El sistema de pensiones, una reforma sin fin (recensión)
| Autor | Dolores Dizy Menéndez |
| Páginas | 175-179 |
EL SISTEMA DE PENSIONES, UNA REFORMA SIN FIN
MAXIMINO CARPIO GARCÍA (Director) PriceWaterhouseCoopers Madrid, 2001 (197 páginas) Los elevados déficits públicos existentes en 1994, que había que reducir para cumplir con los criterios de Maastricht, y el desem- pleo creciente, que minaba las bases financie- ras y comprometía seriamente el futuro de un sistema de protección social basado en las co- tizaciones de los empleados, junto con los análisis realizados por expertos -tanto de la Administración como independientes-, pre- sentaban un panorama bastante oscuro para el futuro del sistema de pensiones en su mo- dalidad contributiva. Los grupos políticos no fueron insensibles ante este problema y el 21 de febrero de 1994 se creaba en el Congreso de los Diputados, dentro de la Comisión de Presupuestos, una ponencia con el encargo de analizar los pro- blemas estructurales de la Seguridad Social y las principales reformas que deberían acome- terse. Un año más tarde -febrero de 1995-, se aprobó, con el consenso de todos los grupos parlamentarios, el «Informe de la Ponencia para el análisis de los problemas estructura- les del sistema de la Seguridad Social y de las principales reformas que deberán acometer- se», conocido de forma abreviada como «Pacto de Toledo», que contenía un análisis de la si- tuación del sistema de la Seguridad Social, su evolución, financiación y gastos, así como los factores que pueden influir en el futuro en las principales magnitudes del sistema. El Infor- me concluye con 15 recomendaciones dirigi- 175 RECENSIONES REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 31 das a asegurar el futuro del sistema de la Se- guridad Social. Documento aprobado por el Pleno del Congreso el 6 de abril de 1995. Como es bien sabido, el Pacto de Toledo se decantó por el mantenimiento del modelo de Seguridad Social vigente, y partió en sus con- clusiones de las dos premisas siguientes: 1.ª No es aceptable, tanto por el compo- nente de insolidaridad que lleva consi- go como por problemas técnicos de difícil solución, un cambio del sistema actual de reparto a otro basado en la capitalización. 2.ª El objetivo que se plantea la Ponencia es el de hacer viable el sistema vigente mediante una serie de reformas, cu- yas líneas directrices quedan recogi- das en las 15 recomendaciones con las que finaliza el Informe. Precisamente, la última de las recomenda- ciones propone que cada cinco años se cree una ponencia que estudie el presente y el fu- turo del sistema de la Seguridad Social como garantía de continuidad del mismo. Transcurridos los cinco años a los que ha- cía referencia la recomendación 15 resultaba pertinente realizar un análisis de las refor- mas llevadas a cabo desde que se firmó el Pacto de Toledo, con el fin de evaluar, prime- ro, si se habían cumplido las recomendacio- nes recogidas en el documento del Pacto y, segundo, si los efectos de dichas reformas permiten garantizar el futuro del sistema. Un grupo de expertos, de la Administra- ción y de la Universidad, dirigidos por el Pro- fesor Carpio, exponen en el libro «El Sistema de Pensiones, una reforma sin fin» sus puntos vista al respecto, no siempre coincidentes en- tre sí, como cabía esperar, al tratarse de un tema tan polémico. Veamos cuáles son las principales conclu- siones a las que llegan los autores. La situación patrimonial de la Seguridad Social, preocupante a mediados de la década de los noventa, ha mejorado sensiblemente hasta no ofrecer ninguna preocupación inme- diata en el momento actual. En estos momentos y como consecuencia de varios factores que han confluido en el tiempo, a diferencia de lo que se podía decir cuando se discutía el Pacto de Toledo, se pue- de afirmar que la solvencia del sistema de pensiones está garantizada a corto y medio plazo, no así a largo plazo. La concreción de algunas de las recomendaciones del Pacto de Toledo (separación de las fuentes de financia- ción y reforzamiento del carácter contributivo del sistema, básicamente) y la favorable evo- lución de los cotizantes, consecuencia del di- namismo mostrado en los últimos