Servicios públicos y derechos fundamentales
| Autor | Karlos Navarro |
| Páginas | 101-129 |
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El acceso a un servicio público ha sido reconocido como un derecho humano, tanto en el Derecho Interno de los Estados como en el aspecto internacional, a través del Derecho Internacional de los derechos humanos.
Sin embargo, hay que diferenciar derechos humanos, derechos fundamentales1y garantías individuales2. Los derechos humanos son prerrogativas
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inherentes al ser humano por el simple hecho de serlo. El Derecho Fundamental, dentro de cualquier sistema jurídico, será aquel que se encuentra previsto en el texto superior de un Estado, en específico, en la Constitución y los tratados internacionales, ya que estos constituyen ley suprema, conforme al mandato constitucional. Y las garantías individuales constituyen el mecanismo de protección de un derecho humano.
Al reconocer el servicio público como un derecho humano, quiere decir que toda persona deberá tener acceso a dicho servicio, sin que se pueda imponer costo o traba de cualquier tipo o género. Estas necesidades sociales y su atención son las que han justificado su universalidad, igualdad o uniformidad, regularidad y continuidad.
Sin embargo, la relación jurídica que se establece, entre el usuario y el prestador del servicio, va ser distinta, de acuerdo al régimen jurídico, y esta ha variado, en las distintas etapas de la historia, como lo reseño en este artículo.
A pesar de ser la idea del servicio público una de las instituciones básicas del Derecho Administrativo, no existe una definición estable de ella3. Históricamente, es una técnica relativamente reciente, aunque no es su modernidad lo que produce su falta de categorización, sino más bien su estrecha relación con
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la realidad histórica y política4, que explica tanto su falta de precisión como su constante evolución5.
Por tal razón, el servicio público, al igual que la Administración, es fácil de describir, pero difícil de definir6porque, al igual que esta y que el ordenamiento jurídico que la rige, el Derecho Administrativo es un producto histórico7, que depende en buena parte de la idea que en cada momento se tenga del Estado, que es, a su vez, un elemento sometido a un continuo proceso de cambio y transformación8. Todo ello provoca que el servicio público
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sea un elemento que va a variar al modificarse los fines que el Estado vaya asumiendo9.
Esta falta de consenso en la definición de este instrumento del Derecho Administrativo también se debe, en parte, a que a través del tiempo el concepto ha tenido que adaptarse al rol que en cada momento asumía el Estado en la Economía10.
Desde este punto de vista, podemos enmarcar la evolución del término servicio público en las siguientes etapas11:
– Primera etapa: Inicialmente la idea del servicio público fue un concepto sociopolítico, algo así como la transposición liberal del «servicio al Rey», que surge justamente bajo una determinada concepción del dualismo Estado-sociedad, propio de la Revolución francesa12, pero carece de un significado jurídico preciso13.
La ideología liberal reducía las funciones del Estado a las tradicionales de defensa, hacienda, justicia, y a funciones de fomento y de intervención en las actividades de los particulares, pero, en estos últimos casos, limitadamente y dejando al libre juego del mercado y a la iniciativa privada el desarrollo del orden económico-social. Sin embargo, desde mediados del siglo xix, como consecuencia de la desamortización, la Administración tiene que hacerse cargo de los hoy denominados servicios sociales (educación y beneficencia, funda-
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mentalmente), que antes eran asumidos por los gremios, la Iglesia, las universidades, las fundaciones, las corporaciones, y otros entes representativos del cuerpo social14.
En este período los dogmas liberales eran un obstáculo para que el Estado asumiese directamente tales responsabilidades, ya que su función era el garantizar el libre y espontáneo desenvolvimiento de la iniciativa privada. Sin embargo, este problema será resuelto mediante un mecanismo especialmente idóneo para dicho fin: la concesión administrativa15.
En cualquier caso, durante este período el Estado se limita a asumir la responsabilidad en la prestación de estos servicios, pero sin llevar a cabo reflexión alguna acerca del encuadramiento dogmático de esas actividades16. Se trata, en definitiva, de la simple configuración de determinados sectores, como lo que hoy denominaríamos servicios públicos, pero sin que esa actuación de hecho suponga la construcción de una categoría o institución jurídica: el «servicio público». Término que asume un sentido técnico solo a partir de la construcción científica de la teoría del servicio público en la Francia de principios del siglo xx17.
