Sentencia 243/2004, 16 de diciembre de 2004
| Autor | Tomás Montero Hernanz |
| Páginas | 482-496 |
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El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por doña María Emilia Casas Baamonde, Presidenta, don Guillermo Jiménez Sánchez, don Vicente Conde Martín de Hijas, don Javier Delgado Barrio, doña Elisa Pérez Vera, don Roberto García-Calvo y Montiel, don Eugeni Gay Montalvo, don Jorge Rodríguez-Zapata Pérez, don Ramón Rodríguez Arribas, don Pascual Sala Sánchez, don Manuel Aragón Reyes y don Pablo Pérez Tremps, Magistrados, ha pronunciado
EN NOMBRE DEL REY
la siguiente
SENTENCIA
En el recurso de inconstitucionalidad núm. 2375/95, interpuesto por el Presidente del Gobierno contra los artículos 4.1, último inciso, 5, 6 y 7 de la Ley del Parlamento de las Illes Balears 6/1995, de 21 de marzo, de actuación de la Comunidad Autónoma en la aplicación de las medidas judiciales sobre menores infractores. Ha intervenido y formulado alegaciones el Gobierno de las Illes Balears. Ha sido Ponente el Magistrado don Manuel Aragón Reyes, quien expresa el parecer del Tribunal.
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El Abogado del Estado, en representación del Presidente del Gobierno de la Nación, mediante escrito que tuvo entrada en el Registro General de este Tribunal el 26 de junio de 1995, con invocación expresa del art. 161.2 CE, formuló recurso de inconstitucionalidad contra los preceptos de la Ley del Parlamento de las Illes Balears 6/1995, de 21 de marzo, de actuación de la Comunidad Autónoma en la aplicación de las medidas judiciales sobre menores infractores, de los que se hace mérito en el encabezamiento de esta Sentencia.
El escrito rector de este proceso constitucional se abre con una serie de consideraciones generales sobre la Ley objeto de impugnación. Al respecto se señala que con su aprobación el Parlamento autonómico ha tratado de completar y aclarar las previsiones de la Ley Orgánica 4/1992, de 5 de junio, de reforma de la Ley reguladora de la competencia y procedimiento de los Juzgados de Menores; Ley Orgánica de carácter procesal penal cuya disposición adicional tercera establece que "la ejecución de las medidas adoptadas por los Juzgados de Menores corresponde a las Entidades Públicas competentes en la materia".
A la luz de esta previsión legal el Abogado del Estado sostiene que puede admitirse sin dificultad que las Comunidades Autónomas con competencias en materia de instituciones públicas de protección de menores, como es el caso de la Comunidad Autónoma de las Illes Balears en virtud de lo dispuesto entonces en el art. 10.33 de su Estatuto de Autonomía, ostentan asimismo competencias para garantizar el cumplimiento de las medidas adoptadas por los Jueces de Menores y para dictar las normas precisas al efecto. Sin embargo dicha competencia no puede incluir en ningún caso la facultad de modificar o innovar la normativa estatal en la materia, ni la de condicionar o predeterminar las medidas que al Juez corresponda adoptar, pues de lo contrario se quebrantaría el art. 117.3 CE, invadiéndose las competencias exclusivas del Estado en materia de legislación penal y procesal ex art. 149.1.6 CE.
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El Abogado del Estado imputa la mencionada invasión de la competencia exclusiva del Estado en materia de legislación procesal al art. 4.1, último inciso, en conexión con el art. 5, que igualmente se impugna. En dichos preceptos legales se establece que las medidas de corrección a aplicar al menor podrán ser bien las previstas en el art. 2.4 de la Ley Orgánica 4/1992, bien la reparación extrajudicial del daño o la conciliación, cuyo contenido se regula con pormenor en el art. 5.
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Siempre a juicio del Abogado del Estado, la innovación llevada a cabo por la Ley autonómica es explícita, en el sentido de que afirma expresamente que crea o amplía las medidas de corrección previstas en la Ley Orgánica estatal. La Ley impugnada crea expressis verbis nuevas medidas no contempladas como tales en la Ley Orgánica. Además, la innovación se sitúa en un aspecto fundamental, como es la posible evitación del proceso o de exclusión del nacimiento de la relación jurídica procesal, lo que desborda de manera manifiesta el ámbito de las competencias autonómicas de ejecución, que en el plano normativo únicamente pueden incorporar medidas organizativas, predominantemente a través de reglamentos, según una consolidada doctrina constitucional, que arranca de la STC 18/1982, y que en ningún caso pueden llegar al extremo de permitir una innovación sustantiva de las normas procesales, como aquí ha acaecido.