años por el mercado de trabajo, permiten mirar con cier- to optimismo el futuro del sistema. Más aún, el sistema contributivo en su conjunto habría presentado superávit de casi medio billón de pesetas para el ejercicio de 2000, si los com- plementos a mínimos se financiaran con car- go a transferencias del Estado, al pasar a considerarse como no contributivos. Lo anterior no quiere decir que no haya que seguir implementando aquellas medidas que se contemplaban en el Pacto de Toledo u otras que en su revisión periódica, como se re- coge en la última recomendación, resulten pertinentes. En la vertiente del gasto es necesario se- guir progresando en la línea iniciada en la Ley 24/1997 con el fin de reforzar la equidad y el carácter contributivo del sistema. En este sentido, habría que tener en cuenta todos los años cotizados para el cálculo de la base regu- ladora, darle el mismo peso en el cálculo de la pensión a todos los años cotizados y ampliar el número de años para tener derecho al 100% de la base reguladora a 40 ---desde los 35 que se exigen ahora---. Por lo que respecta a los Regímenes Espe- ciales, falta por dar cumplimiento a la reco- 176 RECENSIONES REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 31 mendación 4ª del Pacto de Toledo (financia- ción de los regímenes especiales) con el fin de que a igualdad de acción protectora sea simi- lar la aportación contributiva, cosa que no ocurre en estos momentos en varios de los re- gímenes (carbón, agrario, mar y empleados del hogar), y a la recomendación 6ª sobre sim- plificación e integración de regímenes espe- ciales. El principio de separación y clarificación de las fuentes de financiación se ha consoli- dado en cuanto a la asistencia sanitaria. Que- da pendiente, sin embargo, la reforma financiera de los complementos a mínimos, que en la actualidad se encuentran financiados en un 97% por cotizaciones sociales, al tratase de una prestación no contributiva. Se ha avanzado de forma significativa en aspectos como los dirigidos a subsanar defec- tos estructurales del Sistema de Seguridad Social, como son: el acercamiento de las bases de cotización a los salarios reales; la mejora de la gestión de las pensiones de invalidez o el control del fraude en la prestación por In- capacidad Temporal. Si consideramos los principios que deben regir un sistema contri- butivo-profesional, la situación es la siguien- te: las modificaciones introducidas hasta el momento cumplen el principio de afectación, si bien todavía no está plenamente consolida- do; las reformas introducidas son parciales en relación al principio de proporcionalidad; y finalmente, el principio de corresponsabilidad financiera ni se contempla en las recomenda- ciones del Pacto de Toledo, ni por supuesto en la normativa que lo desarrolla. El mantenimiento de la dotación de reser- vas con cargo a excedentes de los ejercicios presupuestarios liquidados con superávit, si alcanzan un nivel adecuado, permitirán al Sis- tema atender más fácilmente sus necesidades de financiación en años en los que el ciclo econó- mico demande su empleo, sin necesidad de acu- dir al endeudamiento, a la vez que se convierte en la primera experiencia moderna de un in- tento de equilibrar cíclicamente el presu- puesto. Dada la incidencia del ciclo económico en los ingresos y gastos de la Seguridad Social, ello supone la conveniencia de redefinir el equilibrio financiero de la Seguridad Social a largo plazo, teniendo en cuenta la estructura cambiante de dichos ciclos económicos y el ca- rácter de estabilizador automático de algu- nas de sus prestaciones y aportaciones. Es por ello que un excedente coyuntural en las liquidaciones presupuestarias habrá de ser considerado como normal, dentro de esa definición de equilibrio financiero a largo plazo, y no propiciar movimientos tendentes a incrementar las prestaciones o a reducir las cotizaciones, dado que ello comprometería di- cho equilibrio a largo plazo e imposibilitaría la constitución de las reservas necesarias para atender los déficits generados como con- secuencia de la ralentización del crecimiento económico y del mayor gasto en prestaciones que tal situación comporta. Abordar la reorganización administrativa