El sistema europeo de supervisores financieros como modelo integrado e integrador de reguladores
| Autor | Mar?a Lid?n Lara-Ortiz |
| Páginas | 3-55 |
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EL SISTEMA EUROPEO DE SUPERVISORES FINANCIEROS
COMO MODELO INTEGRADO E INTEGRADOR DE REGULADORES
María Lidón Lara-Ortiz1
Profesora Asociada de Derecho Administrativo, Universitat Jaume I
RESUMEN
El Sistema Europeo de Supervisores Financieros asume la supervisión macroprudencial y microprudencial en la eurozona y originariamente se creó como un modelo descentralizado en el que se integraban autoridades multinivel de supervisión financiera. De su inicial carácter armonizador se ha pasado, en los últimos años, a considerarlo como un modelo integrado de autoridades y reguladores que funcionan a través de una compleja distribución competencial. De este modo, la perspectiva evolutiva del Sistema Europeo de Supervisores Financieros debe ser considerada, para analizar las posibilidades futuras del propio sistema, como modelo administrativo integrado e integrador de supervisores.
En este trabajo se analizan los antecedentes del Sistema Europeo de Supervisores Financieros y su evolución al sistema actualmente vigente, poniendo de relieve las carencias del mismo, y apuntando las posibles perspectivas de evolución futura, entre las que se incluye, como posibilidad, la configuración de un estatuto común mínimo para los reguladores integrados.
Palabras clave: Sistema Europeo de Supervisores Financieros, funciones de control, supervisión microeconómica, supervisión macroeconómica, reguladores
Indicadores JEL: K20 y K23
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ABSTRACT
The European System of Financial Supervisors assumes macroprudential and microprudential supervision in the Eurozone and was originally created as a decentralized model in which multi-level financial supervisory authorities were integrated. In recent years, its initial harmonizing character has become an integrated model of authorities and regulators that operate through a complex distribution of competencies. Thus, the evolutionary perspective of the European System of Financial Supervisors should be considered in order to analyze the future possibilities of the system itself, as an integrated and integrator administrative model of supervisors.
This paper analyzes the history of the European System of Financial Supervisors and its evolution to the current system, highlighting the shortcomings of the system and pointing out the possible future prospects, which include, as a possibility, the configuration of a minimum common statute for the integrated regulators.
Key words: European System of Financial Supervisors, control functions, microeconomic supervision, macroeconomic supervision, regulators
JEL codes: K20 y K23
1. LA REGULACIÓN DE LOS MERCADOS FINANCIEROS EN LA UNIÓN EUROPEA: PUNTO DE PARTIDA
Los avances más importantes en la regulación de los mercados financieros dentro de la Unión Europea se han realizado en los últimos años, como consecuencia de la necesidad de superar los defectos de supervisión, que se evidenciaron tras la crisis iniciada en los años 2007-2008. Esto, sin embargo, no significa que no existiese anteriormente, por parte de la Unión Europea, al menos, la intención de armonizar las regulaciones de los Estados miembros, toda vez que, no existía un conjunto normativo de carácter imperativo para aquellos, y desde luego, no se asumía por parte de Instituciones y Organismos europeos la responsabilidad de la regulación de este sector económico.
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Lo que sí encontrábamos en los años anteriores era la regulación del Sistema Europeo de Bancos Centrales, en adelante SEBC, que tenían como principal finalidad la unificación de la política monetaria en la UE, incluyendo todo lo referente a la moneda única en la zona euro2. En el SEBC quedaban integrados los Bancos Centrales de los Estados miembros que compartían el euro como moneda, junto con el Banco Central Europeo (en adelante, BCE), al que se le conferían funciones con la finalidad principal de dirigir una política monetaria única. No se le confirieron, al crearse el SEBC, funciones supervisoras directas sobre las entidades de crédito, que estaban anteriormente supervisadas por los Bancos Centrales de los Estados miembros y que, en ese momento, iban a seguir siendo supervisados por estos. Tan sólo de forma incidental, y porque en el fondo tiene conexión con la estabilidad de la moneda única y el buen funcionamiento del sistema de pagos, cuya vigilancia era función que sí tenía atribuida el BCE3, se le confirió también la posibilidad de contribuir a la supervisión prudencial de las entidades de crédito y estabilidad del sistema financiero, previéndose, con esta finalidad y mediante un procedimiento legislativo especial, que el Consejo, por unanimidad y previa consulta al Parlamento Europeo y al Banco Central Europeo, pudiese encomendar al Banco Central Europeo tareas específicas respecto de políticas relacionadas con la supervisión prudencial de las entidades de crédito y otras entidades financieras, con excepción de las empresas de seguros –ex artículo 127.5 y 6 TFUE, en su redacción incorporando el Tratado de Lisboa4-.
