Los sistemas de expropiación y cooperación en la LOUA
| Autor | José Zamorano Wisness |
| Cargo | Gerente Municipal de Urbanismo de Huelva |
LA EXPROPIACIÓN FORZOSA POR RAZÓN DEL URBANISMO
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LEGISLACIÓN APLICABLE
A modo de introducción, unas notas sobre la normativa de aplicación a la expropiación forzosa por razón de urbanismo:
? Ley 6/1998, de 14 de abril, títulos III ?dedicado a las valoraciones? y IV ?dedicado a regular los perfiles de la institución de la expropiación?. Destacar el art. 34 que configura la expropiación por razón de urbanismo, en base a dos criterios, a saber: aquella que procede de los fines previstos en la legislación urbanística y aquella que tiene por objeto reaccionar contra en incumplimiento de la función social de la propiedad.
? Texto refundido 1/1992, de 26 de junio, o los jirones que de él quedan, tras la cura de adelgazamiento a que le sometieron la sentencia del Tribunal Constitucional 61/1997, y la disposición derogatoria de la Ley 6/1998. En relación con nuestra materia los arts. 210 a 214 y 222 y 224.
? Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía.
? Real Decreto 1093/1997, de 4 de julio, por el que se aprueba el Reglamento sobre inscripción en el Registro de la Propiedad de actos de naturaleza urbanística.
? Con carácter supletorio para las cuestiones no reguladas por la legislación anterior sigue siendo de aplicación el Texto refundido de la Ley del Suelo de 1976.
? Por último y con el mismo carácter supletorio son de aplicación la Ley de Expropiación forzosa de 16 de diciembre de 1954 y su Reglamento de 1957.
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CLASES DE EXPROPIACIONES URBANÍSTICAS
La LOUA, en su artículo 160, ha optado por seguir el precedente de la LS 92 estableciendo una relación de las distintas formas de expropiación que puedan darse por razones de urbanismo. Esta clasificación la voy a agrupar, siguiendo al profesor Jiménez Blanco1, en cinco grupos:
a) Obtención de espacios públicos, dentro de este grupo se incluye el supuesto contemplado en la
letra B), es decir, terrenos destinados a dotaciones, siempre que los mismos no deban ser objeto del deber de cesión obligatoria y gratuita, supuesto más que improbable, o por existir necesidad urgente de anticipar su adquisición, para este supuesto la legislación básica del estado contempla la posibilidad de ocupación temporal con la correspondiente indemnización ?art. 204 texto refundido de 1992?. Amplia, la LOUA, los efectos de la expropiación a los terrenos colindantes necesarios para implantar la dotación o que resulten especialmente beneficiados por tales obras. El primer apartado de esta ampliación no se entiende muy bien, pues si son necesarios para la dotación deben ser incluidos por ser el objeto material de la expropiación. De mayor importancia me parece el segundo supuesto, cuya justificación, a mi juicio debemos buscarla en el art. 47 de la CE, en la medida que establece el principio que la comunidad participará en las plusvalías generadas por el urbanismo, parece lógico que si unos terrenos se ven «especialmente» beneficiados como consecuencia de una obra pública, sea la colectividad quien reciba esos beneficios y no los particulares, que nada hicieron para obtenerlos.
Apartado G), la aprobación de proyectos de obras ordinarias, parece suponer la ampliación de la expropiación urbanística a obras que en principio no tienen que estar previstas en los planes.
b) Obtención por la administración de las plusvalías generadas por el urbanismo. En este grupo se incluyen los supuestos de la letra A, la determinación de la expropiación como sistema de actuación, regulado en los arts. 114 a 122 de la LOUA. Y, la letra C), la adquisición para su incorporación a los patrimonios públicos del suelo, regulados en los arts. título III de la Ley.
c) Expropiación sanción. Son aquellas expropiaciones que tienen su fundamento en un incumplimiento por parte de los propietarios de sus deberes urbanísticos, en definitiva en el incumplimiento de la función social de la propiedad (art. 33 CE y art. 34 Ley 6/98 ?citada?). Se regulan en la letra D) en tres apartados que contemplan:
? La realización de actos de parcelación o reparcelación, uso o edificación constitutivos de infracción urbanística grave.
? La inobservancia de plazos fijados para la formulación o tramitación del instrumento de planeamiento o para la ejecución total de éste o de alguna fase en que aquella haya quedado dividida.
? La inobservancia de los deberes legalmente exigibles de conservación y rehabilitación de los inmuebles.
