Los sistemas de garantía de ingresos mínimos: desde los complementos por mínimos hasta los sistemas de rentas básicas. los niveles asistenciales de protección

AutorDolores Carrillo Márquez
Páginas194-210

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El llamado13sistema de garantía de ingresos mínimos está formado a su vez por un conglomerado de programas, amplio y complejo, creados para

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apoyar económicamente en las situaciones de necesidad más extremas. Desgraciadamente, se trata de un conjunto, entendido como suma, pero no como un todo integrado, muy variado en programas, colectivos y territorios.

Es precisamente, esa formación por aluvión, que ha surgido con diferentes lógicas de protección en función del colectivo, y esa falta de lógica común y de integración la que determinan su escasa eficacia y equidad a la hora de dispensar protección a la población precisamente con mayor necesidad de prestaciones de mínimo vital de supervivencia.

Entre estos programas podemos diferenciar:

- los complementos por mínimos del sistema de Seguridad Social que tienen por objeto complementar las pensiones contributivas de jubilación e invalidez que no alcanzan el mínimo de pensiones, de ahí su carácter de garantía de ingresos mínimos;

- los complementos de la LISMI;

- los subsidios asistenciales de desempleo;

- la renta activa de inserción;

- las rentas mínimas de inserción, con diferentes denominaciones.

En todo caso, podemos identificar como lógica común la naturaleza asistencial de la protección a dispensar en todos ellos, pues aun tratándose, como veremos, algunos de esos programas de extensión o reforzamiento de las prestaciones del sistema del Seguridad Social, lo son de la modalidad asistencial del sistema, esto es, de cobertura de situaciones de necesidad por falta de ingresos mínimos y al margen del nivel contributivo o profesional.

Sin embargo, siguiendo en este punto a Laparra, las diferencias en el trato de las situaciones de necesidad entre unos y otros programas es muy diferente, especialmente en dos aspectos: en el control del cumplimiento de los requisitos por los perceptores y, en segundo lugar, en la conciencia de su percepción por parte del beneficiario.

Por ejemplo, los complementos por mínimos de pensiones tienden a cubrir prácticamente la totalidad de su demanda potencial, con una consideración de la unidad familiar limitada -sólo cónyuges- y el nivel de control sobre la situación de los perceptores es extremadamente laxo, hasta tal punto que la mayoría de los pensionistas de la Seguridad Social con Complemento

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de Mínimos no se entera de que lo cobra ni lo distingue de la parte de su pensión por la que efectivamente cotizó14.

Siguiendo también a Laparra, los subsidios asistenciales por desempleo sitúan a los perceptores en una situación claramente más incómoda, esto es, sujetos a obligaciones más o menos estrictas según las modalidades, más claramente en la Renta Activa, y su nivel de cobertura es más reducido: sólo una parte de los desempleados sin prestación contributiva lo reciben15.

Tanto los complementos por mínimos, cuanto los subsidios por desempleo o las rentas activas, cuentan con controles; sin embargo, las rentas mínimas de las comunidades autónomas presentan unos requisitos de acceso y controles disuasorios mucho más férreos a la vez que diversos en función del lugar en el que se soliciten, lo que determina que su extensión entre los posibles beneficiarios necesitados de cobertura sea muy limitada y escasa, alcanzando así a una reducida proporción de los hogares que las necesitarían.

En cuanto a los requisitos para el acceso a cada uno de estos subsistemas de garantía de ingresos, ya existen diferencias desde el mismo concepto de requisitos aparentemente comunes para su determinación, como por ejemplo, lo que haya de entenderse por unidad familiar de convivencia para el límite de ingresos, pues cuantas más relaciones de parentesco sean consideradas como parte de la unidad familiar mayores dificultades habrá para acceder a la protección. Así, por ejemplo en los complementos por mínimos, únicamente computan para el límite los ingresos de los cónyuges; en cambio, en las rentas mínimas de las CCAA, incluyen para el límite los ingresos de todos los convivientes, de forma que se multiplican las posibilidades de quedar excluidos del programa al excederse el límite de ingresos conjunto.

Como puede apreciarse en las diferencias señaladas, las prestaciones de garantía de ingresos mínimos provienen de sistemas de ayudas creados "por aluvión", sin interacción o relación entre ellos, y por tanto escasamente eficaces o eficientes de cara a garantizar la equidad en la protección. Se han ido construyendo sin criterios homogéneos en la definición de las situaciones de necesidad, sin control en el modo en que se complementan distintas

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prestaciones en los mismos hogares, y sin los mínimos mecanismos de traspaso de un programa a otro.