de la Seguridad Social parece una tarea prio- ritaria dentro de esta legislatura. Aquella de- bería tener como objetivos la unificación y modernización de su organización, la mejora de la eficiencia de sus procedimientos de ges- tión y la potenciación de los medios puestos a disposición de la misma. La transparencia informativa, la mejora de sus procedimientos de información finan- ciera y la actualización de sus procedimientos de control han caracterizado la gestión del Sis- tema de Seguridad Social en los últimos años. Asimismo, la lucha contra el fraude y la mejora de gestión en los procedimientos recaudatorios han constituido un objetivo cubierto con éxi- to, aun cuando la tarea pendiente de desarro- llar sigue siendo extensa. Particular mención merecen estas actuaciones en el campo de la incapacidad temporal y de la recaudación eje- cutiva. 177 RECENSIONES REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 31 La constitución de reservas, la creación de un marco adecuado que favorezca los siste- mas complementarios de pensiones, la adop- ción de medidas que favorezcan el empleo y creen un mercado de trabajo eficiente en la distribución de los recursos humanos, son al- gunas de las medidas contempladas en el Pacto de Toledo y parcialmente abordadas. La adopción de las medidas pendientes y la revisión de las actuales, todo ello de acuer- do con las previsiones contenidas en dicho Pacto, constituyen aspectos básicos para mantener el aseguramiento de la viabilidad futura del actual sistema de prestaciones so- ciales. La adopción del conjunto de medidas descritas, en un marco de consenso y paz so- cial, ha constituido también una de las carac- terísticas de la gestión del sistema de protección social y del mercado del trabajo. Con independencia de otras opciones, el Pacto de Toledo se decanta por un sistema de reparto. En estas condiciones, la evolución de la demografía constituye una de las variables más importantes para la viabilidad del siste- ma de protección social, junto con la de los ci- clos económicos. Teniendo en cuenta la evolución demográ- fica de nuestro país y su irreversibilidad en el medio plazo, la sociedad española experimen- tará en un futuro inmediato un cambio en la estructura del mercado de trabajo, dando cada vez más cabida en el mismo a trabajado- res procedentes de otros países. Asimilar de una forma natural este proce- so social y facilitar la integración pacífica de estos nuevos trabajadores en nuestro marco de convivencia, constituye un importante reto para la sociedad española. Mantener y mejorar la relación «afilia- do/perceptor de prestaciones» es uno de los objetivos básicos de un sistema de reparto. Cualquier medida tendente a mejorar el em- pleo y favorecer a largo plazo el desarrollo de- mográfico, está posibilitando dicho objetivo y, en consecuencia, la supervivencia del sistema de protección social. Resulta ilustrativo, de cara a la adopción de decisiones sobre la edad de jubilación y el alargamiento o no de la vida laboral, destacar que son precisamente los grupos cercanos a la edad de jubilación (entre 50 y 64 años) los que experimentan un crecimiento más alto durante el horizonte temporal comprendido entre el año 2000 y el 2020. De ahí que las medidas que impliquen prolongar la vida la- boral del trabajador y desincentivar la jubila- ción anticipada permiten incidir sobre los grupos de edad que registrarán una mayor tasa de crecimiento en el futuro. Por lo que respecta a la previsión social complementaria, a la que se dedican los capí- tulos 5 y 6 del libro, se puede afirmar que en la última década hemos asistido en España a un importante desarrollo de la misma, ins- trumentada mediante planes y fondos de pensiones. Ello ha sido posible después de un intenso desarrollo normativo que ha ordena- do y estimulado como nunca antes lo estuvo este sector en nuestro país. El aludido desa- rrollo se ilustra por una importante partici- pación de la población en los sistemas de pensiones, y por el creciente peso de los patri- monios acumulados en los activos totales de las familias españolas. No obstante, a pesar de esa significativa participación, el peso del ahorro-pensión si- gue siendo muy