La letra F) contempla por su lado otro supuesto de incumplimiento, el deber de edificar.
d) Construcción de viviendas de protección oficial u otros regímenes de protección pública, supuesto contemplado en la letra H).
e) Un último grupo, lo constituye, la situación legal de fuera de ordenación. Supuesto regulado en la letra E), que a mi juicio no podemos incardinar, entre aquellos cuya justificación estaba en el incumplimiento de obligaciones legales, por cuanto el supuesto típico de edificación fuera de ordenación es el construido conforme a las previsiones de un plan que un planeamiento posterior declara disconforme con su ordenación. La definición de «fuera de ordenación», se
remite a la disposición adicional primera de la Ley, que amplia el supuesto no sólo a las edificaciones, sino también a construcciones e instalaciones. Igualmente regula este precepto las obras autorizable en las edificaciones fuera de ordenación, regulación que básicamente sigue a su precedente normativo, art. 137 LS 92, de acuerdo con la interpretación que del mismo vino haciendo la jurisprudencia del T.S., véase por todas la sentencia de 7 de febrero de 1986 (RA 1420).
De los distintos supuestos expropiatorios regulados en el artículo 160 LOUA voy a centrarme en dos: la expropiación sanción, dentro de ésta en la determinada por el incumplimiento de los plazos para la ejecución del planeamiento y para la edificación, por entender que son los más importantes y aquellos que con mayor frecuencia se producen en la realidad, y, la expropiación sistemática o la expropiación como sistema de ejecución, por ser el tema propuesto por los organizadores de las jornadas.
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EXPROPIACIÓN SANCIÓN
Como ya hemos visto es aquella que se desencadena como consecuencia de una actividad o inactividad del propietario del suelo, que supone, en definitiva, un incumplimiento de sus deberes urbanísticos.
El primer problema con el que nos encontramos es la existencia de plazos para la edificación o para la gestión del planea-miento, la LOUA por un lado ha evitado fijar con carácter general estos plazos, apartándose de su precedente legislativo. Remitiendo para la fijación de los mismos al planeamiento municipal, así el art. 18.3, establece que los planes generales contendrán el plazo para «la ejecución de áreas o sectores para los que se haya establecido una ordenación detallada, así como el de edificación de los solares sitos en el centro histórico». Y, para el supuesto que el plan no haya realizado está determinación, el municipio podrá realizarla por el procedimiento de delimitación de unidades de ejecución (art. 88 LOUA).
Una cuestión distinta será como deban ser esos plazos, una planificación excesivamente rígida estableciendo, incluso, un orden preferencial en que deban desarrollarse los sectores supone un control, a mi juicio, excesivo sobre la actividad urbanística y sobre el sector económico que ordena. Encontrando como inconveniente principal, las limitaciones que la planificación en si tiene, tanto desde el punto de vista económico, como jurídico. Desde el punto de vista económico, la rigidez de la planificación frente a la mayor flexibilidad del mercado, puede y con cierta frecuencia produce efectos perversos, contrario al que pretendíamos conseguir: defecto de oferta y consecuentemente incremento del precio. Desde el punto de vista jurídico, dos principios constitucionales pugnan en esta cuestión: por un lado el reconocimiento de la libertad de empresa (art. 38) y de otro, el de planificación (art. 131), principios que habrán de armonizarse, intentando opciones que per-mitan la aplicación de ambos. Por todo lo anterior, abogo por el establecimiento de plazos máximos, que permitan actuar al municipio en el supuesto de producirse un claro incumplimiento, pero que no supongan un excesivo condicionamiento de la actividad empresarial.
Entiendo que es preferible la introducción de los indicados plazos, por el mecanismo de delimitación de unidades de ejecución, los plazos introducidos a trabes del planeamiento, dado que su modificación debe realizarse por la misma clase de planeamiento y siguiendo igual procedimiento (art. 36), pueden suponer una excesiva rigidez, por la lentitud que su modificación supone.
En consecuencia, nos podemos encontrar con que el planea-miento establezca esos plazos, lo que también era posible con la legislación anterior, o en caso contrario, deberemos acudir al establecimiento de los mismos por el procedimiento del artículo 88 como condición necesaria para articular estos mecanismos de expropiación por incumplimiento. Pudiendo establecerse plazos para:
? El establecimiento de la ordenación detallada de los distintos sectores del suelo urbanizable.
? La ejecución de sectores o unidades de ejecución.
? La edificación de solares y unidades edificatorias del Sucu.
3.1. EL DEBER DE EDIFICAR
La ejecución del planeamiento urbanístico culmina con la obra de edificación. La edificación es un derecho-deber del propietario del suelo, configurado de esta forma desde la legislación básica del estado (arts. 13-14 y 15-18 de la Ley 6/1998) y por supuesto en la legislación urbanística andaluza (arts. 50 y 51 LOUA).
El objetivo de este deber es como se dijo culminar el proceso urbanístico y tratar de impedir la retención de solares de manera que la actividad de crecimiento de las ciudades aumente su precio, es decir impedir la especulación2.
3.1.A. Elemento objetivo
El art. 148.2 configura como elemento objetivo del deber de edificar «las parcelas y solares». Por solar habrá de entenderse conforme al número cuatro...
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