Como señalara Rodríguez Cabero16el sistema de rentas mínimas es la consecuencia de tres lógicas que interactúan de manera desigual: la lógica de la necesidad que tiende a una cobertura universal de baja intensidad protectora, la lógica laboral de la Seguridad Social que selecciona la protección en función del grado de integración laboral y la lógica institucional que produce diferentes niveles protectores según se trate de la Seguridad Social, el Estado o las Comunidades Autónomas.

La necesidad de que los diferentes sistemas de protección puedan identificar y proteger las situaciones de necesidad más acuciantes, las propias de estos sistemas de garantía, que son la última red, reclaman reformas que permitan articular e integrar los distintos subsistemas y ayudas dentro de una lógica más coherente e interrelacionada.

2.1. Los complementos por mínimos

Los complementos por mínimos están diseñados17para que todos los ciudadanos con derecho a una pensión contributiva del Sistema de Seguridad Social alcancen la cuantía mínima que cada año se establezca para las pensiones en la Ley de Presupuestos y en el Decreto de Revalorización de pensiones, cuando de su cotización previa al sistema no fuese posible alcanzar la citada cuantía (art. 50 TRLGSS)18; tienen por tanto finalidad

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asistencial aunque no constituyen partidas asistenciales o no contributivas, no pertenecen a la asistencia social interna al sistema de Seguridad Social, sino al nivel contributivo, pues son prestaciones de naturaleza jurídica híbrida19, ya que tienen como presupuestos para su existencia el previo reconocimiento de una prestación contributiva del sistema. O en palabras de Fernández Orrico, se otorgan indisolublemente unidas con la pensión contributiva que le corresponda al beneficiario y en ese sentido, la pensión mínima, en parte es de naturaleza contributiva y en parte es de tipo asistencial, produciéndose de ese modo una mixtificación de la misma, al confluir en ella dos técnicas diferentes de protección20.

Estamos pues ante un complemento de naturaleza asistencial, a fin de cubrir una cuantía que se entiende como mínimo de subsistencia en una pensión contributiva, o en palabras del Tribunal Supremo: su finalidad no es otra que la de garantizar a sus perceptores unos ingresos suficientes para sobrevivir con un mínimo de dignidad, haciendo realidad la exigencia que en tal sentido se mantiene en el art. 41 CE. En definitiva, la regulación de las pensiones mínimas debe articularse de tal forma que la solidaridad y la redistribución que las mismas encierran puedan encaminarse hacia los fines para las que fueron establecidas, es decir, la compensación de ingresos en favor de pensionistas con pensiones bajas y reducido nivel de renta21.

Los requisitos son22:

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- Tener reconocida una pensión cuya cuantía no alcance la cantidad mínima que se establece anualmente para cada caso.

- No percibir rendimientos del trabajo, del capital o de cualquier otra fuente. En caso de percibirlos, éstos no pueden exceder de la cuantía que anualmente establezca la correspondiente Ley de Presupuestos Generales del Estado.

- Residir en territorio español, sin perjuicio de lo que al respecto establezca la normativa internacional aplicable.

En el reconocimiento de complementos por mínimos en los últimos años se han producido, sin embargo algunas disfunciones. La más significativa consiste en que en la composición del gasto en pensiones de jubilación el 5,97% es debido a los complementos por mínimos (respecto del conjunto de pensiones los complementos representan el 7,81 %). Esto supone que en el año 2012, el 26,72% de todas las pensiones de jubilación reciben complementos por mínimos (respecto del conjunto de todas las pensiones es del 27,75%).

Se constata una clara asistencialización del sistema, ya que sin esos complementos ese porcentaje de pensiones tendrían una cuantía tan baja que las situaría por debajo del límite de subsistencia. Es cierto que se trata de un síntoma de solidaridad interna del sistema, aunque también requiere de reflexión cuando estamos hablando de un complemento a pensiones contributivas.

Hay otro hecho constatable en los porcentajes anteriores que también requieren reflexión: el 41% de los autónomos perciben complementos por mínimos frente al 21% de los trabajadores asalariados. Este dato trae a la memoria el pretendido reforzamiento de la contributividad el sistema de Seguridad Social que defiende el Pacto de Toledo, y una de las vías de refuerzo podría ser el incremento de las bases de cotización mínima de los trabajadores autónomos, pues al hecho del importante porcentaje de complementos por mínimos de las pensiones de este colectivo hay que unir que la cuantía de las pensiones de jubilación que perciben es inferior a las de los trabajadores por cuenta ajena. Estas medidas permitirían una mejor tasa de reposición de sus pensiones y un mejor reparto de los complementos por mínimos.

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2.2. Las rentas activas de inserción

El Programa de Renta...

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