El sistema singular de protección de los bienes demaniales

AutorMaría de los Ángeles Fernández Scagliusi
Páginas67-88

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4.1. Régimen jurídico de las facultades y prerrogativas para la protección y defensa de los patrimonios públicos
4.1.1. Existencia de un «núcleo duro» aplicable por igual a los bienes demaniales y patrimoniales

La valorización debe aplicarse con cautela y no de igual forma sobre todos los bienes, ya que a pesar de que es cierto que los bienes de dominio público ocupan un lugar preeminente, ocasionando un efecto expansivo del régimen demanial sobre las demás formas de propiedad pública, sin que siempre existan motivos que lo justifiquen98, también lo es que estos bienes cumplen una finalidad pública que debe ser bajo toda circunstancia respetada. Habrá que indagar en cada supuesto si la sumisión de unos bienes al régimen demanial es o no necesaria, puesto que la propiedad ordinaria está ya suficientemente protegida, y es probable que las Administraciones puedan ejercer normalmente su papel de propietarias, sin prerrogativas adicionales excepcionales.

Cuando los bienes y derechos adquieren la condición de demaniales, pasan también a ser objeto de una importante consecuencia jurídica: quedan sometidos a un régimen específico, propio de los bienes de dicha naturaleza, pero también los bienes patrimoniales están rodeados de una serie de garantías, que los alejan del régimen ordinario de protección.

Las consecuencias de la demanialidad no acaban con el señalamiento de los elementos que la identifican, sino que, precisamente por el destino público al que están dirigidos, el ordenamiento jurídico define una serie de medidas para

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procurar su tutela y defensa99. Al respecto, el art. 28 de la LPAP indica: Las Administraciones Públicas están obligadas a proteger y defender su patrimonio. A tal fin, protegerán adecuadamente los bienes y derechos que lo integran, procurarán su inscripción registral, y ejercerán las potestades administrativas y acciones judiciales que sean procedentes para ello.

Efectivamente, un punto destacado del régimen particular del demanio es el establecimiento para él, por parte del ordenamiento jurídico, de un conjunto de previsiones directamente destinadas a su protección. Estas medidas consisten en el reconocimiento de una serie de caracteres que les son propios, en la fijación a su favor de un elenco de prerrogativas exorbitantes y en la determinación de una tipología de infracciones y sanciones para los casos de incumplimiento del deber de protección. No obstante, debe aclararse que la existencia de reglas de Derecho Administrativo no es exclusiva de los bienes demaniales, sino que algunas también afectan a los bienes patrimoniales. De hecho, varias de ellas son aplicables a los bienes, con independencia de su carácter demanial o patrimonial, demostrando que en nuestro Derecho todos los bienes de la Administración están sujetos a un régimen jurídico básico, pleno de exorbitancias y privilegios, derogatorio del régimen de protección civilístico de la propiedad. Por ello, puede decirse que el carácter demanial o patrimonial de los bienes orienta un régimen jurídico hacia dentro o fuera del comercio, pero que, a pesar de ello, también los bienes patrimoniales tienen un núcleo duro de protección.

La evolución normativa sobre bienes públicos ha llevado a una creciente equiparación de las técnicas de protección entre bienes demaniales y patrimoniales. En concreto, son sustancialmente iguales todas las técnicas de garantía de identidad de los bienes (régimen de inventario, inmatriculación y deslinde), así como las facultades de policía para su protección.

Todo ello demuestra que el régimen jurídico básico de los bienes públicos, pleno de exorbitancias, se aplica a todos los bienes, con independencia de su caracterización como demaniales o patrimoniales, sin perjuicio de que exista un plus del que disfrutan únicamente los bienes de dominio público. Ese núcleo duro que debe garantizarse no impide que al resto de bienes, que no sean demaniales, no se les pueda asegurar un régimen que otorgue más flexibilidad, para adaptar mejor su gestión al interés general100.

Las normas comunes se refieren fundamentalmente a la regulación de los órganos competentes para la gestión de bienes y derechos, su identificación y control a través de registros o inventarios, así como ciertos aspectos competen-

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ciales y procedimentales relativos a la adquisición, gravamen y transmisión101.