Se detiene el Abogado del Estado a examinar la inclusión de la regulación impugnada en la materia procesal. Y ello porque entiende que la única interpretación posible y viable de estos dos preceptos es la de que "la realización de alguna de las medidas tendentes a evitar el proceso, excluye la iniciación de éste, lo que es indudablemente un elemento esencial de la regulación del mismo". Admite el Abogado del Estado que cabe interpretar que estas medidas no conllevan necesariamente la evitación del proceso porque subsiste en todo caso la competencia del juez prevista en la Ley orgánica estatal, pero advierte que "esta interpretación sería sumamente forzada, no respetuosa con la definición normativa de estas medidas, como destinadas a evitar el proceso (lo que se refiere inequívocamente a que lo excluyen en el caso de tener lugar, no en el caso de que el juez decida abrir o no el proceso, aunque estas medidas se produzcan); pero, sobre todo, incluso con esta muy benévola interpretación no puede nunca soslayarse que la materia es siempre procesal, en cuanto regularía en todo caso los presupuestos de una decisión judicial procesal, como es en sí misma la concerniente a la apertura del proceso". A mayor abundamiento, se introducen unos trámites obligatorios no previstos en la Ley Orgánica, que deja libertad al juez en este punto y que tampoco impone la intervención de la víctima.
Para concluir su alegato en este punto el Abogado del Estado invoca la doctrina sentada en la STC 121/1992, de 28 de septiembre, de la que reproduce parcialmente su fundamento jurídico 4, y añade que, al no existir en este caso ninguna competencia sustantiva, la aplicación de dicha doctrina conduce indefectiblemente a la declaración de inconstitucionalidad de los preceptos legales examinados.
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Con respecto a los arts. 6 y 7 el Abogado del Estado sostiene que "vienen a establecer un desarrollo sustantivo de las medidas correctoras contempladas en el art. 2.4 de la Ley Orgánica estatal. Con ello, la Comunidad Autónoma invade irremediablemente las competencias estatales en materia de Derecho procesal una vez más, y sobre todo, las competencias exclusivas en materia de Derecho penal, y las derivadas del art. 149.1.1 de la Constitución, referentes a las condiciones básicas del ejercicio de los derechos fundamentales, en conexión con el art. 81 de la Constitución, que exige ley orgánica en la regulación de los aspectos esenciales de estos derechos".
En primer término se señala que estos preceptos innovan explícitamente lo establecido en la Ley Orgánica estatal, con el pretexto de considerar su regulación como simples medidas de ejecución. En los artículos impugnados se procede a una delimitación normativa del contenido de las medidas correctoras previstas en la Ley estatal, introduciendo toda clase de detalles, límites, precisiones e innovaciones que abundan sobre la regulación estatal. Incluso en aquellos aspectos donde coinciden, esta regulación es en sí y en bloque inconstitucional. El carácter sustantivo de la regulación es manifiesto y queda, por tanto, fuera de la habilitación recogida en la Ley Orgánica de referencia -única habilitación constitucionalmente posible-, de tal suerte que, se considere la materia regulada Derecho procesal o Derecho penal, la extralimitación competencial es evidente, siendo trasladables aquí los argumentos expuestos para fundamentar la impugnación de los arts. 4.1, último inciso, y 5 de la Ley autonómica.
Seguidamente se apunta que la materia regulada se inserta en el ámbito del Derecho penal. En opinión del Abogado del Estado "la directa relación de las medidas correctoras con la medida del injusto y de la
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culpabilidad, con la delimitación típica de las figuras penales, y su ligazón con los fines de las penas (aunque sobre todo se relacionen con la prevención especial y la rehabilitación), determina que la consideración sistemática de estas medidas, desde el punto de vista del orden constitucional de las competencias (y sin otras finalidades dogmáticas), sea la propia del Derecho penal". Las peculiaridades de este tipo de medidas tienen que ver con el tratamiento específico que el Derecho penal dispensa a los menores de edad, cuya personalidad se halla todavía en estado de formación, pero no alteran esa incardinación competencial. Consecuentemente, será la rehabilitación la finalidad predominante de cualquier medida correctiva, pero ello no sitúa dichas medidas fuera del campo del Derecho penal.
La consideración de las medidas como parte del Derecho penal supone la exclusión de toda competencia normativa autonómica por mor de lo dispuesto en el art. 149.1.6 CE y en virtud de la reserva de Ley Orgánica que rige en esta materia (SSTC 5/1981, 25/1981, 159/1986, 118/1992 y 119/1992). Además, la relación con la libertad personal de las medidas correctoras previstas en la ley autonómica es también evidente, siempre según el Abogado del Estado, lo que refuerza la necesidad de Ley Orgánica. Por otra parte, el título competencial previsto en el art. 149.1.1 CE también cobra relevancia, pues las medidas correctoras inciden en las condiciones básicas de ejercicio de los derechos por parte de los ciudadanos, al suponer siempre indudables constricciones a aquellos; su simple examen así lo evidencia: internamiento, libertad vigilada, trabajos en beneficio de la comunidad (sin que medie consentimiento del menor), internamiento de fines de semana, tratamiento en régimen...
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