moderado, debido a la corta historia del sistema y a las limitadas aporta- ciones de los partícipes, muy inferiores a los límites establecidos. Correspondientemente con lo anterior, el número de beneficiarios de los planes de pensiones y la cuantía y modali- dad de las prestaciones carecen aún de un pa- trón relevante propio de un sistema más desarrollado. Los capitales acumulados para la jubilación en el sistema de planes de pensiones presentan, hasta la fecha, una satisfactoria tra- yectoria de rentabilidad acumulada que sitúa el índice representativo de los últimos once años seis puntos por encima de la inflación, 178 RECENSIONES REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 31 una vez descontados los gastos de gestión. Estos últimos son, no obstante, elevados en proporción a los patrimonios gestionados, siendo, lo que es más chocante, esta propor- ción creciente en los últimos años. Dados estos elementos, cabe preguntarse qué desarrollo cabe esperar en los próximos años. Sin duda, el número de partícipes se- guirá creciendo de manera apreciable, espe- cialmente en el sistema individual, ya que el sistema de empleo presenta la incógnita de su saturación, una vez que se produzca la ex- teriorización en curso de los compromisos de pensiones de las empresas. Pocas incertidumbres rodean en la actua- lidad a los planes de pensiones, pero su natu- raleza complementaria a las pensiones de Seguridad Social implica que existe un límite a su desarrollo, lejano sin embargo, cifrado en la plena incorporación de la población acti- va de mayores ingresos, cuyas pensiones pú- blicas se encuentran topadas, o con capacidad para el ahorro. El resto de la población tam- bién participará en los planes de pensiones, pero sólo si el estímulo es suficientemente importante, lo que también tiene límites, y abandonando otras formas convencionales de ahorro. El desarrollo hasta la fecha ha sido muy estimulante de cara a la acuciante nece- sidad de preparar el terreno de la previsión social en el siglo XXI. Algunas sugerencias para potenciar el sis- tema complementario se refieren a su trata- miento fiscal. A este respecto, la fiscalidad de los planes y fondos de pensiones podría mejo- rarse en los puntos siguientes: 1. Flexibilidad en las aportaciones, eli- minando el segundo tope o aumentán- dolo de acuerdo con la edad de los partícipes, aspecto previsto en la re- forma de la Ley de Planes y Fondos de Pensiones de 1995. En el Reino Unido, se recoge este sistema, y en otros paí- ses de Europa se limitan las prestacio- nes, pero no las aportaciones. 2. Modificación del régimen fiscal de las prestaciones, distinguiendo entre la parte de la prestación que corresponde a las aportaciones realizadas (que tribu- taría como renta de trabajo) y la parte imputable a la rentabilidad acumulada por esas aportaciones (que tributaría como incremento de patrimonio). En- tre otros países, Austria, Bélgica, Di- namarca, Holanda, Irlanda y Reino Unido establecen un régimen fiscal muy favorable a las prestaciones de Planes de Pensiones. 3. Reconocimiento de algún nuevo su- puesto de prestación en los Planes de Pensiones, cuya ausencia está consti- tuyendo un grave obstáculo para las aportaciones, especialmente de los más jóvenes, bien en supuestos excep- cionales (como desempleo o enferme- dad prolongados) o bien, con carácter general, a partir del décimo año, con alguna penalización fiscal (como en el caso de Estados Unidos y de diversos países de la Unión Europea). 4. Permitir la disponibilidad de los dere- chos consolidados en forma de capital en varias veces, tal y como podía ha- cerse hasta 1995. Estas constituyen, a mi juicio, las princi- pales conclusiones a las que llegan los traba- jos recogidos en el libro que se reseña «El sistema de pensiones: una reforma sin fin», el cuál contribuirá , sin lugar a duda, dada la cali- dad y solvencia de los trabajos presentados, a entender la situación actual del Sistemna de pensiones en España y sus principales condi- cionantes para los próximos años. Cuestiones que deberán ser consideradas de cara a revi- siones futuras del Sistema. DOLORES DIZY MENÉNDEZ 179 RECENSIONES REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 31
