PLENO. SENTENCIA 185/1995, de 14 de Diciembre de 1995. recurso de Inconstitucionalidad 1.405/1989. promovido por sesenta diputados del Grupo parlamentario popular, contra determinados preceptos de la Ley 8/1989, de 13 de abril, de Tasas y Precios publicos.

MarginalBOE-T-1996-748
SecciónI - Disposiciones Generales
EmisorTribunal Constitucional

El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por don Alvaro Rodríguez Bereijo, Presidente, don José Gabaldón López, don Fernando García-Mon y González-Regueral, don Vicente Gimeno Sendra, don Rafael de Mendizábal Allende, don Julio Diego González Campos, don Pedro Cruz Villalón, don Carles Viver Pi-Sunyer, don Enrique Ruiz Vadillo, don Manuel Jiménez de Parga y Cabrera, don Javier Delgado Barrio y don Tomás S. Vives Antón, Magistrados, ha pronunciado

EN NOMBRE DEL REY

la siguiente

SENTENCIA

En el recurso de inconstitucionalidad núm. 1.405/89, interpuesto por don Federico Trillo-Figueroa Martínez-Conde, comisionado por cincuenta y nueve Diputados del Grupo Parlamentario Popular, contra los arts. 1, 3.4, 24, 25, 26, 27, Disposición adicional segunda y Disposición adicional quinta de la Ley 8/1989, de 13 de abril, de Tasas y Precios Públicos. Ha comparecido el Abogado del Estado y ha sido Ponente el Magistrado don Carles Viver Pi-Sunyer, que expresa el parecer del Tribunal. I. Antecedentes

  1. Mediante escrito registrado de entrada en este Tribunal el día 14 de julio de 1989, don Federico Trillo-Figueroa, comisionado por sesenta Diputados del Grupo Parlamentario Popular, interpone recurso de inconstitucionalidad contra la Ley 13/1989, de 13 de abril, de Tasas y Precios Públicos.

    Comienza la exposición de los fundamentos jurídico-materiales con un planteamiento general sobre la inconstitucionalidad de la creación legislativa del precio público. La Ley impugnada distingue la tasa de la novedosa figura del precio público y flexibiliza legalmente la utilización de este instrumento de financiación pública; pero la pretensión de diferenciar una figura de otra, con el ánimo predeterminado de excluir de los precios públicos la naturaleza tributaria y las exigencias del principio de reserva de ley, no ha tenido un feliz desarrollo en el texto positivo, entre otras razones porque la pretensión era de por sí difícil si no imposible.

    Ante todo, se escinde del concepto de tasa y consecuentemente del de tributo una parte importante de su contenido, tal como hasta ahora se hallaba configurado, para reconducirlo al marco del precio público; pero la ley se empeña en escindir lo inescindible, cual es «la prestación de servicios o la realización de actividades en régimen de Derecho público», que reconduce unas veces a tasas y otras, artificiosamente, a precios públicos, con absoluto desprecio de la doctrina científica pacientemente elaborada.

    Un ejemplo claro de la arbitrariedad de la distinción la tenemos en el art. 45 de la Ley de Haciendas Locales, pendiente de juicio de inconstitucionalidad, ante ese Alto Tribunal. Históricamente la figura del precio público exigible a las empresas suministradoras de servicios públicos por la ocupación de suelo, subsuelo o vuelo de la vía pública municipal, era calificada con una tasa («tasa de palomillas»), por responder a las características propias de ese tributo como es la ocupación de tales vías públicas. Ahora dicha tasa se ha convertido en precio público, fijándose el tipo (1'5 por 100) y la base (facturación bruta). Pero, ¿dónde está la voluntariedad en la ocupación? ¿Es que se puede prestar un servicio de suministro por redes aéreas o subterráneas sin ocupar parcial, que no exclusivamente, las vías públicas?

    Pero además los criterios señalados por el legislador conducen a resultados totalmente rechazables, Así, la voluntariedad que se predica del precio público como característica distintiva de la tasa, bien por no exigirse la demanda o por existir concurrencia del sector privado, aparte de constituir una falacia, es más un confuso recurso abstracto que un instrumento de viabilidad práctica, toda vez, y por ejemplo, que las «valoraciones y tasaciones», los «servicios académicos» o los «servicios sanitarios», o no son de demanda obligada, o, si lo son, puede existir concurrencia del sector privado. Sin embargo, se tipifican en el texto como tasas (art. 13).

