Sistema nacional de recursos en materia de contratación y efecto útil de las directivas
| Autor | Fernando López Ramón |
| Páginas | 511-522 |
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Como recientemente ha recordado una vez más la STJ de 6 de octubre de 2015, Orizzonte Salute2, a falta de normativa europea en la materia, cada país debe configurar, en virtud del principio de autonomía procesal de los Estados miembros, la regulación de los procedimientos administrativos y judiciales destinados a asegurar la salvaguardia de los derechos que el ordenamiento de la Unión confiere a los justiciables.
Es cierto que en materia de contratación pública, y habida cuenta de su extraordinaria relevancia, las instituciones europeas no se han contentado con establecer unas normas sustantivas sobre esta (contenidas hoy en las directivas de 2014)3, sino que fueron conscientes de la necesidad de acompañar al anterior cuerpo normativo de un instrumento complementario de naturaleza procesal tendente a garantizar el cumplimiento y observancia de las normas materiales4. Es por ello que las directivas sustantivas fueron completadas con las correlativas directivas «procesales» que arbitran los recursos a los que acudir en caso de que se produzca una vulneración del contenido de las anteriores. Se dictan así las Directivas 89/665/CEE y 92/13/CEE, modificadas más recientemente por la Directiva 2007/66/CE, de 11 de diciembre, sobre mejora de la eficacia de los procedimientos de recurso en materia de adjudicación de contratos públicos.
Entre otros extremos esta normativa sanciona la obligación de que los Estados miembros cuenten con sistemas concretos que permitan impugnar las decisiones adoptadas en el seno de los procedimientos contractuales regulados por las directivas sustantivas, de forma rápida y eficaz, a través de recursos ad hoc, interpuestos bien ante órganos administrativos, especializados o no, o ante
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órganos jurisdiccionales5. Así, los apartados 1 y 4 del artículo 1 de la Directiva 89/665 exigen recursos eficaces «con arreglo a modalidades detalladas que [los Estados miembros] podrán determinar», «y, en particular, lo más rápidamente posible», en las condiciones enunciadas en los artículos 2 a 2 septies de la citada directiva. Este sistema busca garantizar que la aplicación las normas comunitarias recogidas en las directivas sustantivas sobre contratación pública se realiza adecuadamente.
Así pues, las directivas de recursos imponen que los Estados cuenten con un mecanismo que garantice el cumplimiento de los objetivos que en ellas se definen, pero deja libertad para que cada uno se decante por la solución específica que mejor se adapte a su sistema jurídico. Es decir, los Estados miembros mantienen un amplio margen para decidir cómo garantizar legalmente el efectivo cumplimiento de la normativa europea de contratación.
En el bien entendido de que esta capacidad de decisión no es ilimitada, pues la propia jurisprudencia es unánime al matizar que, en todo caso, el mecanismo elegido debe cumplir con dos principios básicos; por un lado, el principio de equivalencia, conforme al cual dicho mecanismo no puede ser menos favorable que la regulación de los recursos semejantes establecidos para la protección de los derechos reconocidos por el ordenamiento jurídico interno, y, por otro lado, el principio de efectividad, que impide que en la práctica se haga imposible o extremadamente difícil el ejercicio de los derechos conferidos por el ordenamiento jurídico de la Unión.
Concluye la Sentencia eVigilo recordando que «en particular, la regulación procesal de los recursos destinados a garantizar la salvaguardia de los derechos que el Derecho de la Unión confiere a los candidatos y licitadores perjudicados por las decisiones de las entidades adjudicadoras no debe privar de efecto útil a la Directiva 89/665»6.
Cabe subrayar que el sistema de recursos debe caracterizarse por permitir que los actos recurridos puedan ser anulados para corregir de modo efectivo las infracciones cometidas; por tener efectos suspensivos entre la adjudicación y la formalización del contrato; o por disponer plazos que respeten el principio de seguridad jurídica, de modo que sean suficientemente precisos, claros y previsibles para permitir que los particulares conozcan sus derechos y obligaciones7.
