Los sistemas de estructuración del empleo público local (1)
| Autor | J. Javier Cuenca Cervera |
| Páginas | 113-126 |
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En este capítulo se abordan los sistemas de estructuración que conforman la arquitectura jurídica de la gestión de recursos humanos: los Planes de Ordenación de Recursos Humanos, que articulan la reflexión estratégica de la organización, las Ofertas de Empleo Público, que son el medio de programación de los efectivos adicionales necesarios y, por último, la Relación de Puestos de Trabajo o instrumento similar, que objetiva las necesidades organizativas en términos de funciones a prestar y perfiles demandados.
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Qué son los sistemas de estructuración del empleo público: Derecho y gestión pública.
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planes de ordenación de recursos humanos (pORH).
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Ofertas de Empleo público (OEp).
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Relación de puestos de Trabajo (RpT).
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Un planteamiento directivo en materia de recursos humanos en la Administración exige una labor de contextualización de las instituciones reguladoras del empleo público. No hay necesariamente una oposición entre Derecho Administrativo y Gestión pública. Al respecto hay que tener en cuenta que:
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Solamente es posible gestionar eficazmente en un modelo de empleo público como el nuestro -mixto, pero con primacía del enfoque abierto- a partir de una comprensión cabal de las nociones de plaza y puesto de trabajo.
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Existe un déficit de gestión, más que un problema de encorsetamiento legal. Habitualmente el gestor de personal se encuentra con lo que la jurisprudencia califica como conceptos jurídicos indeterminados (piénsese en las abundantes llamadas de la legislación, por ejemplo, a las necesidades de los servicios, en materia de ordenación del personal o de jornada, la óptima utilización de los recursos humanos en materia de reclutamiento o incluso, la racionalidad, economía y eficiencia en la gestión de plantillas), términos todos ellos que impelen a la Administración a acreditar, justificar y evidenciar su acierto en la decisión, a gestionar y motivar, en suma, en detrimento de enfoques meramente formalistas y rituarios. Conviene tenerlo en cuenta en un ámbito jurídico tan controvertido como el que aqueja al empleo público, debiendo procurar una gestión de personal basada en plan-teamientos que aúnen oportunidad y coherencia (enfoque directivo) con gestión material (informes, memorias, estudios) y adecuación jurídica.
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La aproximación directiva debe venir mediante la noción de los sistemas de estructuración del empleo público. Ésta vendría a jugar un papel similar al de los sistemas de gestión en el ámbito privado: el de concretar la política de personal. Vienen así, a convertirse en el puente entre el Derecho público y la Gestión de Recursos Humanos, en el mecanismo que engarza ambas perspectivas, incorporando así otra perspectiva al Derecho de la función pública: la de la Organización. Sánchez Morón (1996:103) tempranamente los definió como los «[...] Medios, jurídicamente establecidos, de los que se sirve la Administración para organizar u ordenar la gestión de personal.» Esta categoría conceptual, además de las Relaciones de puestos de Trabajo, englobaría también otros instrumentos destinados a gestionar el sistema de empleo público desde una perspectiva de conjunto, tales como las Ofertas de Empleo público, planes de Ordenación, el Registro de personal o las plantillas de plazas en la Administración Local.
Los instrumentos de ordenación son herramientas que objetivan el mercado interno de trabajo que constituye la concreta organización administrativa, tanto desde la demanda como la oferta.
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- por el lado de la demanda, la determinación de las necesidades organizativas de recursos humanos, se dispone de los planes de Ordenación y especialmente, de la Relación de puestos de Trabajo, instrumento principal en materia de ordenación objetiva del personal: los puestos. ¿Qué funciones, necesidades permanentes necesita atender la institución
- por el lado de la oferta de recursos humanos, se encontrarían los siguientes instrumentos reguladores de los recursos humanos:
· La plantilla, estructura subjetiva de categorías, resultante de las necesidades de personal: las plazas. ¿Qué perfiles de personal tiene la Entidad, qué cualificación y régimen jurídico
· La Oferta de Empleo público, recurso al mercado externo de trabajo, instrumento de reclutamiento de las necesidades adicionales de recursos humanos, previamente objetivadas y no atendibles con los efectivos de personal existentes.
