El servicio público de empleo
| Autor | Gemma María Sobrino González |
| Páginas | 119-215 |
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La segunda mitad de la década de los años setenta viene marcada por una fuerte crisis económica y una reforma política de carácter demo-crático que, entre otras complejas causas, propician una transformación de los Servicios Públicos de Empleo.
Como ya ocurriera en cada cambio político y crisis económica acontecida, una vez más, tales circunstancias repercuten sobre los Servicios de Empleo con la finalidad de acomodar éstos a la situación socio- política del momento151. Las elevadas tasas de inflación y desempleo estructural masivo que caracterizan la crisis económica que está teniendo lugar demandan, como medida paliativa, una política activa de empleo a través de las acciones de las oficinas de colocación. En consecuencia, y ante la inoperancia del sistema de colocación existente hasta el momento, es necesaria la readaptación de tales oficinas a dicha política de empleo.
A su vez, la política de colocación ha de ajustarse al nuevo orden constitucional creado en diciembre de 1978, a través del cual se encomienda a los poderes públicos la realización de una política orientada al pleno empleo (art. 40.1). El procedimiento de colocación resultante no sólo debe estimular la multiplicación de fórmulas y cauces para la colocación; también ha de respetar los derechos fundamentales de igualdad de trato en el empleo y de libre elección de profesión y oficio recogidos en los artículos 14 y 35 de la Constitución Española, de tal modo que se garantice la uniformidad de oportunidades laborales dentro de un alto grado de libertad para todos los ciudadanos152.
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Como respuesta a este contexto político-social y jurídico y con la finalidad de reforzar y potenciar el Servicio Público de Empleo se constituye el Instituto Nacional de Empleo como el Órgano Gestor de la política de empleo153. El INEM, institución vigente hasta enero de 2004, hereda del SEAF las funciones de mediación en la colocación, bajo el modelo intervencionista monopolístico del Estado diseñado por la Ley de Colocación Obrera de 10 de febrero de 1943, que posteriormente será replanteado con la reforma laboral de 1994.
Así pues, cumpliendo con los Pactos de la Moncloa, se crea el Instituto Nacional de Empleo por RDL 36/1978, de 16 de Noviembre, sobre Gestión Institucional de la Seguridad Social, la Salud y el Empleo. El INEM se constituye a través de la reforma institucional de la Seguridad Social, fruto del mencionado RDL, como organismo unificador mediante el cual culmina el proceso de racionalización administrativa del empleo, al reunir la gestión de las prestaciones por desempleo, las oficinas de colocación, la gestión de las subvenciones de contratación y la formación profesional no reglada154. De este modo, en el Instituto Nacional de Empleo se integran tanto el anterior Servicio de Empleo y Acción Formativa (SEAF), como la Promoción Profesional Obrera y la Obra de Formación Profesional de la Administración Institucional de Servicios Socio-Profesionales (AISS), perdiendo dichos organismos su condición de tales dentro de la Seguridad Social.
El LNEM se concibe como un organismo autónomo de carácter administrativo, dotado de personalidad jurídica y capacidad de obrar para el cumplimiento de sus fines y adscrito al Ministerio de Trabajo a través de la Secretaría General de Empleo y Relaciones Laborales. Su estructura orgánica se determina y regula mediante el RD 1458/1986, de 6 de junio y el RD 377/2001, de 6 de abril, que modifica los anteriores Reales Decretos 439/1979, de 20 de febrero, y 1314/1982, de 18 de junio155.
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El Servicio Público de Empleo fruto de esta nueva etapa democrática es un continuum de periodos anteriores. La Ley 8/1980, de 10 de marzo, del Estatuto de los Trabajadores y la Ley 51/1980, de 8 de octubre, Básica de Empleo regulan todo lo concerniente a la política de colocación, manteniendo el modelo intervencionista diseñado tanto por la Ley de Colocación Obrera de 10 de febrero de 1943 y su Reglamento de desarrollo de 9 de julio de 1959, como por la Ley de Relaciones Laborales de 8 de abril de 1976.
