma de la Ley de Haciendas Locales.Pero para abordar una reforma de las haciendas locales en el marco de una nueva relación entre las entidades locales y las CC.AA dentro de una estructura territorial del Estado más acorde con las necesidades del nuevo siglo debemos de previamente analizar el actual sistema de financiación local y más tarde su relación con las CC.AA. Así en primer lugar debemos señalar que el reparto de la financiación de las di-

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versas administraciones públicas en España es claramente discriminatorio para las entidades locales puesto que las entidades locales tan sólo participan del 12,08% según unas fuentes, otras lo remiten al 11,58 % y las más optimistas señalan que gestionan un 12,63% total del gasto público, mientras que las CC.AA participan entre un 34 y un 35% del total del gasto público nacional correspondiendo el resto al Estado más del 50%.3

En esas cifras debemos señalar que el Estado se aproxima claramente al famoso objetivo del 50% mientras que las entidades locales están muy lejanas al 25% que se establecía como deseable de porcentaje de participación en el total del gasto público y las CC.AA sobrepasan ampliamente ese 25% que sería la cifra ideal en un reparto de la financiación de 50-25 - 25. Falta por tanto una reforma con profundidad del sistema de financiación de las entidades locales como el que por contrario ha tenido lugar para las CC.AA, que desde el primer modelo de financiación de éstas constituido por la Ley Orgánica de Financiación de las CC.AA y la Ley de Cesión de Tributos han ido progresivamente aumentando en cuanto a su cuantía sus fuentes de financiación con nuevos tributos, tasas cesiones totales o parciales de los tributos, (especial-mente impuestos estatales y lo que es más importante ya con el último mode-lo de financiación ahora en proceso de revisión recientemente acordado en el Consejo de Política Fiscal y Financiera en julio de 2001 han obtenido la capacidad normativa sobre los tramos de imposición que han decidido.

Recordemos que el IRPF han pasado de no participar en éste las CC.AA a gestionar el 15% de éste o el 30% en el modelo actual con capacidad normativa sobre la citada parte cedida en la gestión por parte del Estado.

Es por tanto evidente en la línea avanzada anteriormente de desarrollo de la estructura territorial del Estado entre entidades de carácter igual en cuanto a su naturaleza no así en cuanto a sus funciones de CC.AA, Entidades Locales y Administración General del Estado de avanzar en esta segunda descentralización y por lo tanto una reforma de financiación indispensable para la concreción del Pacto Local que si bien no devolverá a los ayuntamientos la opulencia que gozaron en los siglos XIV y XV en los cuales los presupuestos del Reino dependían de los subsidios votados en las Cortes por los representantes de las ciudades fundamentalmente. Pero que si al menos debe posibilitar el correcto funcionamiento de las entidades locales conforme a los principios del art. 31.2

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de la Constitución y de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común sobre eficacia y eficiencia.Con carácter previo al análisis de las peculiaridades del sistema local de ingresos debemos señalar que en la actualidad existen unos 8.100 ayuntamientos en España de los cuales 6.951 tienen menos de 5.000 habitantes, hay 1.031 de dichos ayuntamientos que tienen entre 5.000 y 50.000 habitantes y con más de 50.000 habitantes existen 114 municipios.4Dentro de esta heterogeneidad de tramos poblacionales que corresponden lógicamente a diversos problemas administrativos de las instituciones que soportan esas poblaciones debemos señalar el primero de los problemas que gravitan sobre financiación local al existir una generalidad del sistema impositivo aunque en líneas generales que implica una disfuncionalidad absoluta del sistema.

Por ejemplo debemos de señalar, que es incomprensiblemente superior la liquidación de participación en los Tributos del Estado del ejercicio de 1998 la cuota media percibida por los Ayuntamientos comprendidos entre 25.000 y 50.000 habitantes sobre la de los que se encuentran entre 50.000 y 100.000 habitantes. Primándose por tanto los ingresos de municipios con menos de 50.000 habitantes y por último y a excepción de la singularidad del sistema de participación en tributos del Estado que se regula en la actual Ley de Haciendas Locales no se contempla un régimen peculiar de los grandes municipios en cuanto a su financiación, por ejemplo en las 6 grandes ciudades españolas más importantes que son superiores en sus presupuestos al de alguna Comunidad Autónoma y en el caso de Barcelona debemos de señalar que su presupuesto es superior al de 4 Comunidades Autónomas y el de Madrid al de 8 comunidades autónomas.

Junto a estas singularidades los ayuntamientos por los tramos poblacionales fundamentalmente y los problemas que generan los distintos volúmenes de población, inmigración, recogida y tratamiento de residuos sólidos, etc, debemos añadir la existencia de otras entidades locales de singular importancia como son las diputaciones provinciales y los consejos y cabildos insulares consagrados constitucionalmente y otras entidades locales de ámbito territorial diferenciado y no consagrado por la Ley de Bases más que en su remisión a la legislación autonómica como son las comarcas, las áreas metropolitanas y las entidades de ámbito territorial inferior al municipio.

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En primer lugar debemos destacar a las diputaciones provinciales puesto que una reforma integral de la financiación local especialmente en la anunciada supresión del Impuesto de Actividades Económicas les afectará singularmente puesto que una de las vías más importantes de financiación de las diputaciones se obtiene mediante el recargo sobre el citado Impuesto de Actividades Econó-mica.

Así continuando con el análisis general en España los recursos propios de los municipios...

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