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Como se desprende del artículo 2 quater de la Directiva 89/665, la efectividad del cumplimiento de las Directivas de recursos puede entenderse cumplida si los Estados miembros en sus leyes procesales someten la interposición del recurso contra una decisión de un poder adjudicador en el marco o en relación con un procedimiento de adjudicación de un contrato regulado por las directivas de contratos a un determinado plazo preclusivo. En palabras de la Sentencia Lämmerzahl de 11 de octubre de 20078, «la Directiva 89/665 no se opone a una normativa nacional que establezca que los recursos contra una decisión de la entidad adjudicadora deben formularse dentro de un plazo fijado a tal efecto y que cualquier irregularidad del procedimiento de adjudicación que se alegue en apoyo de dicho recurso debe invocarse dentro del mismo plazo, so pena de caducidad, de forma que una vez trascurrido este ya no es posible impugnar tal decisión o invocar dicha irregularidad, siempre que el plazo en cuestión sea razonable»9.
La razón estriba en que el pleno logro de los objetivos que la Directiva 89/665 persigue, y en particular el imperativo de celeridad que se desprende de su artículo 1.1, párrafo 4.º10, se vería comprometido si los recurrentes pudieran alegar en cualquier momento del procedimiento infracciones de las normas de adjudicación que obligaran a la entidad contratante a iniciar de nuevo la totalidad del procedimiento para corregirlas11. De ahí que, en virtud de dicho objetivo de celeridad, se permita a los Estados imponer plazos de recurso que obliguen a los interesados a impugnar en el más breve tiempo posible las medidas preparatorias o las decisiones intermedias adoptadas en el marco de un procedimiento de adjudicación de un contrato12.
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Todo ello sin olvidar que la determinación o fijación de plazos de recurso de carácter preclusivo, siempre que sean razonables, no contradice las exigencias de las directivas de recursos por cuanto constituye una aplicación del principio constitucional de seguridad jurídica (Sentencia Universale-Bau de 17 de diciembre de 200213).
Pero de inmediato el Tribunal de Justicia, en las Sentencias que se vienen citando, introduce un matiz de calado: los plazos de caducidad de los recursos, así como sus condiciones de aplicación, «no deben, por su naturaleza, imposibilitar ni dificultar excesivamente en la práctica el ejercicio de los derechos que el Derecho comunitario confiere, en su caso, al interesado»14. Y es que el objetivo de celeridad no permite a los Estados miembros hacer abstracción del ya citado principio de efectividad, conforme al cual las modalidades de aplicación de los plazos nacionales de caducidad no deberán hacer imposible o excesivamente difícil el ejercicio de los derechos que a los interesados reconoce el Derecho de la Unión, principio que subyace en el objetivo de eficacia del recurso, consagrado también en el repetido artículo 1.1 de la Directiva 89/66515. La Sentencia Santex de 27 de febrero de 2003, ya citada, sostiene que «si bien corresponde al ordenamiento jurídico interno de cada Estado miembro definir los requisitos en materia de plazos relativos a los recursos jurisdiccionales destinados a garantizar la salvaguardia de los derechos que el Derecho comunitario confiere a los candidatos y licitadores perjudicados por las decisiones de las entidades adjudicadoras, dichos requisitos no deben privar de efecto útil a la Directiva 89/665, la cual pretende garantizar que las decisiones ilícitas adoptadas por tales entidades adjudicadoras pueden ser recurridas de manera eficaz y lo más rápidamente posible»16.
Justamente por ello el Tribunal Administrativo de Contratos Públicos de Aragón (TACPA), a los efectos de determinar el dies a quo del cómputo del plazo para recurrir los pliegos, ha afirmado rotundo que «siendo el recurso especial un recurso potestativo, el...
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