La nueva legislación apenas introduce modificaciones respecto a las principales características del anterior Servicio de Empleo. Éste, acorde con las notas específicas establecidas en los Convenios de la OIT ratificados por España156, continúa siendo nacional, público y gratuito, prohibiéndose la existencia de agencias privadas de colocación de cualquier clase y ámbito funcional, que tengan por objeto la contratación laboral de todo tipo (arts. 40.1 y 40.2 de la LBE). La intermediación en el mercado de trabajo permanece como actividad del Estado en exclusiva.
En el año 1978, como ya se ha mencionado, se constituye el Instituto Nacional de Empleo, como nuevo Órgano Gestor de la política de colocación, al que le son transferidas las oficinas de colocación y los cometidos del SEAF. El INEM absorbe la insfraestructura del SEAF, readaptándola a la nueva situación en la que el Instituto asume y agrupa toda una variedad de funciones anteriormente dispersas en diversos organismos y ministerios.
Los instrumentos previstos por la Ley Básica de Empleo para la gestión de la colocación son sustancialmente idénticos a los derogados, hasta el punto de que el art. 42 de ésta norma reproduce, casi literal-
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mente, disposiciones de la Ley de Colocación de 1943. En el citado precepto, así como en el art. 16.1 del Estatuto de los Trabajadores de 1980, persiste la obligación de los empresarios de solicitar de las oficinas de empleo los trabajadores que necesiten, previamente a su contratación; y de los trabajadores de inscribirse en dichas oficinas cuando hayan de solicitar ocupación.
Los sujetos a quienes alcanza tal imposición son todos aquellos que se encuentran inmersos en el ámbito de aplicación del Derecho del Trabajo, de acuerdo con las prevenciones del art. 1 del Estatuto de los Trabajadores.
Los trabajadores están obligados a registrarse en el INEM para solicitar ocupación laboral con independencia de que se trate o no de su primer empleo (art. 42.2 de la LBE), cuando deseen mejorar o cambiar de puesto de trabajo -aunque su solicitud no sería preferente157- y cuando estén en situación de desempleo, percibiendo por ello la prestación correspondiente. No obstante, el incumplimiento de dicha exigencia no conlleva sanción alguna, salvo para los trabajadores parados con derecho a prestación por desempleo, en cuyo caso la no inscripción en las oficinas de empleo les impide disfrutar de tal derecho.
Los empresarios, en cambio, no sólo están obligados a solicitar previamente de las oficinas de colocación los trabajadores que necesiten; también tienen el deber de presentar en las mismas, para su visado y registro, aquellos contratos laborales celebrados o extinguidos de los que sean parte (art. 42.1 de la LBE). La inobservancia empresarial de dichas medidas es tipificada como infracción leve en la Ley 8/1988, de 15 de abril158, de Infracciones y Sanciones en el Orden Social. De este modo, la omisión de dichas obligaciones no afecta a la naturaleza y eficacia del contrato, ni determina su nulidad, aunque de ella sí pueden derivar responsabilidades administrativas para el empresario infractor. Sin embargo, la obligación de registrar los contratos actúa como requisito condicionante para la calificación de un contrato como bonificado, de tal forma que su incumplimiento implicaría la pérdida automática de los beneficios fiscales y en materia de Seguridad Social previstos.
A diferencia de la Ley de Colocación de 1943, que tan sólo permitía al empresario contratar directamente empleados sin solicitarlos a la
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oficina de empleo cuando no hubiera trabajadores inscritos en ésta, el art. 16.1 del ET amplia las posibilidades de recurrir a cauces extra-institucionales de contratación para los oferentes de empleo. Dicho precepto aumenta los supuestos lícitos de acceso a las vías "no oficiales de colocación", no sólo cuando no haya trabajadores inscritos en las oficinas de empleo, sino, también...
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