Éstos serían los principales instrumentos de gestión de personal en el ámbito público vistos desde una perspectiva organizativa. Desde una perspectiva amplia pueden incorporarse a esta categoría -en sentido lato-, otras figuras destinadas a actuar sobre los recursos humanos, tales como el Calendario Laboral, las Dotaciones presupuestarias de personal -distintas de la plantilla-, los Acuerdos resultantes de los procesos de negociación colectiva laboral y funcionarial, la normativa de gestión de la Corporación en la materia de que se trate (Selección, puestos de Trabajo), o incluso, en la específica esfera local, caracterizada como se sabe por una reconocida capacidad de auto-organización, el Reglamento Orgánico Municipal, con hondas repercusiones en la estructura organizativa de la Institución y, por ende, de sus medios personales.
Así pues, se dispone del siguiente cuadro:
Cuadro 7.1
Perspectiva de los sistemas de estructuración
PRINCIPALES
· Relación de puestos de Trabajo
· plan de Ordenación
· Oferta de Empleo público
· plantilla de plazas
AUXILIARES
· Registro de personal
· Calendario Laboral.
· Otros instrumentos: Reglamentos de Gestión, Acuerdos, Convenios
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La conceptuación de la planificación estratégica de recursos humanos en una doble acepción, dimensionamiento y política de personal, a la que se hacía referencia en el capítulo 5, se halla presente en no pocas reflexiones que afectan a los recursos humanos en los gobiernos locales. En el propio Informe de la Comisión sobre el Estatuto Básico del Empleado público (MAp, 2005 :75-78, destacan las referencias que recomiendan el recurso a este enfoque de gestión: «ante todo nos parece necesario que se introduzca y se consolide como método la planificación de recursos humanos. Es decir, que en lugar de conformar el sistema de empleo público de manera improvisada o reactiva, se pongan en marcha mecanismos de programación para optimizar el volumen y la distribución de personal [...] la planificación debe ajustar de manera previsora el personal disponible a las necesidades de la organización y a un coste razonable, en coordinación con los criterios de política económica». Esta previsión ha sido finalmente incorporada por la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado público (EBEp), al disponer su artículo 69 que la planificación tendrá como objeto la consecución de la eficacia y la eficiencia «mediante la dimensión adecuada de sus efectivos, su mejor distribución, formación, promoción profesional y movilidad». para ello, las Administraciones públicas deberán aprobar «planes de Ordenación» de sus recursos humanos que pueden incluir diversas medidas de gestión, bastante similares a las vigentes hasta entonces, en un nuevo intento de introducir la reflexión estratégica en materia de gestión del personal público.
El antecedente del actual «plan de Ordenación» fue introducido por la Ley 22/1993, de 29 de diciembre, que modificó sensiblemente la concepción hasta entonces vigente de la Oferta de Empleo público. Los mismos constituían el instrumento básico para el planteamiento global de las políticas de recursos humanos de las distintas organizaciones administrativas. (Exposición de Motivos de la Ley 22/93, de 29 de diciembre) y entre sus objetivos se encontraban tanto el dimensionamiento de plantillas como el desarrollo de los recursos humanos, en especial «ordenar el mercado interno de trabajo a las necesidades reales de la propia Administración, con el fin de incrementar la eficiencia de la misma». (Exposición de Motivos Ley 22/93, de 29 de diciembre).
Al respecto, una lectura integradora del actual artículo 69 del EBEp, puesta en relación con la anterior regulación de la LMRfp y las normas reglamentarias todavía vigentes, permite concluir que desde un punto de vista jurídico los contenidos de un plan de Ordenación serían los siguientes:
- La determinación de la PlantillaObjetivo, lo que se consigue mediante el «[...] análisis de las disponibilidades y necesidades de...
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