Junto a ello, el régimen comprende las facultades de investigación, deslinde, la recuperación posesoria de oficio y el desahucio administrativo, que vienen reconocidos en el art. 41.1 de la LPAP102.

En otros términos, las prerrogativas y privilegios limitados al ámbito demanial se señalan en el art. 41.1 de la LPAP e implican el reconocimiento a los titulares de los bienes de las facultades de recuperación de oficio, desahucio administrativo, investigación y deslinde. A ellas hay que sumar la tutela adicional que se deriva de la inscripción de los bienes y derechos demaniales en el Registro de la Propiedad (art. 28 de la LPAP).

Ciertamente, la posibilidad de que los bienes demaniales accedan al Regis-tro de la Propiedad queda fuera de duda a tenor de lo dispuesto en los arts. 36.1 y 83.1 de la LPAP, que establecen la obligación de inscripción registral de los mismos. La norma encomienda, además, a los registradores la labor de promoción de dichas inscripciones, al punto de imponerles el deber de comunicar a los órganos encargados de la administración de bienes o derechos no inscritos sus obligaciones en este sentido (art. 39 de la LPAP).

No obstante, debe matizarse que el régimen superprotegido del que se beneficia el dominio público no es en todos los casos el establecido para este tipo de bienes en la LPAP, pues muchos bienes y derechos demaniales gozan de un régimen específico establecido por leyes y disposiciones especiales (aguas, costas, etc.), que, como precisa el art. 5.4 de la LPAP, son de aplicación preferente.

En todo caso, debe resaltarse el meritorio esfuerzo codificador que hace la LPAP, definiendo un marco básico que sirva de referencia a todas las Administraciones Públicas. En consecuencia con esta concepción unitaria, las facultades y prerrogativas para la defensa de los bienes públicos se predican conjuntamente para todos los «patrimonios públicos»103.

Finalmente, ha de indicarse que la legislación básica de régimen local establece ciertas particularidades en materia de defensa y protección de los bienes y derechos de las entidades locales, en el art. 4.1 de la LBRL, que son desarrolladas por los arts. 44 y siguientes del RBEL.

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4.1.2. Aspectos comunes al ejercicio de las prerrogativas de defensa y protección de los bienes públicos

Es posible identificar tres aspectos comunes que tienen un carácter preliminar, desde el punto de vista de la regulación jurídica y de la técnica legislativa, a la regulación concreta de las potestades de defensa y protección de los bienes públicos: los aspectos formales de competencia y procedimiento en el ejercicio de estas potestades, primero; la posible adopción de medidas cautelares antes de la decisión administrativa, segundo; y la cuestión del control judicial, en tercer lugar.

Sobre esta última cuestión nada hay que decir desde el plano autonómico, ya que la competencia judicial para conocer de las cuestiones que deriven de la puesta en práctica de estas potestades y prerrogativas corresponde al Estado, que, por lo demás, se ha limitado a recoger la dualidad jurisdiccional tradicional en la materia (arts. 41.2 y 43 de la LPAP).

Respecto a la competencia para acordar la puesta en práctica de estas potestades y al procedimiento que se debe seguir, la competencia autonómica es plena. En este sentido, cabría apuntar la conveniencia de plasmar en este ámbito el principio de desconcentración con la mayor cautela. Sabido es que la iniciación y la resolución de los expedientes en materia de potestades de defensa y protección de los bienes públicos han correspondido tradicionalmente a los órganos centrales de Hacienda y Patrimonio. Pese a la innegable conveniencia de mantener desconcentrada la llevanza e instrucción de dichos expedientes, sería mucho más delicado y problemático desconcentrar los acuerdos de incoación y, tanto más, de resolución de los mismos. La propia LPAP es consciente de ello, por lo que sigue reservando las potestades más importantes a la Dirección General de Patrimonio y al Ministerio de Hacienda, en lo que parece ser una clara toma de postura en aras a la unificación de criterios (o de «estrategias» públicas) en el ejercicio de estas potestades, que parece del todo justificada.

No obstante, esta situación contrasta con el reconocimiento de la amplia autonomía decisional a los organismos públicos respecto de los bienes demaniales que tienen adscritos.

En relación con la cuestión de las medidas cautelares que pueden acordarse en el transcurso de estos procedimientos o, incluso, con carácter previo a su iniciación, la...

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