A pesar de que, como veremos, sobre esta posibilidad prevista en el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea se ha construido lo que hoy llamamos unión bancaria, hasta el momento en que se ha hecho efectivo uso de esta facultad, no se había llevado a cabo una supervisión directa de las entidades de crédito de la eurozona por
2 Vid. Artículos 127 y ss. del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea y Protocolo núm. 4. En este sentido se destaca en el artículo 127.1 TFUE que el “objetivo principal del Sistema Europeo de Bancos Centrales, denominado en lo sucesivo «SEBC», será mantener la estabilidad de precios”.
3Vid. artículo 127.2 TFUE.
4 Destacamos el momento en que se introduce porque, a pesar de su introducción y de que no se desarrolló de forma efectiva en los años siguientes, anteriormente el Tratado de la Unión Europea en su artículo 105.5 y el artículo 3.3 del Estatuto del Sistema Europeo de Bancos Centrales y del BCE no configuraron a este último como autoridad supervisora, simplemente se le dio carácter auxiliar respecto a las políticas nacionales tras el Tratado de Lisboa, continuando la supervisión como función de los supervisores nacionales. Vid. RODRIGUEZ PELLITERO J. (2015) “La unión bancaria en el contexto de la Unión Europea”, Revista de Derecho de la Unión Europea nº 28, enero-junio 2015, pág. 64.
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parte del BCE, pues hasta el estallido de la crisis iniciada en los años 2007-2008, no había sido necesario.
2. ANTECEDENTES DE LA UNIÓN BANCARIA
2.1. El plan de acción de los servicios financieros
La Resolución UE de 13 de abril de 2000 sobre la Comunicación de la Comisión “Aplicación del marco para los mercados financieros: Plan de acción” se basaba en la Comunicación de la Comisión COM (1999) 232, de 11 de mayo de 1999, en la que se consideró que el mercado único de servicios financieros se había estado forjando desde el año 19735, y donde se destacó la conveniencia de una mayor convergencia en lo referente a la regulación de los mercados financieros, por entender que con la creación de la moneda única, se tenía la posibilidad de dotar a la Unión Europea de un sistema financiero en que los costes de capital y la intermediación financiera se mantuvieran en un nivel mínimo. En la referida Comunicación, la Comisión destacó que estos cambios estructurales del mercado financiero europeo impulsados por la introducción del euro, iban a suponer nuevos desafíos para las autoridades cautelares y de supervisión financiera, y no se equivocaron.
Inicialmente, el sentido que se le daba a la conveniencia de una regulación financiera única, venía referido a la pretensión de evitar la fragmentación del mercado de capitales y de salvar las diferencias regionales dentro del mercado único, pero ya se apuntaban como objetivos para conseguir aquellas finalidades, algunos de los elementos que en la actual unión bancaria se han considerado la esencia de la misma, como son el fomento de la coordinación entre las autoridades de supervisión, la existencia de una base normativa adecuada, y tender hacia la mayor protección de los consumidores y usuarios de productos financieros6.
5 Vid. “Servicios Financieros: Aplicación del marco para los mercados financieros: Plan de acción”, Comunicación de la Comisión COM (1999) 232, de 11 de mayo de 99.
6 Esta declaración inicial, resulta de diversas normas y trabajos anteriores llevados a cabo en el seno de las Instituciones europeas, destacando: Consejo Europeo de Cardiff, de 15 y 16 de junio de 1998 (punto 17, Conclusiones de la Presidencia); COM (1998) 625, de 28 de octubre de 1998, “Servicios financieros: establecimiento de un marco de actuación”; Consejo Europeo de Viena, (11 y 12 de diciembre de 1998,
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Esta Comunicación de la Comisión de 1999 incluyó importantes indicaciones para la creación de un mercado financiero único, que pasados unos años, ha resultado ser algo esencial para el funcionamiento de la Unión.
Destaca, entre otras, y la considera cuestión pendiente y urgente, la tramitación de una Directiva sobre saneamiento y liquidación de entidades de crédito, considerando que con ello se crearía una importante barrera contra el riesgo sistémico. Del mismo modo, también se proponía la redacción y aprobación de una Directiva sobre saneamiento y liquidación de empresas de seguros, y de una Directiva sobre Estatuto de la sociedad europea y otra, sobre ofertas públicas de adquisición, como mecanismos que serían, en su caso, facilitadores de la reestructuración de entidades de crédito y seguros en problemas7, y es que ya entonces, se advertía la relación entre los procesos de supervisión, reestructuración y liquidación de entidades de crédito.
La Comunicación de la Comisión de 1999 a la que nos venimos refiriendo proponía llevar a cabo la actuación reguladora de la UE a varios ámbitos, destacando la...
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