El sistema de protección social de las personas dependientes en Alemania
| Autor | J. Martínez Girón |
| Páginas | 40-64 |
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El sistema alemán de protección social de las personas dependientes es singular por razones endógenas, examinadas en este escrito con arreglo a un plan de trabajo a que aludiré dentro de un momento. Pero lo es también por razones exógenas, como las de Derecho comparado -de que trataré brevemente ahora mismo-, y bien llamativas, además, pues viene siendo objeto de atención y seguimiento doctrinales en un país de nuestro mundo occidental, ideológica y económicamente muy influyente, pero que no suele mostrar -como regla general- interés de ningún tipo en los concretos ordenamientos laborales y de seguridad social de los Estados continentales integrantes de la Unión Europea. Me refiero a los Estados Unidos de América, en donde la implosión de la Ley federal ideada allí para proteger la contingencia de dependencia (esto es, la Ley de Apoyos y Servicios Comunitarios de Asistencia Vital [Community Living Assistance Services and Supports Act] o, en su acrónimo en inglés, Ley CLASS de 2010), ocurrida -por causa de su completa inviabilidad financiera- en 20122, ha sido el estímulo para la publicación en revistas jurídicas norteamericanas de un buen número de artículos de carácter prospectivo, en los que se debate y se intenta arrojar luz acerca de lo que deberá hacer el Congreso norteamericano en el futuro para proteger el riesgo social de la dependencia (denominado, en inglés jurídico-norteamericano, “long-term care”, esto es, “atención” o “cuidados de larga duración”, pero en absoluto “dependency”)3, también con argumentos de Derecho comparado europeo, que miran precisamente al Derecho alemán de Seguridad Social (y dentro de él, a la protección social de la dependencia).
2. Dentro de ese conjunto de artículos científicos, me limitaré a aludir a solo dos muy recientes, publicados ambos en 2016. De un lado, el de la profesora Allison K. HOFFMAN, catedrática de la Facultad de Derecho de UCLA, sobre la necesidad de “reimaginar” en
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los Estados Unidos el riesgo de dependencia4, en el que se destacan -entre otras varias cosas- las ya más de dos décadas de protección social del mismo en Alemania (“en 1994, Alemania creó un seguro social obligatorio y universal, que está a disposición de la gente con más graves incapacidades [in 1994, Germany created a compulsory, universal social insurance that is available for people with more severe disabilities]”)5, así como las peculiaridades de su financiación (“basada primariamente en cotizaciones sobre las nóminas ... y secundariamente en ... copagos [funded primarily by payroll taxes ... and secondarily by ... copayments]”)6. De otro lado, el fenomenal artículo del profesor Lawrence FROLIK, catedrático de la Facultad de Derecho de la Universidad de Pittsburgh, sobre las insuficiencias y la inutilidad del seguro privado de dependencia, tanto desde el punto de vista del asegurador como desde la perspectiva del asegurado7, donde se concluye que “Japón y Alemania tienen ambos un S[eguro de]D[ependecia] imperativo [mandate]”8; también, que “aunque los detalles de esos planes difieren, el punto importante es que esos países se han dado cuenta de que la D[ependencia] es un riesgo universal [universal risk] que es mejor cubrir por medio de un seguro universal [universal insurance]”9, y que “el S[eguro de]D[ependencia] público [public] y obligatorio [mandatory] es la respuesta”10, dado que “a medida que nos hacemos mayores, somos todos usuarios potenciales [we are all potential users] del S[seguro de] D[ependencia]; así, podría exigírsenos a todos adquirir un seguro para pagar por esos cuidados, esperándose que nunca necesitaremos echar mano de las prestaciones”11.
3. Esto despejado, la metodología que pienso seguir para la exposición del asunto es la de ajustarme al cuestionario de 13 preguntas planteado por la dirección del Seminario, aunque agrupando el conjunto de ellas en seis epígrafes genéricos, que mantienen la secuencia en que las propias preguntas se plantearon. En primer lugar, el relativo a las fuentes reguladoras (cfr. infra, II), monográficamente destinado a tratar la primera pregunta del mismo (“inclusión o no en el Sistema de Seguridad Social”). En segundo lugar, el relativo a la naturaleza jurídica de las prestaciones (cfr. infra, III), centrado en la segunda pregunta (sobre “la protección de las personas en situación de dependencia”). En tercer lugar, el relativo al carácter contributivo de la contingencia (cfr. infra, IV), donde se abordan las
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preguntas tercera y cuarta del cuestionario (“carácter” del sistema de protección y “financiación de la protección de la dependencia”). En cuarto lugar, el relativo a los beneficiarios (cfr. infra, V), centrado en las preguntas quinta y sexta (“identificación” y “definición de la situación de dependencia”). En quinto lugar, el relativo al papel de los familiares del beneficiario (cfr. infra, VI), sobre las preguntas séptima y octava (“papel de la familia en el modelo” y “acciones de apoyo al cuidador familiar”). Y por último, el relativo a la gestión del sistema (cfr. infra, VII), donde he agrupado el tratamiento de las cinco cuestiones restantes del cuestionario (“el sistema es gestionado por”, “la red de servicios relacionados”, “funcionamiento de los órganos competentes”, “grado de sensibilización de la sociedad” y “estadísticas específicas”).