    Un análisis más detenido del carácter obligatorio permite afirmar que resulta evidente que la nota de obligatoriedad no se predica respecto de la prestación misma, que siempre será obligatoria -si se prefiere, coactiva- cuando se realice el presupuesto de hecho que la origina. Pero tampoco esta norma afecta al servicio mismo, en cuanto a su mayor o menor relevancia, su carácter esencial o prescindible, o, en fin, a cualquier otra característica intrínseca de él. El que su solicitud o su recepción sean obligatorias para el sujeto es una nota externa a su contenido, puramente accidental y que es susceptible de modificarse con cierta frecuencia. Piénsese, por citar un ejemplo, en que servicios normalmente no obligatorios para el ciudadano, como el de inspección médica o sanitaria, pueden serlo en virtud de determinadas circunstancias que concurran en un término municipal. No es extraño, en efecto, que debido a inundaciones, rotura de redes de abastecimiento, infecciones, plagas, o cualquier otra contingencia, se arbitren controles sanitarios obligatorios para ciertos productos, actividades o individuos. ¿Significaría eso que habrían de financiarse con tasas? o, simplemente, si la Entidad local fija un plan específico de revisión de calderas, ¿habrá de transformarse en tasa el precio público que por su inspección venía exigiéndose cuando no era obligatoria?

    Mayores complicaciones surgen aún si se profundiza en el alcance y el significado de dicho carácter obligatorio. El art. 24.2 de la Ley de Tasas, dispone que no puede considerarse voluntaria la demanda del servicio o la actividad cuando venga impuesta por disposiciones legales o reglamentarias ni cuando constituya condición previa para realizar cualquier actividad u obtener derechos o efectos jurídicos determinados.

    Atendiendo a esta última precisión, hay que coincidir en el carácter «obligatorio» que se exige para la financiación de un servicio mediante tasas, se amplía considerablemente, abarcando todos aquellos supuestos en que la actuación del ente público no viene impuesta directamente por el ordenamiento en razón de sí misma, sino en cuanto requisitos para otras actuaciones públicas o del propio sujeto. Así ocurre, por ejemplo, con las certificaciones oficiales exigidas para el ejercicio de determinadas profesiones, o para habitar una vivienda. Pero este mismo razonamiento conduce precisamente a desdibujar aquel carácter «obligatorio» de la solicitud o recepción del servicio que con tanta nitidez parecía alumbrarse. Los ejemplos podrían, en efecto, multiplicarse, dando lugar a hipótesis de no siempre fácil solución.

    Por otra parte, si se trata de servicios susceptibles de ser realizados por el sector privado, está claro que la Administración Pública al competir en concurrencia con dicho sector, no actúa revestida de facultades especiales que entrañen una situación jurídica excepcional, con fundamento en el llamado «poder de imperio», en relación con los particulares. En otras palabras, si hay concurrencia, debe existir igualdad en las normas aplicables, sin discriminación subjetiva alguna. En tal caso los ingresos que obtiene la Administración Pública, sin dejar de ser ingresos públicos en razón del ente que los percibe, lo son conforme a vínculo y relaciones reguladas por normas de Derecho privado.

    Por ello, cuando la Administración actúa en concurrencia o competencia con el sector privado en la prestación de servicios o realización de actividades, sólo puede hacerlo a través de vínculos o relaciones reguladas por normas de Derecho privado. Otra cosa no resulta pensable en el marco jurídico de un Estado de Derecho.

    Lo que no es posible es que se pretenda mantener la posición de privilegio al margen de las exigencias que esta disposición lleva implícitas en todo Estado de Derecho.

    Y lo que tampoco es posible, es que el legislador se atribuya licencia para resolver a su antojo y conveniencia, qué relaciones jurídicas han de ser reguladas por normas de Derecho privado y cuáles por relaciones de Derecho público, ya que si de facultad omnímoda se tratare, es claro que se tambalearía el propio Estado de Derecho. Puede el legislador, si quiere, excluir determinadas actividades o servicios públicos del concepto de tasas para reconducirlas a precios, cuando se refiera a las que se lleven a cabo mediante relaciones contractuales, pero se reconducirá en todo caso a precios privados.

    Con claridad meridiana se aprecia, pues, que en el caso concreto de los precios públicos a que se refiere la Ley que se examina, entendidos como contraprestaciones pecuniarias que se satisfagan por la prestación de servicios o realización de actividades susceptibles de ser prestados o realizados por el sector privado, las relaciones jurídicas que se configuran no pueden ser más que de naturaleza jurídico-privada y por tanto reguladas por normas de Derecho privado, ya que de no ser así y atribuirles título jurídico-público supone una completa desnaturalización de dichas relaciones, que, no se olvide, son consecuencia de actividades realizadas en concurrencia con el sector privado. Por otra parte constituye una contradicción imponer un régimen jurídico-público a dichas contraprestaciones y excluirlas de su consideración de tributos-tasas. En otros términos, o bien se trata de servicios y actividades que generan ingresos cuya legitimación deriva de un título de naturaleza jurídico-privada, en cuyo caso puede decirse que la prestación la paga el usuario, o bien se trata de ingresos cuya legitimación es jurídico-pública.

    Queda así planteado el segundo de los requisitos del precio público. Pero tampoco este criterio está libre de perplejidades, pues si en algún caso hace referencia al contenido mismo de la actividad en cuestión, en otros, en cambio, se convierte en algo extrínseco y ajeno a su naturaleza.

    El carácter eminentemente relativo de la nota de ser susceptible de prestación de un servicio por el sector privado, ya impulsa a dudar de la firmeza de este criterio. No puede olvidarse -como...

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