– Segunda etapa: La consolidación de la jurisdicción contencioso-administrativa, y la necesidad de delimitar el ámbito a la que esta se extiende, conduce a que se utilice el concepto servicio público como criterio delimitador de dicha jurisdicción. Por esta vía, la noción de servicio público acabará con el tiempo convirtiéndose, sobre todo gracias a la teoría de la escuela de Burdeos, en el elemento sobre el que se pretende sustentar la propia autonomía del Derecho Administrativo, dando lugar a la tesis amplia del servicio público, que identifica a esta institución con la totalidad de la actuación administrativa.
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– Tercera etapa (mediados del siglo xx): El Estado presta directamente la actividad, bajo la premisa de la búsqueda del bienestar. Como consecuencia de la Revolución Industrial y el proceso técnico, los poderes públicos tienen que desarrollar una acción cada vez más intensa en la vida social18, lo que les lleva a asumir la prestación de servicios económicos (ferrocarriles, transporte, carretera, electricidad, gas, teléfono, etc.)19. Este tipo de actividad exigía una positiva intervención estatal asumiendo la dirección de tal actividad, proyectando y planificando su establecimiento y su prestación.
– Cuarta etapa (fines del siglo xx): la insatisfacción por la calidad de los servicios públicos, y la imposibilidad de que el Estado soporte los elevados gastos de su prestación, hacen que se gire la vista hacia el mercado y la competencia, como posible solución20. Aunque no es una peculiaridad de los servicios públicos, pues en todos los ámbitos se está manifestando una tendencia a la reducción de la intervención pública21, es en este campo donde dicho fenómeno está manifestando una mayor intensidad, provocando que disminuya la prestación directa por los poderes públicos, y que estos adopten preferentemente el rol de programadores de la vida social, ordenadores y reguladores de los servicios públicos22.
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La función histórica justificadora del peculiar régimen jurídico al que se somete la actividad de la Administración pública, así como la utilización impropia de la expresión servicio público en los más diversos campos extrajurídicos, son algunas de las razones que nos ayudan a explicar la desmesurada extensión de su ámbito de aplicación, junto con la tendencia de las actividades privadas semejantes a ser consideradas o a erigirse en servicios públicos cuando llevan a cabo una tarea de interés general o cuando realizan una prestación con objeto similar.
Debido a la imprecisión del término se hace necesario la búsqueda de una noción estrictamente jurídica del servicio público; meta que resultaría inalcanzable de no separar con nitidez la dimensión jurídica de las orientaciones políticas, filosóficas, económicas, sociológicas…23; esfuerzo que no implica, sin más, ofrecer un concepto que, aislado de estas últimas, no tenga en cuenta el carácter proteico de la realidad en la que se encuentra inmerso.
Es necesario, por tanto, separar, o diferenciar, entre servicio público como filosofía del Estado y como técnica de intervención pública.
La extensión de la actividad del Estado a los ámbitos más diversos, la multiplicación de las técnicas de intervención utilizadas en dicha tarea, así como la creciente complejidad de unos y otros, determinan que los mecanismos de garantía tradicionales hayan devenido insuficientes e inadecuados, en muchos casos, para lograr la eficacia de la actuación administrativa24.
El carácter polisémico de la expresión servicio público25encuentra una de sus más elementales explicaciones, junto a la función que históricamente ha
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cumplido, en el hecho de su utilización indiscriminada en los más diversos ámbitos extrajurídicos, sin que exista una correlativa preocupación por delimitar con precisión su significado exacto en cada uno de ellos.
Ya Garrido Falla se refería a la tradicional indeterminación del concepto de servicio público, característica que no ha hecho sino acrecentarse como consecuencia de la progresiva asunción por el Estado de nuevas misiones que ha ampliado en los campos en los que debe intervenir.
Diversas teorías han tratado de delimitar los alcances de dicho concepto, sin embargo, no existe un acuerdo unánime26, convirtiéndose esta en una...
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