En Alemania, la protección social por dependencia es verdadera seguridad social, apareciendo regulada en uno de los doce libros de que se compone -de momento- el Código alemán de Seguridad Social (Sozialgesetzbuch) o, en su acrónimo oficial, SGB12. Se trata del Libro XI (rotulado “Seguro social de dependencia [‘Soziale Pflegeversicherung’]”), promulgado por Ley de 26 mayo 199413, el cual -junto con el Libro III (rotulado “Promoción del empleo [Arbeitsförderung]), promulgado por Ley de 24 marzo 1997; el Libro V (rotulado “Seguro legal de enfermedad [Gesetzliche Krankenversicherung]”),
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promulgado por Ley de 20 diciembre 1988; el Libro VI (rotulado “Seguro legal de pensiones [Gesetzliche Rentenversicherung]”), promulgado por Ley de 18 diciembre 1989; y el Libro VII (rotulado “Seguro legal del accidente [Gesetzliche Unfallversicherung]”), promulgado por Ley de 7 agosto 1996, del propio Código- conforma uno de “los cinco pilares [die fünf Säulen]” de la seguridad social contributiva, de que habla la doctrina científica alemana14. Por supuesto, la integración de la protección social por dependencia en el sistema alemán de seguridad social es no solo sustantiva, sino también procesal, afirmando a este respecto la Ley reguladora de la jurisdicción de seguridad social (esto es, la Ley del Tribunal de Seguridad Social [Sozialgerichtsgesetz] o, en su abreviatura oficial, SGG, de 3 agosto 1953, que es a la vez una Ley orgánica y una Ley procesal)15que los tribunales alemanes de seguridad social son competentes para conocer, entre otros muchos litigios (desempleo contributivo y no contributivo, pensiones, accidentes de trabajo y enfermedades profesionales, etc.), también “en los asuntos del seguro legal de enfermedad, del seguro social de dependencia y del seguro privado de dependencia [in Angelegenheiten der gesetzlichen Krankenversicherung, der sozialen Pflegeversicherung und der privaten Pflegeversicherung]”16.
5. Aunque la unidad del sistema alemán de seguridad social está garantizada en el Código de Seguridad Social -no solo desde el punto de vista sustantivo, sino también desde el punto de vista procedimental o adjetivo, en cuanto que distinto del estrictamente procesal- por los llamados “Libros de contenido horizontal, que también podrían denominarse ‘Libros generales’, puesto que su contenido informa todo el sistema”17, de dicho Código (esto es, el Libro Primero18, el Libro Cuarto19y el Libro Décimo20, respectivamente rotulados “Parte General [Allgemeiner Teil]”, “Disposiciones comunes so-
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bre el aseguramiento de seguridad social [Gemeinsame Vorschriften für die Sozialversicherung]”, y “Procedimiento administrativo de seguridad social y protección de datos de seguridad social [Sozialverwaltungsverfahren und Sozialdatenschutz]”), cada uno de los citados cinco pilares del sistema funciona autónomamente, también desde el punto de vista de su respectiva sostenibilidad. En el Libro XI, los mecanismos que hacen posible esta última son fundamentalmente tres. En primer lugar, una gestión eficiente de la protección social por dependencia, que no se confía a cada uno de los dieciséis Estados federados o Länder, sino a verdaderas entidades gestoras de seguridad social, minuciosamente reguladas por el propio Libro XI, como se verá luego21. En segundo lugar, unas fuentes de financiación propias y específicas, basadas en las cotizaciones de los beneficiarios potenciales de la protección social por dependencia, complementadas con el “copago” de los beneficiarios actuales de la misma, que asimismo regula minuciosamente el propio Libro XI y que también examinaremos luego22. En tercer lugar, un fondo especial de garantía de la sostenibilidad a largo plazo de la protección social por dependencia, cuya regulación -como también veremos- fue recientemente incorporada al articulado del Libro XI23.
6. Al igual que toda la legislación alemana de seguridad social (y yo diría que al igual que la legislación de seguridad social en todos los países occidentales), el Libro XI del Código de Seguridad Social padece modificaciones continuas. Para probarlo, mencionaré que entre diciembre de 2016 y abril de 2017 ha sido parcialmente modificado por hasta cinco leyes federales distintas, resultando...
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